优化涉警网络舆情引导机制的基本路径

佟志伟

（北京警察学院，北京 102202）

涉警网络舆情引导是公安机关舆论引导工作的重要组成部分，也是新时代公安工作的重要组成部分。做好新形势下的涉警网络舆情引导工作，对树立公安机关良好形象，维护社会和谐稳定，构建和谐警民关系都具有重要意义。面对涉警网络舆情的新动向、新变化，公安机关须始终秉持“舆情就是警情、舆情就是稳定、舆情就是形象”的工作理念，不断优化涉警网络舆情引导机制，努力提高舆论引导水平。

一、提升涉警网络舆情引导能力的必要性

（一）网络舆论的拟态性决定涉警网络舆情需要引导

舆论的拟态性揭示了舆论与客观事实之间存在不一致的特点，从舆论的本质角度印证了舆论引导的必要性。美国新闻传播学专家李普曼在其1922年出版的《舆论》中指出“人与其所处的环境之间存在着拟态环境”[1]。拟态环境由媒介对焦点事件及信息进行虚构、重新加工，加以结构化后呈现给受众。拟态环境不仅制约着受众的认知和行为，而且通过制约受众的认知和行为对真实环境产生影响。也就是说，作为“第四权力”的媒体通过制造话题，设置议程，提供素材塑造舆论环境，进而影响公众对焦点事件的观点和态度。以涉警网络舆情为例，涉警负面信息经过媒体和网民的传播和讨论被炒作和放大，甚至背离真实情形。涉警事件中的负面舆论传播阻碍公众获取事情真相，影响人们对公安机关和公安民警的正面认知，甚至导致公众不理解、不配合公安机关的警务活动。在融媒体环境下，除了网络媒体，网民作为舆论场主体之一，也通过传播信息、制造舆论成为拟态环境的制造者，加剧舆论环境的复杂化。因此，融媒体环境下的涉警网络舆情事件处置过程中，公安机关向公众传递真实信息和客观情况，加强涉警网络舆情引导，还原事件真相显得尤为重要。

（二）“两个舆论场”格局决定涉警网络舆情需要引导

随着信息技术的发展，舆论传播环境演变成体制内舆论场和民间舆论场并行的“两个舆论场”格局。体制内舆论场主要以报纸、电视和网络新闻网站为主；民间舆论场以口头舆论场、手机和网络自媒体平台为主，更多公众选择民间舆论场参与互动，发表评论。截至2020 年6 月，中国互联网网民规模达到9.4 亿，手机上网比例达到99.2%。①数据参见中国互联网络信息中心（CNNIC）2020 年9 月发布的第46 次《中国互联网络发展状况统计报告》。从传统媒体模式下体制内舆论场占据主导地位向网络时代民间舆论场逐渐增强的转化，带来了信息传播方式的变化。民间舆论场的传播呈现范围广、主体多元、内容碎片、网状交互的特点，使得两个舆论场格局下的信息传播更加复杂，给涉警网络舆情引导工作带来了极大挑战。面对“两个舆论场”格局，尤其是民间舆论场活跃的现状，作为公安机关和公安民警要学会利用民间舆论场发声，引导舆论。当前，面对“两个舆论场”的局面，公安机关逐步适应民间舆论场话语体系，利用民间舆论场有效发声，积累了一定的舆论引导经验。以北京市公安局为例，2010 年作为政务微博元年，政府部门纷纷开通官方微博，架起了与公众沟通的桥梁。为此，2010 年7 月29 日，北京市公安局“平安北京”官方微博开通运行。截至2020 年11 月，“平安北京”发展成为集微博、微信、抖音、新闻客户端为一体的新媒体应用平台，微博平台粉丝总数突破1200 万，微博已发布资讯6 万多条，成为“两个舆论场”格局下服务公众，与公众进行沟通交流并进行涉警舆论引导的重要阵地。

