以质量管理的视角探讨医疗器械标准制修订工作流程

毛 歆 韩倩倩 王春仁

中国食品药品检定研究院，北京 102629

医疗器械是指直接或者间接用于人体的仪器、设备、器具、体外诊断试剂及校准物、材料以及其他类似或者相关的物品，包括所需要的计算机软件。其使用旨在达到对疾病的预防、诊断、治疗、监护、缓解，对损伤或者残疾的诊断、治疗、监护、缓解、补偿，对解剖或者生理过程的研究、替代、调节或者支持，对生命的支持或者维持，妊娠控制以及通过对来自人体的样本进行检查，为医疗或者诊断目的提供信息[1-4]。

我国目前对医疗器械监督管理所遵循的法律依据是2014 年6 月1 日新修订的《医疗器械监督管理条例》[5]，监管的技术依据是医疗器械标准，其也是我国医疗器械行业发展水平的重要标志，在指导医疗器械设计、生产、使用和服务于监管等方面均发挥着重要作用[6]。过去，医疗器械标准是由国家标准、行业标准和注册产品标准组成的三级标准体系，本条例修订后，“注册产品标准”被“产品技术要求”所替代，医疗器械标准体系发生变化。为配合该条例的实施，国家食品药品监督管理总局组织修改了《医疗器械标准管理办法》[7]，并于2017 年7 月1 日起施行。产品技术要求是企业在申请产品注册时提供的标准，是企业自行制订的。而医疗器械的国家标准和行业标准是由国家药品监督管理局医疗器械标准管理中心（简称“标管中心”）负责组织制订，用以规范医疗器械的监督检验并引领行业发展。具体由各相应的标准技术委员会（简称“标技委”，包括技术委员会、分技术委员会以及技术归口单位）进行实施。

正如检测实验室的产品是结果和报告，标技委的产品是医疗器械标准（包括国家标准和行业标准）。检测实验室需要建立质量管理体系，使出具的结果和报告准确、可靠，标技委组织制订的医疗器械标准也应有类似的要求，以满足各行各业使用。因此，为加强医疗器械标准制订、修订工作的规范化管理，建立公开、透明、高效的医疗器械标准制修订工作机制，提高医疗器械标准质量，国家药品监督管理局（简称“国家局”）根据《医疗器械标准管理办法》，制订了《医疗器械标准制修订工作管理规范》[8]。本文将从质量管理的视角，将质量体系中的要素与制修订工作流程中的一些重要环节一一对应，对制修订工作的流程进行梳理和总结归纳，从而加深对流程的细化和理解，完善并改进制修订工作。

1 流程

医疗器械标准制修订流程主要包括医疗器械标准立项、起草、验证、征求意见、技术审查、审核批准和发布、实施和评价、修改和勘误、复审和废止等9 个方面，具体流程见图1。以下将对重要环节进行梳理。

图1 医疗器械标准制修订工作流程图

1.1 标准立项

标准立项大致可以分为以下几个流程：立项提案的征集、提案的审议、标管中心审核、国家局审核公示以及批准下达。

立项提案的征集通常提前一个年度开展，涉及医疗器械生命周期的研发、生产、经营、使用、监管、检测等单位或个人都可以提出立项，报送标技委或标管中心（归口不明确时）。标技委收到立项提案后，按照立项条件以及第一起草单位需具备的条件，对提案进行调研、论证，广泛听取利益相关方意见，并组织委员或专家进行审议。审议内容包括项目名称、标准效力、适用范围和主要技术内容及第一起草单位等。审议通过后，立项提案将被报送到标管中心，标管中心经过初审、公开征求意见、专家论证最终形成立项项目建议，并报国家局审核。国家局审核并向社会公示7 日，无异议后分两种情况：国家标准将被报送至国务院标准化委员会（简称“国标委”），由国标委批准下达；行业标准计划项目则由国家局批准下达。

整个立项阶段的核心环节是审议。审议相当于质量管理体系中的合同评审及对体系的内部审核（简称“内审”）。在检测实验室中，合同评审是实验室判断自身的资源和能力能否完成客户委托的某项检测任务，进而做出评审结论；而在立项提案的审议环节中，由秘书处组织专家判断该提案能否满足立项的条件，如是否符合国家现行法律法规和有关规定，是否符合医疗器械监管和产业技术发展需要，是否符合医疗器械标准规划和标准体系要求，并且不与现行标准及已立项的项目交叉或重复等。在检测实验室中，只有当合同评审通过后，实验室才承接检验检测任务；与此类似，立项审议通过后，该提案才有可能作为下一年度的立项项目。而其中判断提案是否符合立项条件的过程，又类似于质量管理体系中的内审，即依据一定的标准判断提案是否符合要求。实验室内审的目的是搜集实验室质量管理体系符合要求的证据，立项提案的审议是搜集提案各项内容符合条件的证据。因此，标技委在征集、收集及整理、审议提案的过程中，都应严格遵循立项的要求，并始终把符合性放在首位，避免在后期启动标准起草流程后出现与现行标准交叉、重复或其他不符合法规等的情况。

