使用政府投资资金项目督导的思路研究

申立军

政府资金在投资项目中的运用，是指政府部门利用财政资金或其他政府性资金进行项目投资，以履行职责，完成社会责任的过程。政府投资资金的使用在国防、安全和关系社会发展的公共利益且市场无法合理配置资源的有关行业中起着主导作用。从2020年初到现在，由于新冠肺炎疫情和中美贸易战影响，全球政治经济各种不利因素交织在一起，中国经济发展本身在向高效率驱动转变的过程中也遇到了许多困难。完善政府投资项目督导，充分利用政府投资资金的杠杆效应，带动经济社会发展具有重要的现实意义。

一、职责的演变

为了管理和监督重点基础设施建设项目，确保国家债务资金安全，以及为实现区域社会和经济发展总体目标的实现，1998年6月，经国务院办公厅批准，国家计委成立了“重大建设项目稽察特派员办公室”，由国务院办公厅任命特派员，国家计委负责组织和管理，并对我国重点项目建设的全过程进行控制检查。2018年3月，第十三届全国人民代表大会常务委员会决议以国务院体制改革为基础，将国家发展和改革委员会的重点项目监督检查的职能划入审计职责。国家发展和改革委员会新成立了评估和督导部门，实际工作职责是制定和组织实施重大战略发展计划、重点项目评估和督导制度法规，提出改进措施。

二、优秀地区自主创新实践

——北京市将督导工作有机地纳入了政府投资项目风险管理全过程，确保不出现缺位、越位的情况，在管理和利用政府资金方面发挥了积极作用。实际工作可以概括为六个转变：从仅检查一个项目转变为监管所有政府部门的投资项目；从纯粹依靠自身力量转变为充分发挥各级管理部门力量；从事后检查转变为全过程督导；从仅对项目进行合规检查转变为对合规和绩效双向监督；从仅关注“检查”而不重“整改”转变为“检查、帮助和整改”紧密结合；从仅关注个别问题项目转变为示例警告其他类似的项目。

——上海市针对政府投资项目违规行为问责做出了详细规定。在提高政府投资项目信息公开上，除涉密项目外，统一在网站将审批结果公示于社会，并积极接受社会监督。对于财政支持的重大市政项目，市审计局将跟踪并审计整个过程。市重大项目稽查办公室负责对市级财政支持项目进行监督。

——浙江省根据统一投资项目稽察监管系统，建立了事前通知、培训、信息报送、监测与评估、约谈和反馈等六项管理制度，形成了全面告知—全程监测—及时预警—稽察约谈—整改复查的督导过程，对浙江省内所有使用财政资金项目进行管理和控制。实践经验表明，浙江省构筑有用的信息平台及配套管理规章制度，实现政府投资项目全过程督导，取得了良好的效果。

三、问题及不足

目前，主管部门对使用政府投资资金项目建设的行政督导主要是人为的调查监督，工作量繁重而且效率不高，每年纳入行政部门监督的项目数量有限。此外，政府投资项目基础资料和数据信息分散在各个部门难以互通，导致信息采集工作的重复和额外消耗，降低了共享效率。另外，政府投资项目督导不够常态化，方法也比较简单，主管部门通常根据上级部署或人民群众举报开展新项目监督，主动跟踪意识还远远不够，除了已经造成广泛影响的突出问题外，其他迹象性问题难以及时发现和处置。一些项目已经建成多年却不提交竣工验收申请，项目建设单位对建设进度、资金使用、效益分析缺乏详细评价。

四、改进使用政府投资资金项目督导的建议

（一）建立项目督导联动工作机制

一是建立政府部门投资项目督导工作联席会议机制，按时召开政府部门投资项目督导工作联席会议，交流项目督导工作，研究处理项目督导中发现的一般性问题，并确定下一步督导的关键措施。二是制定项目监督检查详细清单，政府投资项目主管部门要围绕重点行业制定每年的项目督导计划。三是促进横向沟通，“谁审批谁负责，谁主管谁监督”，积极发挥项目主管部门的主观能动性，减少重复检查，提高督导水平。四是加强纵向沟通，各级政府实时上报和通报投资项目工作动态，为全国上下政府投资项目督导提供有效保障。五是鼓励运用第三方中介服务，充分发挥其桥梁纽带作用，为推进政府投资资金项目督导提供意见和建议。

（二）加大督导问责惩戒力度

一是明确问责职责分工，明确实施问责主体、受追究单位及其主管部门的责任和义务。二是提出明确的责任追究建议，督导部门应当对检查中发现的问题做出判断，准确发现较严重的问题，明确提出问责和惩戒建议，防止“大事化小，小事化了”。三是创建通报制度，划分通报等级规范，分级别发布通报。四是跟踪整改落实，创建整改台账，明确截止日期，并适当地进行复查，形成闭环项目督导链。

（三）创建项目全过程督导信息化管理平台

利用国家发改委已有的“投资项目在线审批监管平台”，搭建“政府投资项目督导大数据管理平台”，充分发挥大数据、人工智能、移动通信等技术优势，构建覆盖重点使用政府投资资金项目的大数据采集、分析、监测、评估机制，实现预算内投资项目全程跟踪、精准分析、超前预警的常态化评估监测工作大数据支撑保障。该平台主要分为“指标设置采集”与“预警产生处置”两大部分，建立程序规范、投资控制、招投标、监督检查四大类多个基础指标，在全流程中由各单位进行信息录入，采用自动同步、定期采集等方式，连通项目运行过程中涉及到的各管理部门、监督部门和建设责任单位，以大数据方式整合运用建设项目基础信息、信用信息、决策信息、建设过程数据和财务管理信息，形成对项目建设行为全过程监控和总体评价。依托信息系统对项目开展跟踪评价，并将评价结果反馈到决策和审批管理中，实现具体项目闭环管理，为项目监测管理和宏观调控、领导决策提供重要的信息依据。

（四）提高项目督导灵活性

一是完善相关实施计划，有必要建立随机抽样检查系统，适当提高抽到高风险企业的概率和频次，以确保监督公正合理。二是对不同执行者承担的政府投资项目实施分类监管，对于民营企业承接的财政资金补助项目，着重于资金运用和项目投资效益；对于全额政府资金投资项目，则强调全过程督导。三是把握重要环节，抓好招投标、调概算和竣工验收三个重要环节的监督。四是不仅要解剖麻雀，还要着眼于宏观治理，在监督检查的基础上，及时处理管理决策和项目实施中的违法违纪问题，明确提出有针对性的对策建议；在宏观上，要充分总结督导实践经验，在综合分析的基础上，发现项目决策和管理中的漏洞，并从体制机制方面提出相关政策建议。