海南自由贸易港植物种质资源进出境监管体系研究

沈玉良

(上海社会科学院 世界经济研究所，上海 200020)

在海南建设全球动植物种质资源引进中转基地，是我国进一步强化国家种质资源的收集、研究、利用，提升种质资源和产业核心竞争力的重要举措，也是把中国人的饭碗牢牢端在自己手中，从源头上保障我国粮食安全的国家战略。《海南自由贸易港建设总体方案》要求发挥国家南繁科研育种基地优势，建设全球热带农业中心和全球动植物种质资源引进中转基地。本文以植物种质资源进出境监管体系为研究对象，对标高水平国际贸易规则中的植物卫生检疫措施以及相对应的国内规则体系，分析在海南自由贸易港建设全球动植物种质资源引进中转基地先行先试的必要性，提出海南自由贸易港植物种质资源进出境制度集成创新思路。

一、问题的提出

种质资源创新需要两个基本条件，一是丰富的种质资源，二是生物育种技术。转基因和基因编辑技术是现代生物育种技术的核心。通过现代生物育种技术可提高种质资源创新的效率，加快新品种培育的能力，有助于我们培育出优质、高产、高抗、节水、少药且营养丰富的品种。

要满足上述两个条件，需要种子企业推进研发、生产和销售的全球化。这种全球化经营都是以提高种子的产量和质量为目标，建立在种质资源多样性需要的基础上。但是，全球化经营也带来了病虫害侵入和传播等生物安全风险问题，而且要求加强对种子研发的保护，需要国家建立基于安全风险条件下的植物种质资源进出境监管制度体系。

近年来，我国种业发展水平不断提高，以农业植物新品种保护为例，植物新品种权的申请和授权数量不断上升(见表1)，到2019年，我国在国内的植物品种权申请和授权数量超过欧盟和美国，名列世界第一。但同时我们也要看到，在国外的申请和授权数量及比重仍然偏低，2019年申请数量只占6.52%，授权量也只占11.66%，与美国、欧盟和日本相比都存在着较大的差距(见表2)。

表1 中国植物品种权申请和授权数量(2006—2019年)

表2 2019年前8位UPOV成员植物品种权申请和授权数量

如何提升现代生物育种技术，提升我国植物新品种权的国际竞争力，国内学者从核心环节、制度障碍和国际合作等不同视角进行了研究。有些学者认为，种子生产与加工是加快优良品种推广速度的重要环节(1)靳雅楠、侯军岐：《我国种业企业生产与加工现状分析》，《中国种业》，2019年第9期。；我国种子产业发展的瓶颈在于育种环节研发结构不合理，生产环节制种基地滞后和推广环节监管体系不健全(2)张永强、单宇、王刚毅：《我国种子产业链关键节点存在的问题与解决对策》，《经济纵横》，2015年第10期。(3)张永强、单宇、高延雷等：《粮食安全背景下我国种子产业发展现状研究》，《农业经济》，2016年第6期。，因此要形成以科技为支撑，育种、繁殖以及推广为一体的大型育种公司(4)吴则东、刘乃新、马龙彪等：《跨国种子公司的发展对中国种业未来发展的启示》，《中国农学通报》，2016年第32期。；从植物新品种权特别是国外的申请和授权数量提升的视角看，要强化对原始育种创新的保护力度，强化品种权的执法力度、强化植物新品种技术支撑体系建设以及强化植物新品种保护的价值(5)李菊丹：《我国农业植物新品种保护问题与对策研究——以品种权申请授权数据统计为基础进行分析》，《知识产权》，2019年第5期。；需要从健全相关制度、增强国际化保护意识和加强国际合作等角度采取有效措施，以提升我国植物新品种保护的国际化水平(6)绪晨、宋敏：《中国植物新品种保护事业国际化发展研究》，《中国软科学》，2019年第1期。，要充分利用国际认可的实验室以促进贸易提升，OECD种子方案使种子出口价值增加12%以上，贸易数量增加30%以上(7)孟全业：《种子认证制度的探索与实践》，《中国种业》，2020年第5期。；充分认识国际种子检验协会(ISTA)认可国际实验室的权利和作用(8)孟淑春、徐秀苹、宋顺华：《ISTA实验室认可过程中需要注意的问题》，《蔬菜》，2021年第2期。。

