“十四五”时期交通运输支撑引领现代化经济体系建设的思路

王杨堃　张广厚　秦山

构建新发展格局是“十四五”规划的重点和2021年经济工作的统领。着眼现代化经济体系建设这一中长期战略目标，围绕新发展格局内涵和“十四五”规划建议的相关要求，交通运输行业应聚焦高质量发展主题，把握“循环畅通”“联动融合”“系统治理”三个核心要求，实现方式路径、着力重点和作用机制的三个转变，以综合协同、联动融合方式深化供给侧结构性改革，优化经济要素和资源的时空组织，提升自身对现代化经济体系发展的战略支撑和引领能力。

一、新发展格局对交通运输发展的核心要求

加快构建以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局，核心目标是实现国民经济体系高水平的完整性和供求动态平衡，关键在于实现经济循环流转和产业关联畅通，根本要求是提升供给体系的创新力和关联性，解决各类“卡脖子”和瓶颈问题，畅通国民经济循环。深入理解这一内涵，需要把握三层关系：一是供需关系，将实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求;二是国内大循环与国内国际双循环关系，“大循环”是“双循环”的基础，是吸引全球商品和资源要素的依托，“双循环”有助于提升“大循环”的效率和水平，本质是实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放;三是深化改革和推动发展关系，改革创新是发展的根本动力，构建新发展格局是发展问题，本质是改革问题，要构建高水平社会主义市场经济体制。围绕这一内涵，交通运输行业需要深刻把握“循环畅通”“联动融合”“系统治理”三个核心要求。

（一）循环畅通

“循环畅通”主要是指交通运输能够高效支撑经济要素及资源在供应链、产业链上的畅通流动和在空间上的互动循环。流通是畅通经济循环的重要基础，交通运输作为实现客货位移的生活性和生产性服务业，是实现人流、物流、信息流等要素流通的重要载体。支撑经济要素及资源的循环畅通，要求交通运输能够精准对接国际国内供应链、产业链需求，优化提升经济要素及资源的时空组织效能。主要包括：一是交通网络的充分联通和覆盖;二是运输方式的有效衔接和匹配;三是運输服务的便捷经济和高效。

（二）联动融合

“联动融合”主要是指交通运输能够有力支撑国家区域发展战略在空间上的协同联动和相关产业间的融合发展。国家区域发展战略总体已呈现精准化、协同化发展趋势，而借助新一轮技术变革和超大规模的国内市场优势，我国产业体系也呈现出深度融合和加速空间布局重构的趋势。交通运输作为一种时空压缩技术，是塑造国土经济空间的重要手段，而作为一种产业体系又是横跨二、三产业的，涉及建筑、制造、商贸、物流、旅游、金融等多个行业，是深化产业关联、孕育经济发展动能的重要领域。支撑国家区域发展战略以及相关产业的联动融合，要求交通运输主动适应新发展趋势，强化交、产、城、乡的关联和融合发展，优化网络布局，拓展开发开放新空间，创造和引领需求，催生经济新动能。主要包括：一是交通基础设施的协同化、一体化、集约化布局建设;二是传统交通行业的智能化、绿色化、产业化转型升级;三是交通与各类相关产业深度融合形成新产业、新业态、新模式。

（三）系统治理

“系统治理”主要是指交通运输行业能够形成综合性、系统性的现代化治理体系，为提升行业持续稳定健康发展能力和战略支撑力做好制度保障。交通运输行业是典型的具备网络经济特性的网络型基础产业，部分领域具有一定的公益性和自然垄断性，行业内部的要素流动、资源配置及产权激励还存在较多障碍，一些领域和环节还是社会主义市场经济体制改革的重点和难点。提升交通运输行业持续稳定健康发展能力和战略支撑力，要求在发挥集中力量办大事的制度优势基础上，通过进一步深化改革破除体制机制障碍，创建满足高质量发展要求的现代化治理体系。主要包括：一是深入完善综合交通管理体制;二是强化产权保护和有效激励;三是推动相关领域竞争性环节市场化改革;四是加快推进行业相关立法工作。

