基于预算绩效制度下的地方政府债务管理研究

朱华东（河南大学经济学院）

引言

几十年来，党和国家在地方财政体制改革和建设方面相继出台了一系列政策文件。2011 年财政部出台《关于推进预算绩效管理的实施意见》是对地方债务预算绩效管理的制度性尝试，预算管理与地方绩效预算开始被应用到地方财务管理当中。自2014年新《预算法》《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台，地方政府有了举债的权力，增强了地方政府资金的聚敛能力，但也在一定程度上为地方政府埋下了风险隐患。2018 年9 月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》正式发布，我国预算绩效制度全面开展。在地方政府隐性债务风险管理问题上，熊运莲、何怡（2019）从内部控制的视角，阐释了地方性隐性债务的内部控制路径[1]；在地方政府债务的法律治理上，魏敬淼（2019）指出，应发挥金融监管对地方政府过度举债的限制作用[2]；从政府预算视角看，马蔡琛（2018）认为地方隐性债务是由于税制改革的遗留问题与债务管理的滞后的因素造成的[3]；徐晓雯、陶蕾伊（ 2019）则提出，科学规划地方政府债务管理，必须随着预算绩效改革的推进，进一步实现预算绩效与债务的结合。[4]

通过整理文献发现，很多学者对地方政府的债务管理研究都很有深度和广度；但是从预算绩效的角度来看，过程性地深入到地方政府债务管理的研究还尚有不足。本文认为，地方政府债务管理不仅仅是阶段性评估，而且是贯穿到整个“举债—偿还”过程中的长期监管。

当前我国地方政府债务管理现状

（一）地方政府债务的构成

1994 年的分税制改革改变了财政包干制“一对一”谈判的模式，从制度层面上规范了中央与地方的关系，明确划分了中央与地方的财权与事权。但这种模式强化了中央财政对财力的控制力度，却没有解决事权与支出责任对称的问题。地方政府过分依赖政府融资，严重扭曲了地方财政的收支结构。

1.地方政府债券

地方政府债券也被称为“市政债券”，是地方政府根据信用原则，以承担还本付息责任为前提，以地方政府税收能力为担保的债务凭证。2015 年1 月1 日新修订的《预算法》生效后，地方政府举债只能发行政府债券，而且《预算法》第35 条明确规定，“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。”

2.PPT 模式下的政府融资

PPT 融资模式是政府公共部门与私人企业合作，在公共基础设施领域，以让各参与方“双赢”为合作理念，通过政府部门采购的形式，与中标单位组建的特殊的公司签下特许合同，由具有特殊目的的公司负责筹资、建设和经营。

3.地方政府隐性债务

地方隐性债务是地方政府在法定限额外通过融资平台公司违法违规或变相举借，并承诺以财政资金作为还债来源的债务范畴。在2019 年十三届全国人大二次会议上，财政部表示要在稳妥化解存量债务的基础上不允许发生新的隐性债务，并对各地财政进行监控，严禁以政府和社会资本合作等名义变相举债。

（二）地方政府债务的预算绩效管理的不足

2014 年新《预算法》给地方债务开了前门，明确规定对地方政府债务施行余额限额管理，并将地方政府在限额内依法举借的债务全部纳入预算管理和公开透明程序当中。可是，在现行的地方政府融资机制程序不透明、举债形式多样和资金使用脱离预算管理等问题下，预算绩效管理的可行性操作与相关政策的施行难免力不从心，并不能达到地方政府债务治理的理想目标。

1.法律执行力度乏力，预算制度未彻底落实

新《预算法》确立了地方政府的债务法治化管理的路径，然而，地方政府在债务治理中出现了法律治理的瓶颈。从法律执行上，地方政府惯用行政手段控制财政，仅把地方政府债务作为调控经济的工具，并不能真正实现依法管理债务。

2.地方政府审计范围模糊，绩效目标不明确

绩效目标是针对地方政府债务的来源而设立的，在预算管理中起着基础性作用，且对我国地方预算绩效评价体系提出了挑战。一是对地方政府债务的预算绩效管理审计一般由同级审计部门管理，在此过程中，地方政府难免会出现审计深度不到位、审计边界模糊的情况，造成绩效目标设置的程度不够；二是在地方政府预算管理中，绩效目标的设立不符合当地的经济发展趋势，过高或过低估计了绩效目标的范围，严重限制了资金的使用效率。

