新的达峰目标与碳中和愿景下“十四五”时期加快全面低碳转型的总体思路和对策建议

王仲颖　熊华文　康艳兵

习总书记提出的新的达峰目标与碳中和愿景是党中央、国务院统筹国际国内两个大局作出的重大战略决策，事关我国发展的全局和长远，这与我国高质量发展方向和贯彻新发展理念要求一脉相承。实现新的达峰目标与碳中和愿景，将倒逼我国经济社会发展全面低碳转型，既是推进疫后经济绿色复苏、形成绿色经济新动能的客观需要，也是缓解资源环境约束、建设生态文明和美丽中国的重要路径，更是助力发展方式深刻变革，促进能源结构、产业结构、经济结构转型升级的战略选择，对实现2035年、2050年社会主义现代化建设目标意义重大。

一、全面低碳转型是发展观念和发展方式的转变，是经济社会全方位、系统性的转型

推动全面低碳转型，本质是发展观念和发展方式的转变。其基本路径是落实新发展理念，切实改变过多依赖高投入、高消耗、高排放的粗放型经济发展方式，促进传统的“大量生产、大量消耗、大量排放”生产模式和消费模式深刻变革，形成创新驱动、质量第一、效益优先的高质量发展模式。

推动全面低碳转型，关键是能源发展道路的转型。能源生产和消费活动排放的温室气体占比超过80%，是实现全面低碳转型的关键。后工业化国家能源结构从以煤为主、经油气时代转向非化石能源加速发展阶段经历了上百年时间，从碳达峰到碳中和的时间跨度约为70年左右。而我国尚处于工业化、城镇化深入推进期，能源结构仍然以煤为主，从碳达峰到实现碳中和的间隔时间只有30年左右，要求我们必须持续推进能源革命，加快能源低碳转型变革步伐，走出一条与发达国家传统道路截然不同的全新能源发展道路，实现跨越式发展。

推动全面低碳转型，核心是经济社会全方位、系统性的转型。全面低碳转型，涉及经济社会发展的各领域、全过程，既需要能源消费侧控制总量、提高效率，也需要能源供应侧优化结构、加速脱碳;既需要生产方式集约高效，也需要消费方式简约适度;既需要科技创新支撑，也需要体制机制、政策制度保障，是一个复杂的经济社会系统工程。必须坚持系统观念、统筹谋划，推进全方位、多层次、大范围转型。

二、“十四五”加快全面低碳转型的总体思路

“十四五”是为推动全面低碳转型定方向、打基础、见成效的关键五年。这五年，既要为全国二氧化碳排放达峰在时间上尽可能提前、在峰值水平上尽可能削减创造条件、奠定基础，也要为达峰后的大幅度减排减轻压力。同时，要积极主动适应碳中和长期愿景对经济社会系统带来的全方位、深层次变革和影响，在“十四五”就着手采取应对措施和行动，提前谋划、超前布局。

“十四五”时期加快推动全面低碳转型，应坚持节能提高能效和优化能源结构双轮驱动，做好产业结构升级和绿色低碳消费方式引导两翼协同，推进资源利用效率大幅提升与源头减碳的系统融合，强化规划、产业、區域、价格、财税、投融资、科技、体制机制等政策工具多维保障，务求取得具有显示度的实质性转型成效。

在工作推进过程中，要重点处理好以下几个关系：

一是处理好当前与长远的关系。推动全面低碳转型不可能一蹴而就，需要进行长远战略谋划，脚踏实地、久久为功。当前要增强紧迫感和责任感，以长远发展战略目标指引当前阶段各项工作，既要积极有为、争取多做贡献，也要考虑客观条件约束和现实风险挑战，稳妥把握力度和节奏，做到远近结合。

二是处理好加法与减法的关系。推动全面低碳转型，既要做减法，加速化石能源、高耗能产业等高碳资产淘汰退出，也要做加法，加快发展可再生能源、低碳零碳产业、技术等新动能。要明确导向，实施正面负面清单管理。

三是处理好增量与存量的关系。对增量要从源头抓起，新增能源需求主要靠非化石能源满足，通过规划布局、准入条件、设计标准规范提高碳排放绩效水平。对存量要加大落后产能和基础设施淘汰力度，选择重点领域、重点行业和重点环节持续开展脱碳化绿色化改造升级。

四是处理好系统推进与重点突破的关系。低碳转型要突出全面性、系统性，能源结构、产业结构、生产消费方式都要转。也要在整体推进的基础上抓主要矛盾和矛盾的主要方面，在高耗能行业等重点领域，东部发达省份等重点地区，能耗双控制度、可再生能源发展、绿色金融等重大政策措施方面实现重点突破。

五是处理好市场与政府的关系。要充分发挥市场配置资源的决定性作用，引导各类资源、要素向低碳方向聚集，激发各类市场主体低碳转型的内生动力和创新活力，用好碳交易、碳定价、碳金融等市场化机制。更好发挥政府在弥补市场失灵方面的作用，强化气候治理体系建设，推动目标制定考核、规划政策引导、法规制度保障、基础能力提升等更加科学完善。