但现有文献较少从植物进出境制度安排的角度研究我国种质资源创新效率和新品种培育能力。随着我国种子产业的快速发展，国内种子企业对种质资源进出境和研发、保护提出了新要求。

二、SPS规则的深化与海南自由贸易港的先行先试

与一般货物贸易不同，植物种质资源是一种特殊货物，会涉及生物安全风险问题，但不能因为有安全风险问题就禁止贸易，而是需要通过国际组织合作、国际贸易协定以及通过技术和规则合作规避风险。

与植物资源相关的国际公约或者贸易协定主要体现在国际植物新品种保护联盟的《国际植物新品种保护公约》(UPOV)和WTO《实施卫生与植物卫生检疫措施的协议》(SPS)，及区域贸易协定对WTO/SPS规则的深化。

《国际植物新品种保护公约》是保护育种者权益的重要国际协定，旨在通过协调各成员国之间在植物新品种保护方面的政策、法律和技术，确保各成员国以一整套清晰、明确的原则为基础，对符合新颖性、特异性、一致性和稳定性要求的植物新品种的育种者授予知识产权，保护其合法权益。《国际植物新品种保护公约》一共有1961、1972、1978和1991年四个公约文本，我国加入了1978年公约文本。目前加入1991年公约文本的国家有56个，占所有成员国的76.68%。1978年公约文本和1991年公约文本的主要区别在于：

(1)保护的属或种的数量差异。1978年公约文本要求成员国在加入UPOV后的8年内保护的属或种至少达到24个，而1991年公约文本则要求成员国在5～10年内，把保护范围扩展到所有植物属或种。

(2)品种权人的权利限制差异。1978年公约文本将品种权人的权利限定在授权品种繁殖材料的商业生产和销售范围内，1991年公约文本则把品种权人的权利扩大到授权品种繁殖材料的收获物及其加工产品、授权品种的进出口以及授权品种的派生品种。

(3)保护期限的差别。1978年公约文本规定，一般植物的保护期限为15年，林木、果树等木本植物为18年，而1991年公约文本则把保护期限分别延伸至20年和25年。这说明1991公约文本对育种者权益或者植物新品种进行了更加有效的保护。

与植物相关的国际高水平国际贸易规则主要体现在自由贸易协定(FTA)协定中。《实施卫生与植物卫生检疫措施的协议》(《SPS协定》)在1994年签署以后，FTA中涉及SPS的高水平条款不断增加。根据WTO的统计，100个FTA中涉及SPS深化条款的有50个，其中具有约束性条款的有40个。2015年以来签署的FTA几乎都包含了SPS条款(WTO,2011(9)WTO, World Trade Report 2011,The WTO and preferential trade agreements: From co-existence to coherence,P132.)。这些高水平协定主要包括《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)、美墨加三国协定(USMCA)、日本与欧盟的经济伙伴关系协定(EPA)。CPTPP/SPS规则包括了18个条款，核心内容如下：

(1)等效条款。各缔约方应在可行且适当范围内，对一系列措施或体制层面认可等效。

(2)科学和风险分析。每一缔约方应保证其卫生与植物卫生措施符合相关国际标准、指南或建议。如其卫生与植物卫生措施不符合国际标准、指南或建议，则保证其卫生与植物卫生措施基于与此类措施合理相关的书面、客观的科学证据。

(3)审核。在实施审核时，缔约方应考虑WTO实施卫生与植物卫生措施委员会相关指导及国际标准、指南和建议。

(4)进口检查。每一缔约方应保证其进口检查程序基于与进口相关的风险，且进口检查的实施无不合理延迟。

(5)认证。在适用认证要求时，进口缔约方应考虑WTO实施卫生与植物卫生措施委员会的相关指导及国际标准、指南和建议。

(6)透明度。各缔约方认识到持续分享各自卫生与植物卫生措施信息，并向利益相关方和其他缔约方提供对各自卫生与植物卫生措施草案进行评议机会的价值。CPTPP具体列有12个方面的透明度。

(7)信息交换。缔约方可要求另一缔约方就在SPS章下的事项提供信息。收到提供信息要求的缔约方应努力在合理的期限内向要求方提供可获得的信息，如可能，通过电子方式提供。最近签署的RCEP协定也有类似规则，但争端解决有三年的过渡期。

