俄罗斯索契冬奥会安保经验与启示

徐玉萍

（山东警察学院，济南 250200）

第24 届冬季奥运会将于2022 年2 月在中国北京、张家口举办，为了保证冬奥会的安全，我们应学习往届冬奥会的安保经验。索契冬奥会面临着严峻的安全形势，俄罗斯政府采取了严密的安保措施，保证了冬奥会的顺利举办，其成功的安保经验值得我们学习和借鉴。

2014 年2 月，第22 届冬奥会在黑海沿岸的索契举行，这是当年世界最重大的事件之一。索契冬奥会不仅仅是一个体育赛事，俄罗斯希望通过安全举办冬奥会达到重返国际舞台的战略目标，同时借此提高俄罗斯的技术和基础设施能力，促进经济投资和旅游业发展，吸引更多的投资者和游客。对俄罗斯来说，索契冬奥会安全不仅是一个技术问题，也是一个意识形态的挑战，在打击北高加索恐怖主义的战争中，克里姆林宫希望证明，俄罗斯可以为奥运会这样备受瞩目的世界活动提供安全保障。无论付出多大代价，俄罗斯领导人都必须保证索契冬奥会能够安全举行，证明俄罗斯在世界精英国家中的合法地位，而且有能力成为各国的领导者。因此，为了保证冬奥会的顺利进行，达到举办冬奥会的目标，安全超过了经济利益，确保索契冬奥会安全成为提升俄罗斯及其领导人正面形象的核心。

一、索契冬奥会安保的主要特点

（一）安全形势严峻，安保挑战巨大

索契冬奥会的主要问题是安全，虽然所有奥运会都面临安全威胁，但索契冬奥会面临的威胁之大在现代体育赛事中是罕见的。伊斯兰激进分子、高加索分裂分子、俄罗斯民族主义者和哥萨克人都对冬奥会构成安全威胁，其中最主要的威胁来自激进的“高加索酋长国”[1]。

1.伊斯兰激进分子对索契冬奥会的威胁

索契位于北高加索地区，离车臣和达吉斯坦都不远，这些地区都是俄罗斯伊斯兰叛乱持续不断的地区。“高加索酋长国”源于1996—1999 年车臣分裂主义运动的激进派，2013 年7 月，其领导人乌马罗夫呼吁对俄罗斯各地的平民目标发动袭击，并对索契奥运会发动圣战，之后俄罗斯多地发生了自杀式恐怖袭击，造成大量平民伤亡。2013 年12 月29 日至30 日，距离冬奥会开幕一个多月的时候，伏尔加格勒发生了两起自杀式爆炸事件，袭击的策划者宣称他们会为参加奥运会的人和游客准备一份血腥的礼物。

2.格鲁吉亚对索契冬奥会的威胁

2008 年爆发了俄罗斯与格鲁吉亚的战争，格鲁吉亚一改之前对索契奥运会的支持态度，公开反对2014 年在距离阿布哈兹边境只有几英里的索契举办冬奥会。克里姆林宫把格鲁吉亚视为冬奥会的威胁，2011 年2 月，俄罗斯总统梅德韦杰夫命令安保部队在冬奥会之前阻止格鲁吉亚的任何挑衅行为[2]。

3.俄罗斯民族主义者、新纳粹主义者和哥萨克运动的威胁

民族主义运动在俄罗斯日益流行，威胁着奥运会的安全。俄罗斯民族主义者鼓吹种族仇恨，崇尚暴力行为，他们叫嚣“白人权利”，威胁在冬奥会期间对深色人种的运动员、游客和非俄罗斯公司雇员发动攻击。在意识形态上，苏联解体后兴起的民族复兴运动——哥萨克运动也威胁着奥运会的安全。一些哥萨克人可以被视为俄罗斯本土的新纳粹分子，他们仇视深色人种，参与反犹太主义活动。奥运期间大量非白人运动员、观众、游客和外国公司雇员会进入俄罗斯，对他们的人身保护成为安保的重要内容。

（二）索契冬奥会安保规格高、范围广

1.俄罗斯总统直接参与索契冬奥会安保的指挥工作

索契冬奥会是普京总统亲自推动的项目，他希望通过冬奥会把索契建设成世界级的冬季度假胜地，同时向世界和本国人民表明，俄罗斯可以在技术、基础设施、休闲和生活质量等领域成为世界领先者。冬奥会对俄罗斯和普京的全球地位来说十分重要，因此，俄罗斯总统在很多方面亲自指挥了索契冬奥会的筹备工作，尤其在安保方面，都是以总统令的方式启动和部署安保任务。俄罗斯总统还亲自参与测试索契冬奥会安保的演习或视察安保驻军。