（三）公安工作的特殊性决定涉警网络舆情需要引导

公安机关作为维护社会和谐稳定和治安秩序的专门机关，始终处在社会矛盾的风口浪尖。公安民警不当的执法行为和言谈举止，随时会通过网络媒介迅速传播，成为社会舆论关注的焦点。涉警网络舆情事件一旦发生，就会在“晕轮效应”“破窗效应”“共情效应”的影响下，形成负面舆情长尾效应，严重影响公安机关和公安民警的良好形象。为此，公安机关需要深化“警情就是舆情”“舆情就是警情”“舆情就是形象”理念，通过加强网络舆情引导和警察公共关系工作，维护公安机关公正、文明、规范、奉献的社会形象，加深社会公众对公安工作的理解和支持，提升公安民警执法公信力。

公安机关的涉警网络舆情引导工作，既要注意消除负面影响，也要加强主流宣传阵地建设，在执法和服务群众工作中积极展示公安民警亲民爱民、公正廉洁、敢于担当的良好形象。随着涉警网络舆情在全社会关注度的不断提高，对相关事件的积极回应和后续处置措施成为影响社会公众评判公安机关执法办案能力、队伍建设水平甚至是公安机关整体社会形象的重要因素。作为维护社会稳定和治安秩序的重要职能部门，公安机关的执法形象和公信力受损将直接影响政府的公信力和社会形象。相反，有效依托融媒体平台所形成的传播渠道，将正面宣传转化为传播议题，着力发挥其正面的功效，就能使互联网成为重塑公安形象，提升政府公信力的新契机。

二、影响涉警网络舆情引导成效的主要因素

（一）对涉警网络舆情的认知尚不统一

对涉警网络舆情没有统一的界定标准成为制约涉警网络舆情引导机制建设的重要因素之一。从学理角度，通过对涉警网络舆情有关文献进行梳理分析，可以将涉警网络舆情界定为：公众对公安部门为维护国家安全和社会治安秩序而开展的执法勤务活动、日常管理工作所持有的并通过网络所表达出来的政治态度。然而，从公安实践角度，由于社会处于公众利益诉求多元化的转型期，一方面网络舆情由于具有较强的隐蔽性、易变性等特征，会随着警情、社情发展变化而更加难以预测，对出现的警情、社情在什么节点下可以界定为涉警网络舆情进行识别异常困难；另一方面，在自媒体迅猛发展的背景下，网络舆论的生成过程大大缩短，不再是由量变的缓慢积累而逐渐发生质变的可控、可测、可逆的过程，而是在短期内就有可能因量的急剧增加而发生质变的不可控、不可测、不可逆的过程。[2]因此，从公安实践看，及时、准确地识别、界定涉警舆情具有一定的现实意义。

此外，网络舆情事件统计标准模糊、分类不清、统计口径有偏差等现实困境也是阻碍涉警网络舆情导控科学化的因素。从实际情况看，是否有领导关注特定事件、是否被主流媒体转载，以及自媒体跟帖数量的多少是暂行的舆情等级评定标准，且各地公安机关的标准也不一致，迫切需要对涉警网络舆情进行分级定性，形成客观指标，从而及时、有效地开展涉警网络舆情引导工作。①目前喻国明构建的舆情指标体系具有一定的指导意义。该指标体系包括舆论稳定性、舆情分布和舆论强度三个一级指标，时间、意见、数量、显著、集中等五个二级指标，参见：《中国社会舆情报告》，人民日报出版社，2011 年版，第6 页。

（二）社会力量参与舆情引导工作与现实需要存在差距

近年来，网民参与网络热点调查的热度不断增加，网民力量在一些事件解决中的作用得到了凸显。在不涉及国家机密、不妨碍国家机构运行的情况下，让网民尽可能地参与网络热点事件是一个非常好的网络舆论疏导方式。目前，在涉警网络舆情引导中能够将意见领袖引入涉警舆情案（事）件引导工作中，但对提升普通公众的参与度重视不够。应重视充分调动社会公众的力量和智慧，提供讨论交流的公共空间，让更多具有正能量的公众在社会公共领域中享有更多的发言权、知情权，进而在网络空间发挥更具代表性的、不可替代的正面影响力。因此，一方面，公安机关需要制定规则，构建公共平台，建立民意表达机制，形成开放式的网络空间，满足公众的知情权、参与权，体现公安机关在网络社会治理中的开放与包容。另一方面，在搭建平台、制定规则的过程中，通过主动征集网民的意见，注意发挥其在公安政策制定、实施、调整过程中的积极作用，不仅更有利于扩大网络交流平台的社会影响力，同时在提升工作质效的同时，能够更好地促进警民关系的良性互动。