从国际认证的视角看，经合组织(OECD)规定种子的国际认证是其参与国际种子贸易活动的先决条件。认证种子主要通过三方面活动来确认种子质量：一是确认种子的遗传质量(种子纯度)；二是监控种子扦样和标识等行为符合认证方案规定的要求；三是通过种子实验室检测，确定种子的物理质量符合相应要求。根据《经合组织(OECD)种子计划规则和条例2020版》(OECD,2021(10)OECD,OECD Seed Schemes RULES AND REGULATIONS 2021，https:∥www.oecd.org/agriculture/seeds/documents/oecd-seed-schemes-rules-and-regulations.pdf.)，OECD主要负责确认种子的遗传质量(种子纯度)，共有8个种子认证方案：禾本科牧草和豆科种子、十字花科种子和其他油料或纤维类种子、禾谷类种子、糖用和饲用甜菜种子、匍匐三叶草和类似种种子、玉米种子、高粱种子以及蔬菜种子，其中对蔬菜种子采用控制方案而不是品种认证方案。根据《国际种子检测规则2020版》(ISTA,2020(11)ISTA, International Rules for seed Testing 2020 https:∥www.seedtest.org/upload/cms/user/ISTARules 202000Introduction.pdf.)，国际种子检验协会(ISTA)主要负责制定国际种子检验规程、认可实验室检测以及发放国际检验证书。ISTA颁发的证书有两种:ISTA橙色证书与ISTA蓝色证书。橙色证书是指ISTA认可实验室人员到客户方进行种子取样，并在检测后出具的证书，检测结果对取样的种子批负责；蓝色证书是指客户把样品寄到ISTA认可实验室进行检测后出具的证书，检测的结果只对样品负责。申请OECD认证种子必须附有已填报净度等结果的检验报告，通常采用ISTA的橙色证书。所以说，ISTA橙色证书是申请OECD种子认证的必备材料。

《海南自由贸易港建设总体方案》明确了实行以“零关税”为基本特征的自由化便利化制度安排，但以“一线”进(出)境环节强化安全准入(出)监管为前提，而海南自由贸易港建设全球动植物种质资源引进中转基地是海南自由贸易港货物制度安排的重要组成部分，也是最难的制度安排。

首先，对标高水平的国际经贸规则，特别是全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)中卫生和植物卫生措施，率先通过海南自由贸易港制度安排的方式实现制度性自主开放。

其次，作为特殊物品，植物种质资源进出境是实现我国农业现代化的重要保障，没有丰富的种质资源，难以研发出高质量的植物新品种。因此，海南自由贸易港全球动植物种质资源引进中转基地建设需要探索种质资源进出境的监管体系，在安全可控条件下加快植物种质资源的进出境。

最后，加快建立海南自由贸易港种质资源“一线”进(出)境的安全风险体系。以《国际植物保护公约》(IPPC)作为基本准则，建立有害生物风险分析体系，是海南自由贸易港“一线”进(出)境安全风险体系建设中的难点和重点问题。

三、植物种质资源进出境监管制度的国际经验

高水平协定都需要以国内规则为前提，而许多发达国家都根据本国监管的特点，形成了植物安全和风险控制的国内制度安排，并根据生物安全的新特点和产业发展趋势，不断调整国内规则，使用现代信息技术在强化监管的同时，促进货物进出口的便利化，形成植物种质资源进出境制度体系。本文以美国为例，分析美国植物种质资源进出境制度体系及其运行机制。

植物检疫的制度体系包括法律、手册和系统管理三个层面，并通过各种环境变化不断完善调整法规和手册内容。

(一)建立完备的种质资源进出境法律制度

在美国，动植物健康检查服务涉及的法律包括24个部分，涉及动植物进出境的各项规定。

在进口方面，实现受管制进口许可证(Controlled Import Permits，CIPs)制度，包括定义，目的和范围，申请程序，运输条件，进口后条件，不遵守受管制进口许可证的处罚以及拒绝、撤销、取消或吊销许可证等规定。同时通过邮件进口植物或植物产品，通过基因工程改变或生产的生物和产品以及在美国的特殊区域等都有明确规定。受管制进口许可证的资源引进只能用于育种、科研、实验等目的，引进量少且在认可的植物检疫隔离场开展检疫和研究，在获得许可前开展评估。

在出口方面，专门有出口认证的法律规定，包括定义、目的、提供服务的地方、涵盖产品、申请认证、检查、获得证书、非政府设施的认证以及非政府设施认证标准等9大领域的规定。