3.预算绩效评价体系不健全，绩效信息不透明

目前，我国的预算绩效评价体系还不健全。一方面，当前的预算评价体系缺乏统一的预算口径，债务绩效的目标设立与地方政府的债务管理和绩效评价脱钩，过分注重经济效益而缺乏公平，过多关注经济效果而轻视效率；另一方面，预算绩效的评价指标的针对性缺失，在整个预算绩效评价过程中，尚未建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，仍存在一些预算管理之外的地方债务，进而在法律约束不健全的情况下，出现了地方政府信息公开不透明、债务信息公开缺乏监督等问题。

基于预算绩效制度下的债务管理理论与制度思考

（一）事前审核

1.行政控制—完善部门预算绩效管理审计，严控地方政府举债尺度

政府审计是对地方政府债务运行的监督方式，债务的预算管理应当通过审计摸底来量化地方政府债务，从而实现对政府债务的事前管理。从举债的动机来看，政府审计部门可以对地方政府的举债权限进行标准考核，将地方政府的债务违约风险控制在合理的范围内，从资金的用途来看，政府的政府审计部门应对资金使用的全过程进行跟踪；从还债的能力来看，审计部门可实行浮动限额管理的办法，建立跨年度的预算平衡机制，考虑到政府债务的长期绩效。

2.法律规范—立法明确预算边界，防范隐性债务风险

政府依法行政是市场经济条件下对政府活动的必然要求，所以，以法律为依托来规范政府的债务管理具有最大的强制约束力。为此，国家首先应当立法明确政府的债务预算管理边界，以法定形式严控政府举债，做到有法可依、有法必依。其次，应对新《预算法》的执行力度进行考核，严厉打击地方政府违法违规、变相举债，做到执法必严、违法必究。最后，提高预算绩效的法治化程度，立法机关参与到地方政府的预算绩效管理当中，增强预算管理的法律保障基础。

（二）事中监管

市场约束—金融监管机构强化约束资金供给：金融机构作为地方政府债务的出资人，是地方政府债务资金的供给者，也是债务风险的承担方。从两个方面来规范政府的举债行为，其一，从资金链的源头着手，金融监管机构加强对融资平台、融资公司的市场化管理，推动融资平台公司公开透明、合法运作；其二，从资金的需求方面来看，金融监管机构加强对政府诚信体系建设，将地方政府的还债情况纳入再举债的审核条件当中，严防政府变“老赖”，杜绝中央兜底地方债务。

（三）事后评估

1.规范责任机制，增强问责、追责力度

在地方债务的管理当中，有些地方官员盲目追求经济发展的业绩，过度举债，而忽视了地方财政的还债能力，造成了尾大不掉的现象。为解决上述问题，第一，建立健全监督问责机制，终身问责；第二，坚持中央不救助原则，谁举债，谁负责；第三，建立市场化、法制化的债务违约处置机制，依法实现债权人、债务人共担风险；第四，将地方政府的债务管理纳入地方官员的业绩审核当中。

2.完善债务预算评估体系，提高债务管理的透明度

全面的预算绩效评价体系是评判政府债务管理程度的准绳，对预算管理起着至关重要的作用。根据我国地方政府债务信息公示现状，本文认为，首先，应当加强对地方政府隐性债务的公示力度，提高隐性债务的透明度；其次，确保公开信息的质量，保证其完整性、真实性、时效性；最后，建立债务预算管理信息的发布机制，让民众既能追溯债务来源，又能跟踪资金去向。

结束语

现阶段我国经济进入高质量发展阶段，社会主要矛盾已经转变。在这个大的社会背景下，地方政府的债务管理也要实事求是、与时俱进。2014 年《预算法》的修订，为地方政府的债务管理提供了法治化的顶层设计，同时，也预示了地方政府债务管理需要很长的路要走，需要全社会各方力量的共同参与。