1.2 标准起草和验证

国标委或国家局批准立项后，标技委即启动标准起草工作，确定起草单位及起草人。医疗器械的研发、生产、使用、监管等单位均可以申请作为起草单位，由标技委公开公正择优选取具有代表性的单位，提出立项提案的单位具有优先权。由各起草单位推荐的起草人组成起草组，负责起草工作，并需明确第一起草人。起草组应对拟起草的标准技术内容深入研究并充分论证，依据GB/T 1.1[9]、GB/T 20000.1[10]、GB/T 20000.2[11]、GB/T 20001[12-19]和GB/T 20002[20-23]等要求规范编写。

实验室检测活动的输出是数据、记录和报告，而标准制修订活动的输出是标准，因此起草标准的过程就如同实验室产生数据、记录和报告的过程，对应的是ISO/IEC 17025[24]中技术记录、报告结果和记录控制等要素。记录和报告的最原始组成部分是数据，数据最重要的是可靠性。目前国际上所有符合性审核对数据可靠性的基本要求是ALCOA+CCEA 原则，是对数据的生成、修改、存储、检索、备份、恢复和输出等生命周期内所有操作的要求，分别指可溯源性（attributable）、易读性（legible）、即时性（contemporaneous）、原始性（original）、准确性（accurate）、完整性（complete）、一致性（consistent）、持久性（enduring）和可取性（available）。而在新发布的GB/T 1.1[9]中明确，标准化文件的表述应符合一致性、协调性和易用性原则，通过规定清楚、准确和无歧义的条款，使得文件能够为未来技术发展提供框架，并被未参加文件编制的专业人员所理解且易于应用。无论标准被起草成一个整体亦或是分为几部分，规范性要素的选择都可参考实验室中对数据的要求，使标准在制修订过程中始终选择合适的要素并确保其可靠。

为确保标准中要素的可靠性，从而使标准兼具科学性、合理性和可行性，对标准条款的验证是重要的环节。标准草案起草完成后，标技委需组织开展验证工作。验证方案的拟定是不可或缺的重要步骤，方案需包括验证的范围、目的、方式、步骤和要求等。应对所有技术要求的合理性和试验方法的可行性可靠性进行验证，如有免验证的项目，需给出免验证的理由。验证方式分试验验证和资料验证两种[25]。如为试验验证，需在方案中明确试验过程中的关键信息，如人员、实验对象、方法、仪器设备、场地环境及注意事项等，确保验证结果的可重复性、可靠性和准确性。同一试验验证项目应在不同企业或检测机构中开展，应至少包括一家检测机构。验证工作完成后，标技委应将各验证单位提交的结果进行汇总、统计和分析，得出验证结论。如在制修订流程中涉及标准条款改变导致先期进行的验证不够充分的，需进行补充验证。

验证是整个标准制修订流程中唯一涉及实验室操作的步骤，即在形成标准的过程中，为了保证标准的科学性和准确性，需由几个实验室对标准进行验证，这相当于ISO/IEC 17025[24]中外部提供的产品和服务：实验室应确保影响实验室活动的外部提供过的产品和服务的适宜性，并应与外部供应商沟通，明确需提供的产品和服务、验收准则以及能力等。对应于标准制修订流程，标技委应在确定验证方案前充分了解拟选择的验证单位的资质情况、验证项目的预研基础以及可以完成指定验证任务的软硬件能力，以确保验证单位的适宜性，即验证单位有能力也有资源承担验证方案中的试验验证项目或有能力进行资料验证。在验证合同中明确需提交的验证材料以及时间期限，各单位提交的验证数据和报告应包括充分的信息，足以对标准条款内容中技术要求的合理性以及试验方法的可行性可靠性进行佐证。

1.3 征求意见

验证工作结束后，标技委要组织起草组根据验证结论修改完善标准草案，形成标准的征求意见稿，向委员及相关单位定向征求并向社会公开征求意见。标技委将2 个月内收到的意见进行收集汇总后反馈给起草组。起草组研究意见并处理，方式包括采纳、部分采纳、技术审查阶段讨论及不采纳，其中除采纳外，后三种处理意见均需说明理由。基于处理的情况，征求意见稿经修改完善形成送审稿，同时形成编制说明和征求意见汇总处理表等。

征求意见的过程是广泛征求各利益相关方的意见和建议用以完善标准，确保标准的科学性可行性。这个过程类似于实验室通过质量控制活动（包括内部质控和外部质控）来验证自身能力，以确保结果的有效性。质量控制活动的形式多样，但目的都是证明质量体系的正常运转。征求意见的处理方式有多种，但无论采纳与否，都是以确保拟制订标准的质量为目标。因此，应重视征求意见阶段收集到的各方意见，并对其谨慎处理，对一些重大意见或对同一条款收到的不同意见，要与意见方进行充分沟通，了解意见方的理由及依据，避免对意见造成曲解。