(二)建立与种质资源进出境法律制度匹配的执法机构和监管体系

美国植物检疫工作由美国联邦政府农业部管理，执行机构是美国农业部动植物卫生检验局(APHIS)，植物保护与检疫处(PPQ)根据《2000年植物保护法》第4篇中规定的监管机构进行，并按照《国际植物保护公约》(IPPC)第IV.2.f条承担美国国家植物保护组织的职责，负责防止植物和动物有害生物传入，动植物进境检疫证书管理，植物病虫害调查和控制，执行国内外植物检疫法规，执行国际贸易方面保护濒危植物公约，收集、评估和分发植物检疫信息。

APHIS建立种质资源引进独特监管体系，主要包括入境通道、认证管理、风险监管三个方面。其一，入境通道。与一般准入类商品入境检疫合格后放行不同，NAPPRA(not authorized pending pest risk analysis,即“待有害生物风险分析后批准入境”)类种质资源在入境初检合格后，通过特殊标签方法及通道进入植物检疫隔离场检疫。其二，认证管理。APHIS对企业的隔离设施控制技术和能力要进行认证。其三，风险监管。APHIS定期派人到隔离场检查，形成联邦、州层面有效监管，实现在保障检疫安全情况下的种质资源进口。

(三)编制《种植用植物手册》，实行手册管理

APHIS编制了长达1452页的《种植用植物手册》(Plants for Planting Manual,UADA,2020)(12)USDA Plants for Planting Manual，https:∥www.aphis.usda.gov/import_export/plants/manuals/ports/downloads/plants_for_planting.pdf.，手册内容具体包括种植植物进口一般限制，特定限制，加拿大种植植物，种植植物入境后检疫，种植植物清单(特定进口要求和限制)，植物在生长介质中的程序，预清理程序(休眠多年生植物的鳞茎和地下部分)，保护植物《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)或《濒危物种法》，植物检验站，入境港，监管措施，紧急措施、联邦命令、联邦公报通知和规则等12大部分。

手册管理一是涵盖所有进口相关的种植植物，包括不同特征下生长和预处理程序等方面的描述。二是制定十分详细的清单，并根据清单形成不同的风险类型和进境监管。三是囊括进境后监管的全流程，包括进境前、进境后以及相应监管措施和紧急措施。

(四)建立种质资源引进“待有害生物风险分析后批准入境”名单制度，对进境种质资源进出境分类管理

《种植用植物手册》列出了“待有害生物风险分析后批准入境”名单(NAPPRA名单)，其根据进境植物种质资源的属、植物部位、来源国家等因素，对进境种质资源进行分类管理。第一类，禁止进境植物，涉及植物种类极少；第二类，针对检疫风险高的，送到国家植物种质资源检疫中心和维京群岛等隔离场，由联邦层面负责隔离检疫；第三类，针对风险中等的，送到在州层面的种质资源引进站、植检站隔离场实施检疫；第四类，针对风险较低的，可由经APHIS认证的种子企业或机构直接进行隔离检疫。

(五)充分利用新技术实现进出境种质资源的高效监管

隔离检疫过程中已普遍采用高通量分子检测和测序方法等新技术开展检测，并开发了各类信息处理和分析工具跟踪世界各地有害生物信息，以此为依据随时调整NAPPRA名单及CIPs许可条件。

(六)对实验室的监管要求

隔离场设有形态学鉴定、ELISA检测以及PCR检测等各类检测实验室，配备相应技术人员，保障了检测结果的科学性和准确性。

从对美国植物种质资源进出境监管制度的分析中可以看出，扩大植物种质资源进出境必须以全流程、全覆盖的监管为前提。海南自由贸易港全球动植物种质资源引进中转基地需要借鉴先进国家的监管经验，率先形成国内高质量的监管体系。

四、海南自由贸易港植物种质资源监管体系建设思路

海南自由贸易港全球动植物种质资源引进中转基地是开展种质引进、鉴定评价、保存繁育、研发创新、产业应用和贸易交易的载体。为加快全球动植物种质资源引进中转基地建设，国家层面与海南省政府层面均有相关的推进工作。