2.索契冬奥会安保由俄罗斯联邦政府主导

索契冬奥会安保费用由俄罗斯联邦政府负担，俄罗斯向国际奥委会承诺“俄罗斯联邦政府……保证承担奥运会、冬残奥会筹办和举办的全部安保责任和安保费用”[3]。索契冬奥会安保最高指挥机构为奥运安保指导委员会，包括6 个联邦机构：联邦安全局、联邦警卫局、紧急情况部、内政部、联邦边境局、国防部。根据计划分工，国防部负责领空、海上、重要国家基础设施、专业领域的安全以及灾害管理；联邦边境局负责边境管理、国家安全和情报，包括反恐和边境控制。

3.索契冬奥会安保不局限于索契地区，扩大到整个俄罗斯

为了保证冬奥会的安全，俄罗斯采取了一系列措施加强对索契地区的保护。这些措施加强了比赛场地的安全，使恐怖袭击难以实施，但是恐怖分子却会选择其它更容易袭击的目标，达到他们破坏奥运的目的。分析人士预测奥运会前和奥运会期间可能发生的恐怖袭击包括：劫持人质、自杀式或其它爆炸袭击、武装暴力犯罪等，既有对奥运场馆的破坏，也有对俄罗斯其它地区的袭击。一些分析人士警告说，俄罗斯大使馆和其它驻外机构，甚至参加奥运会的国家都可能成为袭击目标。恐怖袭击发生地点的不确定性增加了安保的难度，对俄罗斯是严峻的考验。2013 年底，普京总统下令加强整个俄罗斯的安全保卫。

（三）索契冬奥会安保参与人员众多、成本高昂

索契冬奥会的安保人员为10 万人左右，远远超过了伦敦夏季奥运会4 万的安保人数[4]。安保人员包括4 万名警察、2.2 万名军人、8900 名紧急情况部和联邦安全局人员，另有3600 辆车辆和72 架飞机。为了协助警察，还部署了数百名民兵。对于只有37 万人口的索契，安保人员可谓无处不在。索契被认为是历史上保护最严密的奥运会，除奥运场馆安装了大量摄像头外，市区内也安装了监视摄像头，对公共场所进行实时监控。奥运场馆周围都设置了栅栏，对进入车辆进行检测，警察在场馆周围和关键地点进行24 小时巡视。

索契冬奥会的安保费用高达30 亿美元[5]，成本高昂的原因首先是因为恐怖威胁越来越大，而且袭击目标不确定，使整个俄罗斯都处于危险之中。这种情况导致了高度的不安全，安保资金的分配不是基于袭击可能发生，而是基于袭击肯定发生。索契安保费用高昂另一个重要原因是军费开支。俄罗斯武装力量深入参与了冬奥会的安保，从2008 年与格鲁吉亚开战以来，俄罗斯一直定期在黑海举行军事演习，一方面用于检验奥运安保的效果，但更重要的是在黑海地区展示和炫耀军事实力。

二、索契冬奥会安保采取的具体措施

（一）安保组织结构及其构成

2007 年，索契获得冬奥会主办权时，俄罗斯认为北高加索地区已经实现稳定，基于对当时安全形势的判断，俄罗斯制定了索契冬奥会的安保计划，分为两阶段：第一阶段从2007 年到2012 年，第二阶段从2012 年到2014 年。但是索契周边安全形势不断恶化，迫使俄罗斯将第二阶段的开始时间提前到2010 年，比计划提前两年进入第二阶段。

这两个阶段俄罗斯分别设立了不同的安保机构负责冬奥会的具体安保工作。在第一阶段的安保计划中，联邦机构和军队没有被纳入安保体系，由索契警察局负责提供安全保障。第一阶段安保实施的组织结构见图1[6]15。

图1 索契冬奥会第一阶段安保组织结构图（2007—2010 年）

2010 年5 月索契冬奥会安保进入第二阶段，安保指挥权收归联邦政府，军队正式加入安保队伍。这一阶段的组织结构分为三级，最高一级为6 个联邦机构组成的奥运安保指导委员会，由联邦安全局局长任主席，负责贯彻最高领导人安保思路、制定安保计划、协调各联邦部门行动；第二级为奥运安保工作组，是索契冬奥会安保现场指挥部，组长为联邦安全局副局长、情报专家奥列格•西罗莫洛托夫，凸显索契冬奥会安保对情报工作的重视；第三级为安保行动小组，来自各个联邦安全保卫部门的人员担任负责人，见图2[6]16。