（三）涉警网络舆情引导机制建设不够健全

涉警网络舆情引导机制不健全主要体现在两个方面：一是涉警网络舆情预防机制建设滞后。当前涉警网络舆情机制建设聚焦于预警、处置、保障等事中、事后机制建设，缺乏涉警网络舆情引导工作的全局视角和顶层设计。涉警网络舆情引导机制中事前预防机制建设滞后，直接制约着涉警网络舆情引导机制效能的发挥。从涉警网络舆情引导实践来看，在涉及危机舆情信息的收集、分析研判工作方面取得了一定成绩，建立了初步的涉警网络舆情引导机制。然而由于更多地强调舆情事件的监测、预警和保障，涉警网络舆情的预防机制建设明显不足，不能够满足公安机关涉警网络舆情导控工作的需要，成为制约涉警网络舆情导控工作的关键因素。二是需要健全涉警网络舆情引导的跨部门协同机制。涉警网络舆情往往是由某些案（事）件引发，不仅涉及公安机关，还牵涉到政府各相关部门，需要政府有关部门之间的通力配合、合作行动，需要主流网络媒体的配合与支持，需要统一宣传、统一口径，需要有针对性地进行网上舆情博弈。只有通过建立涉警网络舆情引导协同机制，明确各自目标职责，进行信息共享分工协作，优化资源配置，才能提升涉警网络舆情引导工作成效。

三、有效引导涉警网络舆情的基本路径

在当今融媒体时代，面对错综复杂的社情民意，涉警网络舆情引导机制建设要能够以一种自动反应来组织舆情的预防、监测、预警、处置，从而为公安机关有效应对涉警舆情提供可靠保证。按照涉警网络舆情的生成演变规律和公安机关涉警网络舆情引导工作流程，涉警网络舆情引导机制可划分为预防机制、运行机制与保障机制三个方面（见图1）。

图1 涉警舆情引导工作流程

（一）健全涉警网络舆情预防机制

涉警网络舆情预防机制是提前做出对可能出现情况的有效应对，是对各种有效的预防工作方式、方法的总结和提炼，是依据涉警网络舆情的产生原因而构建的预防涉警网络舆情产生的工作机制。通过事前工作，有利于从源头上避免或减少涉警网络舆情的发生。

涉警网络舆情引导工作中预防机制建设的核心要义在于促进公安机关主动发现自身存在问题并积极采取应对措施，同时注意引导公众正面理性思考问题，从而形成公安机关与公众的良性互动。因此，涉警网络舆情预防机制必须围绕民警、公众、媒介三大主体，完善良性互动措施，为警务工作的开展提供良好的警民、警媒关系氛围。涉警舆网络情引导工作预防机制主要包括：

1.网络民意征询机制

公安机关应通过门户网站、微博、微信、网络警务室等网络平台建立网络民意征求制度，解决群众关心的突出问题，回应群众对公安工作的诉求和期待，进一步密切警民关系，赢得公众的理解、支持和配合，从而有效预防涉警网络舆情事件的产生。

2.警媒协调机制

公安工作任务特殊、内容丰富，是媒体宣传取之不尽、用之不竭的“源泉”和“富矿”，公安机关也需要借助媒体成熟的传播渠道宣传公安工作，塑造良好形象。警媒双方应营造优势互补、密切配合、互利共赢的协作氛围。建立完善的警媒协作机制，能够进一步推动警媒合作的制度化、常态化，使公安机关能够充分借助新闻媒介掌控网络舆情引导主动权。

3.执法规范化培训机制

从涉警舆情现状看，执法态度、执法行为、执法程序成为引发涉警网络舆情事件的主要诱因，使得公安机关深陷舆论漩涡。针对近年来发生的典型警察执法不规范事件，公安机关要从转变执法观念和规范执法行为培训入手，运用法治思维和法治方式提升社会治理的法治化水平，提升公安民警执法的规范化水平。与此同时，认真梳理潜在的涉警网络舆情风险点，明确各单位、各部门涉警网络舆情发生的重点岗位和工作环节，拓宽内、外部监督渠道，从源头上预防涉警网络舆情事件的发生。