六是处理好激励机制与约束机制的关系。通过激励和约束机制，要进一步明确“排碳有成本、减碳有收益”的价值理念。激励机制要放大低碳转型的正面效应，使各类市场主体能够获得合理利益，积极主动开展低碳转型。约束机制要显著提升高碳路径的综合成本，倒逼高碳产业加速退出。

三、“十四五”加快全面低碳转型的对策建议

一是强化综合协调制定“碳中和”中长期路线图。考虑到实现“碳达峰、碳中和”目标和全面低碳转型不仅是生态环境问题，更是发展问题，涉及经济社会全局，建议多部门共同研究制定碳排放达峰行动实施方案，提出碳排放达峰的时间、峰值、路径和任务，建立部门分工和地方落实的工作机制。推动开展“碳达峰、碳中和”目标下的中长期能源转型战略与路径研究，适时开展碳中和战略与路线图研究，出台“中国版绿色新政”。同时，加强应对气候变化和低碳发展工作的全面统筹和综合协调。

二是积极推进能源系统低碳转型。制定科学合理的能耗强度和总量“双控”目标，完善目标责任分解和考核制度，深入推进工业、建筑、交通、公共机构等重点领域节能，加快提升数据中心、5G基站等新基建能效水平，实施重点节能工程。制定“十四五”及中长期煤炭消费总量控制目标，明确减煤路线图，保持全国煤炭消费占比持续快速降低。加快提升终端消费电气化水平。坚定不移推进能源清洁低碳发展，大力发展可再生能源和新能源，在确保安全前提下合理适度发展核电，提升调峰和储能能力。加强能源系统与信息技术的结合，推动能源体系智慧化、数字化转型。

三是坚决遏制高耗能、高排放项目盲目发展。严格控制煤电、煤化工、钢铁、炼化等高碳行业新增产能。优化重大能源基础设施布局防范碳锁定效应，严格论证审批新增大型煤矿、煤炭运输通道等传统化石能源基础设施项目。全面梳理各地在建、拟建高耗能项目，建立分省区基于碳减排目标的产能风险预警指数，调低过快增长行业和地区的产能减量置换系数。完善产业政策，将碳排放作为重要指标，引导新产业准入和传统产业转型升级。

四是大力支持绿色低碳新技术、新产业、新业态、新模式。积极支持研发和推广成本低、效益高、减排效果明显、安全可控的低碳零碳负碳技术。加快示范光储直柔、热电协同、新能源汽车与电网（V2G）能量互动等跨界融合创新能源基础设施重大项目。引导推进多能互补综合能源服务新业态，推动能效电厂、虚拟电厂等新模式发展。全面推动绿色低碳技术产业化和模式创新，实施绿色低碳领域的重大科技示范工程，落实首台（套）重大技术装备保险补偿政策。

五是大幅提升资源利用效率推动源头减碳。在园区全面推广循环发展模式，要求国家级园区全部实施循环化改造。组织实施产业绿色融合专项，在冶金、化工、石化、建材等流程制造业间开展横向链接。鼓励采用大数据、“互联网+”等新业态开展分类回收，推动“城市矿产”基地规范化、标准化建设。实施塑料污染治理专项行动，加快推进快递包装绿色转型。在地级以上城市全面推行垃圾分类制度，探索推行消费者责任制度，试点垃圾按量收费等税费改革。到2025年资源产出率比2020年提高30%左右。

六是积极推动部分地区二氧化碳排放率先达峰。将碳排放总量纳入京津冀、长三角、粤港澳、黄河流域以及东部经济发达省份等重大区域战略的目标指标体系，相对其他地区提出更高要求。通过财政转移支付、绿色能源输入、产业梯度转移、基础能力提升等手段，鼓励支持东部发达地区、重点生态功能区率先达峰。选择具备条件的园区、城镇或企业，支持创建零碳示范区。

七是全面强化低碳转型的经济政策支撑。大幅度减少化石能源补贴，改变以降低价格为单一或主要目标的能源市场改革方向，避免将降能源价格作为企业降低能源成本的主要手段甚至唯一手段。统筹中央财政、地方财政资金和碳排放权拍卖收入，探索建立低碳公平转型基金，为部分行业、企业和地区低碳转型提供帮助，保障就业民生和社会稳定。完善绿色金融制度，加强金融机构气候风险管理，鼓励银行等金融机构将项目碳排放绩效纳入信贷审批指标体系。积极研究应对发达国家碳边境调节机制。

八是完善能源和碳排放統计核算体系。加快建立和完善地市级能源平衡表统计制度，提升地方能源和碳排放统计核算能力和数据质量。加快国家和地方能源统计数据衔接，把能源消费统计误差控制在合理范围内。全面推广重点用能企业能耗在线监测系统。建立健全可再生能源开发利用监测统计制度，完善商品化可再生能源利用统计办法。

（王仲颖，国家发展改革委能源所所长、研究员。熊华文，国家发展改革委能源所能源环境与气候变化研究中心主任、副研究员。康艳兵，国家发展改革委能源所能源可持续发展研究中心主任、研究员）