二、“十四五规划建议”相关要求的内在逻辑

（一）夯基增能：拓展有效投资空间

拓展投资空间是扩大内需这个战略基点的重要组成。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出“发挥投资对优化供给结构的关键作用”“加快补齐基础设施领域短板”“推进新型基础设施、交通等重大工程”“实施川藏铁路、西部陆海新通道、沿边沿江沿海交通等一批强基础、增功能、利长远的重大项目建设”。包括交通设施在内的重大基础设施发展对国家经济体系建设具有重要的基础支撑性和战略先导性，同时也是应对经济周期性变化实施宏观调控的重点领域。通过精准化补齐交通基础设施短板，有针对性地推动和实施一批重大交通工程项目建设，特别是应用新一代信息技术改造传统交通设施以形成新型基础设施，对于有效应对当前经济发展的周期性问题和夯实中长期现代化经济体系建设基础具有重要现实意义。

（二）高效便捷：畅通经济循环流转

畅通经济循环流转是构建新发展格局的关键。《建议》提出“贯通生产、分配、流通、消费各环节”“提升供给体系对国内需求的适配性”“实现上下游、产供销有效衔接”“以国内大循环吸引全球资源要素”“构建现代物流体系”“降低企业流通成本”。包括物流在内的综合交通运输体系是连接生产和消费的纽带，是要素和资源流动的载体。通过精准对接国际国内供应链、产业链需求，加强设施联通覆盖，提升运输及物流专业化、多样化、高层次服务水平，提高便捷性、经济性、高效率供给能力，对于实现资源、生产、服务、消费的高效连接，畅通国民经济循环，创造和引领新需求都具有重要作用。

（三）融合发展：推动产业体系升级

加快发展现代产业体系是实现国民经济体系高水平完整性的重要内容，关键之一在于推动技术创新和产业结构升级，实现产业关联畅通。《建议》提出“分行业做好供应链战略设计和精准施策，推动全产业链优化升级”“推动传统产业高端化、智能化、绿色化”“促进产业在国内有序转移，优化区域产业链布局”“培育新技术、新产品、新业态、新模式”“促进平台经济、共享经济健康发展”“推动生产性服务业向专业化和价值链高端延伸”“推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合，加快推进服务业数字化”“推动生活性服务业向高品质和多样化升级”等。事实上，现代化经济体系所需要的产业布局及结构升级，已不能单纯依靠低成本要素吸引和驱动，而是更多地依靠技术创新驱动和产业间的关联畅通及融合，以运输链、物流链、信息链和供应链的时空组织优化来构造经济生态圈变得越来越重要。由此，交通运输的功能需要从被动满足经济活动的派生性需求向主动引导和优化经济要素的时空组织延伸拓展，在匹配适应经济社会发展的基础上进一步催生经济发展新动能。

基础设施是发展现代产业体系的重要支撑。《建议》提出“统筹推进基础设施建设”“构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系”“加快建设交通强国，完善综合运输大通道、综合交通枢纽和物流网络，加快城市群和都市圈轨道交通网络化，提高农村和边境地区交通通达深度”。这一方面体现了交通运输系统内部各种运输方式综合化、一体化发展的要求，另一方面也体现了交通基础设施与其他设施之间的统筹协调及融合发展要求。

（四）协同联动：支撑区域发展战略

实施区域重大发展战略，推动新型城镇化和城乡区域协调发展，是构建新发展格局的重大部署。《建议》提出“加快城市群和都市圈轨道交通网络化”“实施西部陆海新通道等重大项目建设”“完善乡村路、物流等基础设施”“逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，优化重大基础设施布局”“统筹城市规划、建设、管理”“发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈”等。交通运输能够有效促进各类要素合理流动和高效集聚，优化区域经济布局。通过充分发挥各地区比较优势，持续提升中心城市、都市圈、城市群等优势发展区域交通运输高联通水平、高承载能力和高服务品质，加大城乡交通一体化发展力度，有利于加快各类生产要素自由流动并向优势地区集中，促进城乡区域经济循环，实现区域协同联动发展。