从国家层面看，2020年4月26日，十三届全国人大常委会第十七次会议授权国务院在中国(海南)自由贸易试验区暂时调整实施《中华人民共和国种子法》等相关法律的有关规定，暂时调整实施《中华人民共和国种子法》第三十一条第一款的有关规定，在海南自贸试验区从事种子进出口业务的，其种子生产经营许可证核发权限由国务院农业农村主管部门、林业主管部门下放至海南省农业农村主管部门、林业主管部门。在严格实施引进种质资源的隔离与监管，防止生物入侵，加强风险评估和检疫监管的前提下，由海南省人民政府制定具体管理办法，完善落实事中事后监管措施，经国务院农业农村主管部门、林业主管部门同意后实施。海关总署印发了《全球动植物种质资源引进中转基地海关监管方案(试行)》，其重点内容：一是为全球动植物种质资源引进中转基地的选址、规划和一流硬件设施建设提供海关专业的技术指导和信息咨询；二是对动植物种质资源引进中转的事前、事中和事后监管各环节创新监管制度和模式；三是对风险防控保障体系建设指出具体的要求和措施，在自贸试验区框架下建立起一套流程科学、防控严密、对接无缝、便捷高效的监管体系。

从海南省政府层面看，《全球动植物种质资源引进中转基地实施方案》编制已经完成，正在进一步推进。同时，海南省政府加快产业规划编制、全球动植物种质资源引进中转基地生物安全风险防控网建设。根据《中华人民共和国种子法》等有关法律和法规，海南省人大常委会也在2018年9月30日发布了《海南省农作物种子管理条例》。

但总体而言，海南自由贸易港全球动植物种质资源引进中转基地建设依然受到法律、执行机构协同和监管体系等因素制约。

一是现有植物资源进出境相关的安全风险控制等制度安排难以适应高水平FTA中的动植物检疫措施要求，也没有达到《国际植物新品种保护公约》(UPOV1991公约文本)所需要保护的广度和深度。现行法规在植物进出境相关的安全、预防机制以及进出境全流程规定不够全面，与国际标准的衔接不足。《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及其实施条例以及各规章、规范性文件和标准等所采取的动植物检疫措施没有达到高水平FTA/SPS协定规则的深度。

二是政府间的协调和治理能力建设有待进一步提升。植物种质资源进出境的审批机构涉及海关、农业、林业等多部门，审核内容、把关尺度及后续监管要求不统一。进出境动植物种质资源可追溯、检疫监管信息化不健全，尚未建立类似美国国家植物种质系统的网络系统以保护农业重要植物遗传多样性。尽管《中华人民共和国种子法》和《进出口农作物种子(苗)管理暂行办法》都规定了对外提供和对内引进种质资源需要申报和登记，但具体实施时由于申报手续烦琐等问题出现不申报不登记，甚至科技人员个人带回或者带出种质资源的现象，令许多规章制度形同虚设，严重影响国家种质资源安全。

三是现有法律、法规和行政规章对植物种质资源进出境没有根据种质资源的属、植物部位和来源国家等因素进行分类管理。自2003年2月1日起施行的《进境植物和植物产品风险分析管理规定》，主要是对海关审批或监管职能范围内相关产品的风险分析规定，没有根据不同安全风险进行分类监管，并形成相应的监管措施。

海南自由贸易港全球动植物种质资源引进中转基地建设的总体思路是对标高水平FTA/SPS规则和国际植物新品种保护联盟的《国际植物新品种保护公约》(UPOV1991公约文本)，借鉴发达国家在植物进出境安全、风险控制方面的制度和监管经验，结合我国实际和海南自由贸易港的建设要求，以植物种质资源进出境的分类体系为创新突破口，率先实现我国动植物高水平监管体系。

(一)加快完善动植物种质资源进出境国内规则体系和植物新品种保护规则体系

要对标RECP/SPS中相关规定以及《国际植物新品种保护公约》(1991公约文本)，梳理出现有法律、法规和行政规章制度中哪些是不合适的，哪些是空缺的，哪些是不合理的，强化建立在贸易安全风险控制下的法律法规、执法机制和植物新品种保护体制机制。要以海南全球动植物种质资源引进中转基地为载体，对标CPTTP、美墨加三国协定和欧日经济伙伴关系协定，加快动植物种质资源进出境国内规则体系的完善，制定《海南动植物引进中转基地种质资源管理条例》，在海南自由贸易港先行试点。

(二)在植物种质资源建立以受管制进口许可证为基本监管特征的“一线监管”方式

按照海南自由贸易港总体方案的要求，在一线首先要建立起安全风险防范体系，包括受管制进口许可证范围，申请程序，运输条件，进口后条件，不遵守受管制进口许可证的处罚等规定。以《海南自由贸易港法》为依据，与现有法规体系相衔接，在《全球动植物种质资源引进中转基地海关监管方案(试行)》基础上，形成《全球动植物种质资源引进中转基地动植物监管条例》。