1.4 技术审查

起草组根据征求意见情况形成标准送审稿后，由标技委组织对其进行技术审查，审查形式分会议审查和函审两种。秘书处需将送审稿、编制说明、征求意见汇总处理表等材料发送至审查专家，由专家审查后再根据审查情况形成会议审查（函审）纪要及审查结论表，并组织专家投票表决。审查结论分“通过”“修改后通过”和“未通过”三种，起草组需根据审查意见再一次修改完善送审稿，最终形成标准报批稿。

技术审查是标准在报批前由委员实施的审核，相当于质量管理体系的内审。内审是检查实验室的管理体系是否符合自身的管理体系要求，是否符合认可准则的要求，以及是否得到了有效的实施和保持。内审前应进行方案的策划和制订，包括审核频次、方法、覆盖的要素、部门等，与之类似，在技术审查前，起草组需确定审查的重点，处理意见为“技术审查阶段讨论”的条款内容要着重讨论；内审要保存记录，并将审核结果汇报给实验室管理层，类似地，技术审查也要详细地记录，并形成会议纪要，将送审稿和编制说明经讨论改动的部分在会议纪要中明确，这是形成报批稿的重要依据；内审过程中发现不符合的要适当的纠正，技术审查阶段发现的问题也应进行修改。内审的最终目的是改进和完善质量体系，技术审查的目的也是使标准满足法规和标准管理规范的要求。

1.5 审核批准和发布

包括标准报批稿在内的报批文件上报标管中心后，标管中心对标准制修订程序、报批稿协调性以及报批材料的齐全性和规范性进行审核，并将审核通过的报批稿及相关材料报药监局审查。如需完善上报材料的，标技委应根据标管中心的审核意见在规定时限内提交。

审核是标管中心和标技委在标准发布前进行的一次改进，目的是使标准更加符合法规和规范的要求，更具有科学合理性和可行性。补充资料的过程相当于在质量体系中实施纠正措施。当发生不符合时，实验室应采取措施以控制和纠正不符合（纠正措施），更重要的是对不符合进行评审和分析，确定不符合的原因，评判是否存在或可能发生类似的情况，以避免再次发生或在其他场合发生（预防措施）。同样，当标技委收到标管中心反馈的关于标准的问题时，也应采取措施，及时补充资料。如出现标准起草方面的问题，则应对照GB/T 1.1[9]的要求进行修改；如出现标准技术内容方面的问题，则应与起草组或起草人就问题进行沟通；如出现的问题还需补充验证或经专家审查，则应尽快组织验证和审查。对意见处理完成后宜分析原因，将出现的问题举一反三，避免再次出现。

1.6 实施和评价、复审和废止

标技委在标准发布后实施前组织开展标准的宣贯培训。任何单位和个人在标准实施过程中发现问题，均可向标技委反馈，标技委针对反馈的问题组织相关人员研究并提出解决方案，针对实施情况进行跟踪评价，并报送标管中心。

实验室管理层应定期对实验室的管理体系进行评审，目的是确保其持续的适宜性、充分性和有效性。在标准实施过程中进行评价相当于管理评审，出现并反馈的问题相当于管理评审的输入，提出解决方案相当于管理评审的输出，其目的是确保标准实施的适宜性和有效性，并实现改进。

标技委应根据科技进步、产业发展、监管需要对已发布标准的有效性、适用性和先进性开展复审工作，复审后标准可以“继续有效”“修订”或者“废止”。复审是标技委组织委员对标准进行的审查，相当于对标准进行的一次内审，同“1.4”。

2 讨论

医疗器械标准制修订工作是一个系统性的工程，每一个环节都要有充分的依据、严密的组织和科学规范的流程。立项须有依据，每一步的修改亦要有依据；专家审议提案、征求意见以及技术审查都需要周密的策划和组织；标准从立项起草到最终废止的整个生命周期都需遵循规范的流程，需要标技委秘书处、委员、标管中心、起草组的密切配合，同时需充分考虑各相关方的利益，每一步都要做到有据可循，有据可查，以保证标准作为标准制修订工作结果和输出的可靠性。

检测实验室的质量管理体系也是一个规范化运行的系统，其目的是保证实验室出具的数据和报告真实、可信、可靠。ISO/IEC 17025[24]中无论是通用要求、结构要求、资源要求（包括人员、设施和环境条件、设备、外部提供的产品和服务等），还是过程要求（包括要求、标书和合同评审、方法的选择、验证和确认、抽样、检测或校准物品的处置、技术记录等）和管理体系要求（包括管理体系文件、记录控制、改进、纠正措施等），众多的要素均为保证最终产品的质量，并为达到该目标提供相应的证据。

综上所述，标准制修订工作与实验室质量管理体系的运行有共通的理念和相似的目标，因此可以将确保质量管理体系有效运行的方式方法引申到标准制修订工作中，在从标准草案到征求意见稿，再到送审稿和报批稿的每一个阶段都运用质量管理的视角来审视工作流程的规范性、合理性和科学性，在保证资源配备的基础上，同时关注过程和管理，用PDCA 循环（plan 计划-do 执行-check 检查-action 纠正）完善流程，实现持续改进，最终提高标准质量。