（五）健康持续：统筹安全发展关系

把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解各种风险，是贯彻落实总体国家安全观、筑牢国家安全屏障的必然要求。《建议》提出“实现基础设施等关键领域安全可控”“维护交通等重要基础设施安全”“维护金融安全，守住不发生系统性风险底线”“确保生态安全”“有效遏制交通等重特大安全事故”等。交通基礎设施自身的安全可控是国家经济安全的重要组成，交通运输在国防建设和安全应急方面发挥重要作用，但其建设和发展也会对金融、生态、人民生命安全等方面构成一定的风险和挑战，比如交通运输领域存在相当规模的债务，财务可持续性并不乐观，交通运输是土地占用、能源消耗和碳排放较大的行业，其建设和运营对生态环境也会造成一定的负面影响。由此，交通运输行业应注重统筹安全发展关系，统筹平衡资源占用和价值创造关系，实现健康持续稳定发展。

（六）深化改革：优化行业治理体系

改革问题是构建新发展格局的本质问题。《建议》提出“深化国有企业混合所有制改革”“推进铁路等行业竞争性环节市场化改革”“依法平等保护民营企业产权和企业家权益”“健全公平竞争审查机制，加强反垄断和反不正当竞争执法司法”等。深化体制机制改革创新是实现交通运输行业治理体系现代化的根本路径。通过完善综合交通管理体制，深入推进交通运输领域“政企分开”、国有企业混合所有制改革，增强包括社会资本在内的各类市场主体的产权激励，提升运输市场综合监管能力，有助于激发运输市场主体活力、畅通交通资源要素流动、增强行业持续发展动力。

三、“十四五”时期交通运输发展思路及近期重点建议

（一）交通运输高质量发展内涵

着眼国家中长期发展战略部署，交通运输的高质量发展，不仅意味着自身发展质量和效益要高，更重要的是能够高效支撑现代化经济体系的建设和运行，这也是交通强国“自身强，强国家”的内在要求。

其主要内涵至少包括以下五个方面：一是强调网络规模合理适度，能够适应和引领国土空间的综合协调和立体开发;二是强调技术水平先进适用，能够顺应智能化、绿色化和精细化运营趋势;三是强调服务能力高效便捷，能够满足人民群众多样化多层次的客货运输需求;四是强调发展动力健康持续，能够有效防抗和应对各类潜在风险;五是强调影响作用创新多元，能够支撑现代化经济体系建设和催生相关产业发展新动能。由此，交通运输发展的目标，要由追求各自网络的建设规模和速度转变为追求系统整体服务质量和综合效益。

为满足上述高质量发展的内涵要求，需要实现以下三个层面的转变：一是战略导向下的方式路径转变，实现从独立割裂粗放发展到创新协同融合发展;二是问题导向下的着力重点转变，实现从基础设施的网络化建设到网络型基础产业的系统性治理;三是结果导向下的作用机制转变，实现从被动满足经济活动的派生性需求向主动引导和优化经济要素的时空组织延伸拓展，进而实现从“基本适应”到“支撑引领”国民经济社会发展的转变。

（二）总体发展思路

围绕交通运输高效支撑现代化经济体系建设的高质量发展内涵，以综合协同、联动融合方式推进供给侧结构性改革为主线，深度契合“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”的新发展格局下的供应链、产业链发展需求，聚焦国家重大发展战略区域和先导领域，以循环畅通、联动融合、系统治理为核心导向，以精准化、智能化、绿色化、协同化为抓手，着力固根基、补短板、提效能、促融合，深化交通运输治理体制机制改革，完善基础设施网络布局及结构，推动运输服务延伸升级，加强先进技术装备应用，创新发展业态模式，优化经济资源要素的时空组织，提升交通运输行业整体服务质量、综合效益及总体安全保障能力，巩固和强化交通运输对国民经济和社会发展的战略支撑引领作用。

（三）2021年重点工作

一是加快实施川藏铁路、西部陆海新通道等重大工程。二是以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为重点，加快城际铁路和市域（郊）铁路规划建设。三是持续完善特殊薄弱地区交通网络，提高农村和边境地区通达深度。四是加快推进铁路行业竞争性环节市场化改革。五是统筹推进传统交通设施数字化升级，积极参与“新基建”。六是规范交通运输领域平台企业经营行为。

（作者单位：国家发展改革委运输所）