新时代加强网络安全建设的现实困境与系统突围

张尹 张志丹

摘要：社会转型期的中国面临着互联网带来的新挑战与新压力，网络治理工作中的管理性、法治性、人才性、技术性等现实困境严重制约着网络安全建设。当前，要保证我国政治环境稳定、经济良序发展、文化优化传播和国家治理现代化，必须着眼于网络安全体系的完善，破除网络治理过程中出现的治理主体多元、网络法律残缺、治理人才短缺、自主技术落后等现实问题。着力从主体、立法、行政、行业、技术、教育六个方面实现系统突围，统一监管主体、推进立法进程、加强行政监管、提升行业自律、创新网络技术和培育治理人才，建立一整套系统、规范、法治的网络治理体系，持续深入推动新时代网络安全体系发挥保障作用。

关键词：网络安全保障体系;强化;现实困境;系统突围

中图分类号：D922.14    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2021）02-0099-006

习近平总书记指出：“过不了互联网这一关，就过不了长期执政这一关。”[1]151当今，以互联网为代表的信息技术正引领人类进入网络信息时代，网络不仅是技术工具和物理网络，还是关键的社会政治因素。十九届五中全会提出了“建设更高水平的平安中国”的总体要求，强调要在坚持总体国家安全观的基础上，“加强国家安全体系和能力建设”[2]。网络安全作为国家安全体系的重要组成，是维护国家总体安全的一道重要防线。但它在现实构建中却呈现出分散化、碎片化、欠缺化、落后化特征，迫切需要在体制、立法、行政、行业、技术、教育六个方面实现系统突围。为此，深化对这一问题的理论探究，找准制约网络安全建设功效的症结所在，探寻深层次的系统缺陷，提供行之有效的政策建议，对全面加强我国网络安全建设具有重要的理论价值和现实意义。

一、加强网络安全建设的战略意义

如今，网络“越来越成为人们学习、工作、生活的新空间，越来越成为获取公共服务的新平台”[3]，网络安全与社会生活息息相关。新时代全面加强网络安全，以网络安全促进社会发展，进一步提升网络治理能力和水平，是推进国家治理體系和治理能力现代化的技术支撑，也是实现中华民族伟大复兴中国梦的题中应有之义。

（一）维护政治环境稳定的必要屏障

互联网的崛起改变了传统的政治生态范式，网络空间的扁平化在一定程度上拉近了政府与民众的时空距离，促使政治决策走向更为民主化的理想境地。然而，事物皆具两面性。自由开放的虚拟空间“冲击了意识形态的认知体系与理性思维;人们可以自由表达自己的见解，甚至是质疑和反对意见，良莠丛生、泥沙俱下，势必挤压了主流声音的传播空间”[4]，尤其是近年来不法分子不断借助社会热点问题，在网络平台制造反主流舆论和恐慌，过分夸大当前我国社会的主要矛盾以加重民众的负面情绪，降低民众对社会主义理论、道路、制度及文化的认同。因此，通过规范政治环境中互联网工具的合理运用，防止政治言论的极端偏向，保证民众在合法、民主、健康的网络环境下参与政治活动，对维护我国网络政治空间安全至关重要。

（二）保证经济良序发展的关键一招

习近平总书记指出：“科技革命必然引发产业革命。”[5]互联网技术的兴起与运用，催生了虚拟经济的繁荣。作为我国经济链上的重要一环，网络经济一方面降低了交易成本，进一步扩张了市场广度和深度，另一方面带动了新兴产业的发展，给软件开发、电子商务、互联网金融等行业提供了更广泛、更深刻的发展空间。为此，十九大报告明确指出：“推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合。”[6]然而，伴随网络和经济社会各领域的深度融合，互联网向物联网的拓展和延伸，万物互联让传统网络安全问题借助互联网延伸到基础设施、产业发展、民生服务、居民生活等各个领域，导致安全隐患和风险广泛存在，突发的网络安全有可能影响到整个经济社会稳定。因此，政府必须正视网络经济带来的双重影响，着力完善网络安全保障体系，消除虚拟交易的安全隐患，平衡各方经济行为，为网络经济的发展保驾护航。