图2 索契冬奥会第二阶段安保组织结构图（2010—2014 年）

（二）军队部署

2008 年与格鲁吉亚开战之后，俄罗斯就在阿布哈兹部署了特种部队，但是直到2010 年，俄罗斯军队才开始正式执行安保任务，包括在黑海、边境地区和高加索山区举行军事演习。

索契周边最主要的陆军是58 军，它具有悠久的历史，曾在1942 年第二次世界大战期间解放了高加索地区，并参与了2008 年与格鲁吉亚的战争。阿布哈兹和格鲁吉亚边境不但驻扎着特种部队，还有18 个边防哨所，边防部队在索契安保体系中发挥着重要作用。2011 年，俄罗斯在北高加索地区组建了新的联合部队49 军，包括摩托车旅、空降兵和山地炮兵部队。34旅有4000名士兵，将边防部队、第7 军事基地和空降兵联系在一起，共同保卫索契的北部和东部地区。

俄罗斯在黑海的4 个海军基地为索契提供海上保障。冬奥会筹备和举办期间，黑海舰队一直在塞瓦斯托波尔和高加索沿岸巡逻，导弹舰部署在沿海地区。黑海舰队参加了与格鲁吉亚的战斗，具有实战经验。为了加强黑海舰队的实力，俄罗斯抽调了波罗的海舰队的两艘舰艇。根据2011—2012 年国家军事计划，黑海舰队另外接收了18 艘新军舰，包括6 艘常规动力潜艇。

俄罗斯空军为奥运会提供空中支援、空域控制和封锁，其防御体系由两个军事基地组成：1721 导弹火箭团驻扎在索契，主要防御巡航导弹和飞行器[7]；第7军事基地位于阿布哈兹，有3800名军人和S-300导弹系统，部署了46 枚Pantsyr-S1 地对空导弹，主要防御飞机、直升机、无人机和巡航导弹。奥运会举办期间，最新的S-400 导弹系统也用于索契的防御系统。虽然空军为奥运会提供安保并非史无前例，2004 年雅典奥运会和2012 年伦敦奥运会都有空军提供安全防御，但是空军为索契冬奥会采取的安保措施规模之大却是独一无二的。

通过对陆海空军、边防军以及警察部队的部署，索契地区形成了立体的防御体系，特种部队在山区巡逻，快艇保护沿海地区，声纳保护免受水下威胁，太空卫星、无人驾驶飞行器和飞艇从空中进行监测，另外还部署了防空导弹系统。为了测试安保措施的效果，俄罗斯组织了无数次联合演习。在2013 年11 月的一次演习中，有7000 名军人、内政部警察和联邦安全局人员参与，其中包括挫败一场假想的在医院发生的大规模人质事件。

（三）调整行政区划，隔离索契地区

“高加索酋长国”改变了索契冬奥会的安保理念，俄罗斯当局意识到他们无法在奥运会开幕之前稳定北高加索地区。2010 年1 月，克里姆林宫调整了奥运地区的行政区划，将南部联邦区一分为二（尽管此前俄罗斯一直在努力把不同的联邦区合并起来），设立北高加索联邦区，以便更有效地打击该地区的恐怖主义活动，同时把举行奥运会的大索契地区独立出来，与动荡的北高加索分开。

索契与北高加索地区隔着山脉，居民以基督徒为主，在地理和文化上都与以穆斯林为主的北高加索地区相对隔绝。普京总统表示，他们就是要利用这一地理优势，用“钢铁之环”来保护索契[8]。

索契在奥运会期间成为了名副其实的要塞，周围除了正规的安保队伍外，还有强大的军队。2013年8 月，奥运场馆周围开始设立控制区，禁止未经特别许可的人员进入，该地区的集会也受到限制。从2014 年1 月初开始，政府授权对进出索契地区的个人和交通工具（包括空中交通）进行额外的检查和限制，没有特别登记的车辆不允许进入该区域；要求当地居民不要开车，把车停到距离索契50 英里的停车场。除了奥运设施外，桥梁、铁路、隧道、电力设施和电网、学校、医院、酒店、餐馆和商店都加强了安保措施；禁止销售枪支、双重用途化学品；对奥运游客和奥运场馆的后勤人员进行更严格的安检。另外还设立了一个安全区，沿黑海海岸延伸60 英里，向内陆延伸24 英里，禁止人们前往俄罗斯与阿布哈兹的边界地区、奥运会场馆附近的领空和水域，以及附近的一个国家公园。