（二）规范涉警网络舆情导控的运行机制

涉警网络舆情导控的运行机制是在整体论和系统论的指导下，对构成涉警网络舆情引导工作的各个要素进行全面整合、提升，使涉警网络舆情引导各项工作能够统一指挥、反应灵敏、相互联动、整体运作，形成协调有序、运转高效的工作机制，保证涉警网络舆情引导各种资源得以优化配置、优势互补。与预防机制和保障机制不同，构建运行机制的落脚点应着眼于涉警网络舆情引导的事中环节，主要包括：

1.涉警网络舆情监测机制

网络舆论生态是现实社会环境的映射，失序的舆论环境既容易滋生网络谣言、侵犯隐私、网络诈骗等违法犯罪行为，也容易给一小部分想要动摇社会稳定的别有用心之人以可乘之机。政府有关部门为规范网络秩序，对传统媒介的控制方式是进行屏蔽，但在网络时代这种方式是行不通的。我国虽然出台了有关保障网络言论自由的法规，如《互联网新闻信息服务管理规定》《博客服务自律公约》等，但有关法规的内容偏重于对网民群体的管理，对其自由表达权利的保障体现不够，对于网络侵权行为的追究机制目前也并不完善。因此，公安机关需要考虑的是，通过提出立法建议既要对网民的不法行为形成威慑力，同时又不至于阻碍正常网络信息的传播。[3]我国于2016 年颁布实施的《网络安全法》《互联网信息搜索服务管理规定》《移动互联网应用程序信息服务管理规定》《互联网直播服务管理规定》等政策法规，对规范网络舆论秩序起到积极作用，也为公安机关监测、监管网络行为提供了法律支持。

2.涉警网络舆情预警机制

涉警网络舆情预警机制是通过机构、制度、网络、举措等涉警舆情预警系统及时提供警示，实现涉警舆情的超前反馈，为有效防范涉警舆情事件的发生奠定基础。通过建立舆情预警机制可以预先对可能影响社会安全与稳定的事件采取措施，将其危害降低到最小。具体措施如下：一是制定涉警网络舆情预警等级。结合国际惯例和网络舆情的发展趋势，我国可以将涉警网络舆情预警等级按照从低到高的顺序划分为蓝色级(IV)、黄色级(Ⅲ)、橙色级(Ⅱ)、红色级(Ⅰ)四级；二是建立焦点涉警舆情事件的研判预警机制，对焦点涉警舆情事件给予更多的关注度，进行重点研判，建立焦点涉警舆情事件的研判预警机制；三是完备的预案体系建设。要坚持从实际出发制定和完善应急预案，定期开展预警演练，加强涉警网络舆情应急预案体系建设，做好应对突发事件的各项准备工作，不断提高应对突发事件的舆论引导能力和应急处置能力，为及时防范化解涉警网络舆情事件奠定基础。[4]

3.涉警网络舆情处理机制

涉警网络舆情关注的问题就是社会舆论的焦点。当前各类涉警事件的传播、扩散迅速，容易引发广泛的社会影响。为此，要做好以下三方面工作：

一是加强部门联动机制建设。与其他公安工作相比，涉警网络舆情引导工作涉及公安工作方方面面，应整合内部资源，形成合力，联动处置。尤其是在重大敏感案（事）件处置中要做到依法处理、舆论引导、社会面管控“三同步”。其一是领导处置要联动。对于重大突发事件，要将舆论引导与事件处置工作同部署、同落实，密切跟踪预测舆情发展轨迹，对极易引发炒作的敏感性、倾向性信息及时进行处置，使舆论引导贯穿事件处置的始终。其二要实现上下联动。对于重大涉警事件，党委政府、省（市）公安机关、分局协调联动，确保步调一致、口径一致。必要时公安机关要指定新闻宣传人员到达一线，共同做好事件处置和舆情引导工作。其三要实现警种联动。在涉警网络舆情引导工作中，网络安全、勤务指挥、法制、新闻宣传等警种和涉案(事)部门实行协同运作，保证各司其职的同时，分别做好舆情信息分析研判、案（事）件处置、信息发布等工作，又要适时联动，发挥联动处置的最大效能。[5]