（三）促进文化优化传播的重要手段

网络的兴起顺应了文化全球化传播的技术需要，赋予了文化更为丰富的色彩。民众在网络中既是文化传播的客体，亦是文化传播的主体，延伸知识的边界，丰富文化的内涵。“在互联网自媒体空间中，表面上众声喧哗、随心所欲，背地里却暗藏着一只只无形的手……诱导网络舆论朝着有利于自己的方向发展。”[7]一定程度上，网络放大了文化入侵，增生了网络安全风险。为此，国家应利用互联网传播迅速、面向大众的特点，建立起我国主流意识形态的网络阵地，提高国家文化软实力。网络安全体系的系统构建，有利于规范网络文化发展，树立正确的文化标杆，引导民众正确地接受网络文化，在文化交流过程中彰显我国社会主义文化的优越性，提高主流意识形态的凝聚力、吸引力和认同度，推动文化优化传播。

（四）推进国家治理现代化的有力举措

党的十九届五中全会提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化……为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。”[2]网络安全工作与国家治理现代化具有同构性，网络空间作为国家治理现代化的关键平台，其安全体系和能力的建设事关国家治理现代化的成败。“互联网深刻改变了我国的治理对象、治理主体、治理环境和治理基础……是我国实现国家治理现代化的良好机遇和重要推力。”[8]可以说，网络安全有保障，网络技术就能为国家治理现代化提供助力。网络安全保障体系则是确保网络安全的重要防线。十八大以来，党和国家以成立中央网络安全和信息化领导小组为实践成果，全力助推构建网络安全体系，维护网络安全。这一举措将切实推进国家治理现代化与网络安全治理的有机结合与良性互动，在建设网络强国与“两个一百年”奋斗目标下，对网络安全工作进行统筹规划、全面部署，力争早日实现国家治理体系和治理能力现代化的诉求。

二、强化网络安全建设面临的现实困境

三、强化网络安全建设的系统突围

实现网络安全建设的系统突围，要杜绝在实践中采取“乱抓一通”或者“头痛医头、脚痛医脚”的办法，而应坚持从系统的视角进行全盘考量。因此，针对当前网络安全建设呈现出的分散化、碎片化、欠缺化、落后化特征，势必要在立足系统思维的基础上，对妨碍网络安全体系充分发挥成效的现实掣肘进行全面治理与系统突围，在主体明确、法律约束、行政监管、行业规范、技术支撑、社会教育等六大方面持续发力、久久为功。

（一）主体明确：形成监管统一的主体部门

强化网络安全建设，首先要明确监管主体责任，并形成系统协调、进退一致的管理体制。如何“化多为一”，形成协调一致的统一监管主体，西方国家的做法提供了借鉴与思考的维度。“美国为了强化网络安全，将国土安全委员会和国家安全委员会的人员合并成一个国家安全人员团队，任命了专门的网络安全协调员，并拟设立国家网络安全顾问办公室。英国设立了新的统一监管机构——通信办公室。……节约了部门间事务协调的成本，进一步提高了监管水平。”[14]同理，我国可以设置一个类似“国家网络治理总局”的机构，合并分散的网络治理部门，针对网络安全工作进行从中央到地方自上而下的统一管理，既纵向到底，又横向到边，构建政令统一、运行高效的管理体制，将现有涉及网络治理的各行政部门主体统一化，纳入一个总体布局、协调部署的治理总局中，由总局规划各部门的职能范围，分派各部门的日常处理事务。一旦面临突发的网络安全事件，能够形成由总局整体调配的高效工作状态，有效压制各网络职能部门的利益驱动心理。另外，可以通过政策引导和市场调节机制作为杠杆调动网络治理主体，将政府行政监管的重心更多地放到事中和事后监管上，营造良好的网络运行环境。唯此，我国的网络安全体系才能得到长效保护、科学发展。