经过几轮渐进式的安全检查，索契与周围环境完全隔离开来。在某种程度上，索契已经成为一个独立的“国家”，人们需要特殊的签证和入境文件才能进入。

（四）观众认证

2012 年底，索契引入了观众通行证制度，观众在前往索契之前必须自行登记，将个人资料，包括国籍、姓名、出生日期和地点、性别、身份信息、地址、照片、电子邮件、电话号码等上传到https://pass.sochi2014.com.网站。通过这些个人数据，官方可以对所有观众进行预筛选，按照规定，任何观众进入场馆或奥林匹克公园，只要年龄超过三岁，都需要获得免费的观众通行证。官方保留拒绝任何人入场的权利，并保证退款给被拒绝的申请人。通过观众通行证制度，奥运会组织者和俄罗斯执法机构提前建立了2014 年冬奥会所有观众的数据库。

（五）通讯监控

俄罗斯还推出了一系列全新的电子措施，监控所有奥运宾客、游客和记者的通讯，基本上可以拦截每一条短信、每一个电子邮件，对邮件的检查也是强制性的。有专家认为，奥运期间，俄罗斯通讯监控的范围和规模与“棱镜”（PRISM）类似[9]。

（六）惩处电话恐怖主义

电话恐怖主义，即通过电话报告虚假的恐怖主义行为。索契获得奥运会举办权以来，经常有人通过电话发布虚假的恐怖主义袭击，如2012 年1 月12 日，在俄罗斯打工的外籍人员谎称索契机场有炸弹。电话恐怖主义成为索契一个大问题，为了惩处这种行为，《俄罗斯刑法》第207 条规定，对这种罪行处以最高20 万卢布的罚款、1～2 年的劳改和最高3 年的监禁。2011 年，俄罗斯国家杜马将惩罚提高至五年监禁，罚款增加到5～30 万卢布，或没收工资和其它收入，期限最长为两年[6]22。

（七）积极开展国际合作，强化安保措施

2011 年，俄罗斯成立了一个情报专家组，开展与其它国家情报机构的合作，陆续与美国和一些欧洲国家就奥运安保合作达成协议。2013 年底，多个国家表示其情报部门将派人员作为本国代表团的一部分出席冬奥会。

根据美俄双方的协议，美国在奥运期间协助俄罗斯政府保护美国运动员、公民、企业、设施和其它美国利益机构，并为俄罗斯提供与冬奥会安保相关的情报信息。美国在所有奥运场馆和奥运村都至少安排了一名外交安全人员，负责美国代表团和俄罗斯安全部门之间的联络。美国还在索契成立了联合行动中心，为在俄美国企业和用户提供情报信息。奥运期间美国军方为索契提供了空中、海上、化学和生物战防御、后备医疗支援以及电子频谱管理和保护，并分享了处理简易爆炸装置（IEDs）的技术。美国海军派遣了两艘军舰前往黑海，负责应急措施。另外，一些美国私人安保公司也受雇加入了索契安保，保障美国代表团的安全。

2011 年11 月，国际刑警组织与俄罗斯达成协议，参与冬奥会的安保，主要负责筛查航班旅客信息，通过比对数据库查找危险分子。英国在工程建设和安保技术方面为索契安保提供了支持。冬奥会和冬残奥会期间，乌克兰向索契派遣了400 名安保人员。以色列和奥地利的咨询公司为索契冬季奥运会提供了价值10 亿欧元的安全保障。五眼情报机构也提供了必要的情报支持。

三、索契冬奥会安保对北京冬奥会安保的启示

2022 年北京冬奥会是继2008 年北京夏季奥运会之后在中国举办的又一次世界体育盛会。通过举办冬奥会，可以向世界展示我国经济、社会发展的巨大成就，进一步提高国际地位，同时促进我国冬季冰雪项目的发展。安全是举办冬奥会的根本保障，虽然我们面临的威胁没有索契那么严重，但是作为世界上影响最大的体育赛事，要保证冬奥会平安、顺利举办，也需要我国政府和人民尽最大的努力，化解任何可能的危险。我们要学习借鉴索契成功的安保经验，保证北京冬奥会热烈、隆重、和谐、安全地举行。

（一）动态评估安保风险，及时调整安保策略

正确认识国内外形势，评估冬奥会面临的风险。只有正确评估风险，才能有针对性地安排安保工作，既保证安保效果，又防止资源浪费。同时随着形势的不断变化，所面临的风险也会出现相应的变化，要根据危险的改变，及时做出应对的措施。索契自从获得奥运会主办权以来，安保形势发生了巨大的改变，俄罗斯政府及时做出调整，改变安保策略，投入安保资源和人员，确保冬奥会安全顺利举行。