(三)根据不同的风险类型，实行严格的手册管理制度

根据现在海南自由贸易港企业和涉及种植植物进出境的需求，在海南自由贸易港全球动植物种质资源引进中转基地率先建立《种植用植物进出境手册》，并列出待有害生物风险分析后批准入境名单，根据进出境植物种质资源的属、植物部位、来源国家等因素以及国家的植物种质资源保护要求，对进境种质资源进行分类管理，包括禁止进出境植物，检疫风险高植物，风险中等的植物和风险较低植物，建立不同的监管体系。

(四)加快推进海南动植物种质资源引进的基础设施和综合能力建设，提升动植物种质资源进出境的风险识别和控制能力

一是建立完备的动植物种质资源货物安全风险控制机构，具体包括成立全球动植物种质资源生物安全风险识别和预警中心、全球动植物种质资源生物安全风险信息中心，开展风险分析，识别和预警等业务。建立全球动植物种质资源隔离检疫中心，建设植物隔离温室和植物检疫实验室等设施，开展种质资源口岸查验和检测隔离等业务。

二是建立全球植物种质资源库，建设全球动植物种质资源分子检测实验室、种质安全实验室、综合测试实验室和中转暂存库等设施，开展种质资源存储保护、身份管理、综合测试评价和利用共享等业务，并形成数字化的业务。

三是争取三亚口岸成为海关总署相关植物及其产品指定口岸，进而获批相关口岸资质。

(五)引进国际公认实验室，推动检验和检测能力的提升

植物种质资源是一种特殊物品，其种质资源和种子贸易过程中的质量与健康需要相关国际组织机构的认可。例如，《国际种子检验协会(ISTA)种子检测和种子取样认可标准》规定了认证实验室必须满足的标准，以保持其作为ISTA认证实验室的地位及其颁发ISTA证书的权利。因此海南的全球动植物种质资源引进中转基地发展，必须有获得国际机构认可的检验检测实验室。其可以是ISTA成员实验室，也可以是SGS实验室进行种子检测。

(六)加快与植物种质资源相关的供应链和生态圈建设

与种质资源相关的供应链是全球动植物种质资源引进中转基地市场活跃的主体条件。全球动植物种质资源引进中转基地需要有技术、标准和市场等三个方面的优势，处于全球价值链的高端。只有吸引拥有全球最丰富、最优质动植物种质资源企业及其供应链上的相关企业，才能推动全球动植物种质资源引进，带动全球动植物种质资源引进中转基地发展，逐步形成国际竞争力。同时，从全球动植物种质资源引进中转基地延伸到整个产业链服务，形成生物技术与基因组学、种子作物增产服务、种子作物保护、种子数据管理、种质资源与品种的知识产权保护、种子研发和生产需要的机械和设备、标记辅助育种、插头和幼苗、花粉分析服务、种子干燥服务、种子增强服务、种质资源分级和分选服务、种质资源健康服务、种质实验室设备及用品服务、实验室服务、种质品质服务、分离器和分拣机、储存服务、技术服务、处理产品服务、农业软件服务和种质检测试剂盒等22个细分产业，构建种质中转基地生态圈。海南先期可以考虑围绕种子服务供应链引进全球一流服务商，服务于与动植物种质资源相关的供应链和生态圈建设。

五、结 论

建设全球动植物种质资源引进中转基地是海南自由贸易港建设的重要组成部分，也是国家种质资源战略的重要实施载体。只有不断增加种质资源库的种质资源，并通过现代生物育种技术，才能不断培育出高质量的植物新品种，实现国家粮食安全、食品安全和生物安全。

复杂的贸易需要建立可执行的监管体系，动植物种质资源引进中转基地并不是简单的下放权力，而是要建立符合中国特色自由贸易港特色的动植物种质资源监管体系，因此，要在对标国际高水平经贸规则的基础上，以海南建设全球动植物种质资源引进中转基地为载体，率先形成高水平的动植物种质资源进出境监管体系。

与高水平的动植物种质资源进出境监管体系相匹配，形成可执行的监管机构，包括中央部门之间的协同，中央和地方之间的协同，以全球动植物种质资源引进中转基地为试点，形成符合中国监管要求的植物种质资源进出境监管机构体系。