（二）法律约束：推进全面完善的立法进程

完善的法律规范体系是有效应对网络安全问题的刚性要求，实现网络安全建设的系统突围需要全面推进网络治理法治化和体系化进程。对此，应着手从如下几个方面推进：第一，完善网络基本法的基本内容。及时调整《网络安全法》的法律内容，不断结合时代变化，针对网络空间出现的新问题、新矛盾继续完善网络安全配套法律，并适时出台网络空间安全配套规章，包括信息与通信系统安全保护条例、关键信息基础设施安全保护条例、网络安全审查条例、云计算与大数据服务条例等。并且加快完善、出台《数据安全法》，为构建网络安全体系提供大数据安全支撑。第二，加强网络专门性立法。我国在网络立法上不够细化，许多问题仍未进行专门性法律研究，尤其涉及网络犯罪方面，相关立法还留有较大的空白和改善的空间。例如，需要加紧制定网络色情内容传播、网络违规游戏、虚拟货币交易、电子商务诈骗等在内的多项专门性法律，使互联网监管部门在执法过程中有法可依。第三，遵循法制统一原则。法制统一原则是化解网络治理碎片化困境的法律基础，要求确保各法律规章条例间保持一致，防止因相互冲突而造成执行困难。我国现存的网络相关法律法规中部分条文存在明显冲突，给网络行政监管部门的日常工作带来不便。立法机构唯有在网络立法时遵循法制统一原则，才能保持网络法律的一体化，在网络监管部门的工作中体现我国法律的公正性与严肃性。

（三）行政监管：构建规范有力的监管模式

在完善法律法规以强化网络安全建设的同时，政府也应构建规范化的监管模式，着力构建“有序可管、自由民主”的网络空间。一是完善网络治理中的行政监管制度。一方面积极理顺网络执法体制机制，明确执法主体和执法权限，规范执法程序，坚持“依法、公开、透明”管网治网，加强网络治理的精细化，依法惩治网络违法犯罪行为。另一方面，建立跨部门、跨行业的互联网安全协调处理机制，建立网络基础设施管理、内容管理、行业管理以及网络违法犯罪防范打击等工作联动机制，健全重点行业、重点地区、重要信息系统条块融合的联动安全保障机制，从而全面强化网络安全建设。二是保障网络的安全可管。一方面有效协调国家相关管理部门，持续开展打击网络谣言、淫秽暴力等有害信息的专项行动，持续清理网络空间沉淀积累的各类违法和不良信息，形成制度化的网络空间动态监测治理体系，有效整治、打击各种危害国家安全、影响社会稳定、损害群众利益的网络空间违法事件。另一方面，加强安全管理与防护工作。明确安全管理责任，加强管理的技术能力建设，构建全方位的监测体系，满足针对各類新型网络信息传播形态的管理需求。三是保障网络的安全可控。加强互联网违法犯罪行为的打击防控，坚持综合治理、源头控制、依法防范等手段，严厉打击网络诈骗、网络盗窃、侵害公民个人信息、传播淫秽色情、黑客攻击、侵犯知识产权等违法犯罪行为，健全网络与信息突发安全事件应急响应机制，完善网络安全应急处置预案。

（四）行业规范：打造积极有序的行业环境

行业组织是网络安全建设中的重要主体，是维护网络安全的中坚力量。维护网络安全需要宏观层面的政府调控，也需要微观层面的企业自律，更需要中观层面的行业组织规范发展。“当前网络市场互联网企业数量庞大，但在具体运行中却良莠不齐，存在利用市场抢占资源、不择手段攫取利益等恶性竞争，严重扰乱了网络市场秩序，成为制约信息经济发展与网络强国建设的一大桎梏。”[15]失序、恶性、非法的竞争环境不仅影响网络经济发展，而且也带来严重的网络安全问题。《网络安全法》明确规定：“网络相关行业组织按照章程，加强行业自律，制定网络安全行为规范，指导会员加强网络安全保护，提高网络安全水平，促进行业健康发展。”[16]中央网络安全和信息化领导小组成立后，我国更加注重加强网络社会组织建设，提升行业组织协调。2015年8月，中国互联网发展基金会正式挂牌;2016年3月，中国网络空间安全协会正式成立;2018年5月，中国网络社会组织联合会成立。这些网络社会组织的成立极大地推动了网络行业的规范化运行，构成了网络安全建设的关键要素，提供了赓续不断的治理动力。此后，还需进一步依靠这些行业组织发挥组织协调与监督作用，积极发挥桥梁纽带作用，统筹协调社会各方资源，促进网络社会组织发展，凝聚网络社会组织力量，共同推进行业规范发展。