目前来看，像所有重大国际活动一样，北京冬奥会面临的最大威胁还是来自恐怖主义。国际恐怖组织和恐怖分子会设法利用奥运会，向特定国家、特定对象发起恐怖袭击行动。对中国而言，虽然近年来“三股势力”得到了有效遏制，但是也要防范其潜在的威胁。同时，在中国社会高速发展和转型过程中，难免出现大量社会矛盾，不排除极个别人仿效国际恐怖活动的方式、方法，在奥运期间实施报复社会的行为。另外，一些严重刑事犯罪也可能会带来安全问题。我们应该动态、恰当地评估这些风险，按照严重程度有的放矢地制定安保措施，确定军队、警察以及社会安保力量的职责，力求达到最佳安保效果。

（二）协调安保与人权、个人隐私之间的关系，树立良好国际形象

索契冬奥会在奥运会历史上安保防范最严密，俄罗斯花费巨额资金，在复杂严峻的国际国内形势下保证了冬奥会的安全。鉴于索契地区的动荡，俄罗斯在安保过程中采取了一些比较严厉的做法，产生了一些负面影响，招致国际社会的批评。2013 年，俄罗斯在奥运期间限制索契地区的集会，在奥运场馆周围建立控制区域。但是批评人士认为，这些措施涉嫌违反人权，因为它在大部分索契地区设置禁区，禁止未经特别许可的人员进入索契，而且禁止在安全的陆地和海域举行与冬奥会无关的公共集会[10]。在奥运会赛场上使用观众通行证是前所未有的，俄罗斯制定的观众认证制度也受到了广泛批评；对通讯的严格监控更是被指侵犯人权和隐私。同时，冬奥会举办期间对当地居民的行动限制，以及筹备期间的多次演习对当地居民的日常生活都产生了很大影响。

虽然大型国际运动会安保必不可少，安全决定着冬奥会是否成功，但是奥运会是全世界人民欢聚的节日，是各国运动员展示风采的舞台，应该欢乐、祥和，充满着和谐的气氛，不恰当的安保措施必然让人精神紧张，招致国际社会的批评，对国家形象造成负面影响。因此，北京冬奥会期间，应该尽量采取隐形安保的形式，外松内紧，在确保安全的情况下，保护观众的隐私和人权，尽量减少对当地居民生活的影响，营造轻松愉悦的比赛环境，塑造良好的国际形象。

（三）加强国际合作，提高冬奥会安保效率

举办重大国际活动，安保主要由东道国提供，但是参与国也会派驻自己的情报和安保力量保护本国代表团，许多国际组织也有协助成员国实施安保的职责。因此，我们应加强国际合作，充分利用国际组织和世界各国情报、安保力量，提高冬奥会的安保效率。

加强与国际刑警组织合作，充分利用其技术、人员、资源优势。中国与国际刑警组织一直保持良好、有效的合作，在重大国际活动安保中，国际刑警组织依照其章程，不但为我们提供技术支持和数据库资源，还会派驻相关专家进行协助。2016 年上合组织青岛峰会期间，国际刑警组织就派遣了两名技术专家协助中国警方核查涉外人员身份。国际刑警组织运营的各类数据库在确认危险旅客方面具有巨大优势。

加强与各国情报机构合作，及时获取有关冬奥会安全威胁的情报信息。各国情报机构对于自己国家的安全隐患一般都了如指掌，对自己国家代表团、观众、游客、公司的信息也了解得更全面、更客观，通过加强与这些国家情报机构的沟通，我们能更及时、更准确地把握安保风险，及时处理，将隐患消灭在萌芽中。因此，应成立奥运国际警务联络中心，与所有国家的情报和安保部门建立日常的情况通报机制，及时获取与冬奥会安全相关的情报信息。

充分利用各国自身的安保力量，保障冬奥会顺利举办。许多国家都设立了专门政府机构保护参加大型国际活动的本国代表团，如美国外交安全局直属国务院，专门负责保护在国外参加国际活动的美国人。北京冬奥会期间，我们要展开与这些国外政府部门的合作，成立专门协调机构，及时沟通、掌握和处理各种紧急情况。另有一些国家代表团会雇用私人安保公司保护自己的运动员和工作人员，我们要做好协调管理工作，把他们的安保行动规范在我们的框架内，提高安保效率。