二是重视舆情处置的信息公开机制建设。信息公开是涉警网络舆情引导的前提条件。信息公开，是指涉警网络舆情处置过程中向公众公开或开放自己所拥有的信息，使其他组织机构和公众可以基于任何正当的理由和采用尽可能简便的方法获得上述信息。舆情危机事件中公安机关的不作为，有可能会导致公众对公安机关的不信任，导致信息不对称，无助于公安机关扭转舆情危机的困难局面。所以，提高涉警舆情事件处置的透明度，根据舆情发展的进程，及时、有效公开网络舆论关注的事件事实，取得更好的舆情导控效果。当前，舆情主体越来越倾向使用多种信息发布方式进行舆情干预，对舆情事件的发展和主体回应效果有直接的影响。例如，在2018 年“双井桥下打人事件”舆情引导工作中，北京警方利用官方微博及时发布信息，还原事实真相，三次信息通报由概到详、由表及里，展现讨论话题不出通报的强势议程设置能力，在信息公开的基础上做到了舆论引导不忘宣传、传播手段不断拓展的理念，收到了良好的舆情引导效果。

三是要规范处置机制。涉警网络舆情事件作为网络舆情事件的一种类别，具有其他网络舆情事件的共性，又有其自身的特征，如网民关注度越高则舆情爆发的可能性就越大等。因此，对于涉警网络舆情事件处置需要在一般网络舆情事件处置基础上，对其原则、流程和方法进行重新梳理和作出选择。

值得注意的是，涉警网络舆情从分类来看，主要分为两大类：一是直接由公安工作引发的涉警网络舆情事件，即公安民警在执法过程中的行为引起民愤与不满从而导致的群体性事件；二是间接由公安工作引发的涉警网络舆情事件，一般来说这类涉警网络舆情事件的矛头指向并不是公安机关，而是迫使民众利益受损的企事业单位或政府相关部门。因此，对于不同类型的涉警网络舆情事件，需要采取相异的策略和方式。[6]

（三）完善涉警网络舆情引导的保障机制

完善机构设置能够为涉警网络舆情处置提供组织保障。涉警网络舆情分级管理的第一级为涉警网络舆情管理指挥部门。作为涉警网络舆情管理的最高决策机构，听取涉警网络舆情的状况汇报，制定涉警网络舆情导控工作的方针和策略。第二级为涉警网络舆情管理领导小组，由相关职能部门和各警种部门组成，主要负责对涉警网络舆情信息进行研判、预警，制定舆情事件处置预案，提出意见建议，并直接向舆情管理指挥部门报告。第三级为涉警网络舆情管理基层工作组，由基层科所队负责人和全体民警组成，负责涉警网络舆情信息的发现、收集和上报，按照上级要求开展涉警网络舆情导控工作。

加强舆情引导队伍建设，强化涉警舆情处置人员配备，也是完善涉警网络舆情引导保障机制的重要举措。一是建立专职舆情引导队伍。选择和培养一些热爱公安事业、具备媒介素养的人才建立舆情引导队伍，鼓励他们经常发些主题帖或跟帖，积攒人气，保持一定的活跃性。一旦出现涉警网络舆情事件，能及时、敏锐捕捉舆情信息，进行针对性的舆论引导，既能有效化解网民情绪，又能提供真实信息避免误解，防止发生舆情形势激化。二是设立网络新闻发言人制度，由相关部门人员抽调组成网络新闻发言人团队。涉警网络舆情事件中，通过信息发布、接受咨询、参与评论，占领舆论阵地，树立涉警舆情事件中公安机关作为信息源的权威性，充分发挥新闻发言人在网络舆情引导中的积极作用。三是团结外部协作力量。加强与外界“意见领袖”、网站管理人员等的横向联系。通过召开联席会、座谈会、聘请监督员等形式，加强沟通交流，争取支持与配合。[7]