（五）技术支撑：驱动核心技术的创新研发

突破在核心技术上自主创新能力较弱的“围城”，是网络安全建设实现系统突围的基础所在。在核心技术依靠进口的历史惯性作用下，我国在技术研发上难免会对西方发达国家产生依赖，尽管有大批新型网络技术专利申请，但在核心技术方面仍“言必称欧美”，由此导致我国网络安全建设的技术“命门”长期暴露在西方发达国家的视野下。习近平总书记强调：“建设网络强国，要有自己的技术，有过硬的技术。”[17]做好网络安全保障工作，法律是基石，监管是关键，人才是灵魂，那么技术就是重要支撑，没有技术的保障，网络安全也就无从谈起。因此，要保证我国网络治理过程的自主性与安全性，必须大力驱动国内网络技术的研发，打造中国自主的网络技术品牌，摆脱发达国家对我国网络空间的技术控制。为此，党和国家可以从以下三个方面着手：第一，处理好开放与自主的关系。加强我国网络核心技术的自主开发，既要在正视自身与西方差距中积极进行交流合作，也要在借鉴学习中主动把握互联网发展风向，避免在技术领域的亦步亦趋。第二，建立科学的网络技术投入机制。无论是政府机构还是企业，都需要足够的经费来进行研究，国家应当配备一套科学的资金投入机制，在重要核心技术的科研开发上集中力量办大事，同时公开经费的流向，提高经费的使用效率。第三，积极推动核心技术成果转化。针对软件的实用性与长久性采取一定的税收减免政策，给予民间软件开发公司技术指导，鼓励高品质软件的研发，着力推进核心技术成果转化和产业化。

（六）综合教育：深化治理人才的专业培育

人才资源是加强网络安全建设的关键资源，网络安全治理工作归根到底要依靠专业人员来执行，治理人才的短缺将大大压缩网络安全治理工作系统突围的可行性空间。纵观以美国为首的西方网络强国历来注重人才在互联网治理过程中的核心地位。“为了保障网络空间战略，美国建立了一整套培训教育体系，培养了一大批信息技术人才。……它以高等教育为核心，通过政府引导和发挥学校、培训机构、社会团体和企业的作用，从多个渠道提高受教育者的信息技术水平和网络空间安全意识水平。”[18]所以，要剔除我国网络安全保障工作存在的人才欠缺问题，加强治理人才的培育必不可少。一方面，我国高校应当开设相关专业，提供发达国家的治理案例参考、学习，再根据我国实际的网络安全问题传授中国特色的网络治理理念。另一方面，我国网络治理领域的成功人士可以适当开设社会培训机构，给互联网企业的管理人员进行专业培训，加强治理思维与安全意识的互动与创新，丰富从业人员的岗前实践经验。同时，国家还应当协调网络技术与治理人才的市场分布，从财政和政策上给予人才进入欠发展地区的补助与扶持，提高发达地区人才涌入的准入标准，避免大城市人才饱和仍不断涌入，小城市人才稀缺却无人问津的尴尬局面。

综上可知，当前我国强化网络安全建设正处于关键性阶段，是一项系统、复杂的持久战。在这个过程中，需要协同多方、治理多维、精准发力，科学完善整个治理体制。只要党和国家认识到位、协调一致、策略优化，推动形成监管统一化的主体部门，完善互联网空间法律体系，构建规范有力的监管模式，打造积极有序的行业生存环境，创新互联网自主技术支撑，深化专业治理人才的培育，就一定能引导我国网络安全保障工作从现实的治理困顿中实现系统突围，搭建起全面、科学、可靠的网络安全体系，在國际上彰显我国网络大国的地位与中国特色社会主义网络治理的风采。

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（责任编辑 蔡华玲）