“健康优先”融入“五位一体”总体布局的治理研究——以海南自由贸易港建设为背景

袁廿一，吴 睿，郭 巍

(1.海南医学院 管理学院，海南 海口 571199；2.国家发展和改革委员会 城市和小城镇中心，北京 100045)

进入中国特色社会主义新时代，人民的美好生活诉求不再局限于物质方面的满足，优先维护和增进健康成为每一个理性人的理想情境和决策偏好，全社会对于“健康优先”的需求正在日益增长。习近平总书记高度重视人民生命安全和身体健康，作出了“人民至上、生命至上”“始终把人民生命安全和身体健康放在第一位”“保护人民生命安全和身体健康可以不惜一切代价”等一系列重要论断(1)《人民至上、生命至上！习近平这些话感动亿万人心》(2020年7月15日)，http:∥www.xinhuanet.com/politics/xxjxs/2020-07/15/c_1126240705.htm。。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要把保障人民健康放在优先发展的战略位置，全面推进健康中国建设，到2035年建成健康中国(2)《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，《人民日报》，2021年3月13日，第1版。。“健康优先”在《“健康中国2030”规划纲要》中则被设定为建设健康中国必须遵循的首要原则(3)《中共中央国务院印发〈“健康中国2030”规划纲要〉》，《中华人民共和国国务院公报》，2016年第32期。。《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》亦明确“国家实施健康中国战略”“各级人民政府应当把人民健康放在优先发展的战略地位”(4)《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，《中华人民共和国最高人民检察院公报》，2020年第2期。，这为各地施行“健康优先”提供了法律保障。

显然，“健康优先”已经成为新时代建设健康中国、推进健康治理的重要工具和主要归宿(5)袁廿一：《健康中国战略下“健康优先”的生成逻辑与治理架构》，《四川轻化工大学学报(社会科学版)》，2021年第1期。。特别指出的是，自2020年新冠肺炎疫情发生以来，全社会前所未有地激发形成了敬畏生命、珍爱健康的氛围，海南这座健康岛越发引人瞩目。如火如荼的自由贸易港建设与健康治理现代化的融合发展成为海南发展的重要命题。在新时代“健康优先”的地方治理实践中，可以选择海南作为典型案例进行重点剖析。笔者之所以以海南作为个案，除了其具备施行“健康优先”的得天独厚的优越地理区位条件之外，海南的经济社会因素亦是重要考量。可以预见，在接下来加快推进海南自由贸易港建设的新征程中，卫生健康事业地位特殊，牵一发而动全身，因此务必尽快摸清海南“健康优先”的治理现状和突出问题，从而针对性地优先建设健康海南、提升“健康优先”的治理效能，为加快建设海南自由贸易港做好坚实的健康保障。

一、海南自由贸易港建设要求“健康优先”的治理实践走在全国前列

海南享有独特生态环境优势，又被中央赋予“三区一中心”(建设全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游岛消费中心和国家重大战略服务保障区)战略定位，全域健康推进工作应走在全国前列。2021年是海南自由贸易港建设的关键之年，健康事业与健康产业无疑将在新的时空坐标中扮演重要角色，健康海南建设不容忽视。优先推进健康海南建设，提升海南“健康优先”的治理水平，成为新时期海南自由贸易港建设的题中应有之义。

(一)海南自由贸易港建设兼容于“健康优先”的优良基因

海南地理位置独特，拥有全国最好的生态环境，又是相对独立的地理单元，具有成为全国改革开放试验田的独特优势，在我国改革开放和社会主义现代化建设大局中具有特殊地位和重要作用(6)习近平：《在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话》，《人民日报》，2018年4月14日，第2版。。因此，建设海南自由贸易港与施行“健康优先”非但并行不悖，而且相互兼容。多年来，海南一直致力于打造健康岛、生态岛、长寿岛，在全国率先建设生态省，大气和水体质量一直保持领先水平。总体而言，依山傍海的地理环境，孕育了海南居民偏爱原味食品的文化记忆，更加注重营养均衡；与北方深厚的酒文化不同，海南并没有劝酒、酗酒的社会氛围；独立的地理单元、丰裕的生态资源、自然的生活方式，造就了本土居民自得其乐的平和心态；在亲近自然中，人们亦养成了运动健身的良好习惯——从健康生活方式的四大基石来看，海南居民表现俱佳，故而海南人均寿命高于全国平均水平，“百岁老人”比重很高，海南岛“健康岛”的美誉远播岛外(7)袁廿一：《弘扬健康文化 促进健康发展》，《海南日报》，2019年7月17日，第A07版。。作为健康中国的重要组成部分，健康海南的美好愿景在《“健康海南2030”规划纲要》(琼发〔2017〕4号)、《健康海南行动实施方案》(琼府〔2020〕19号)等省级政策文件中得以描绘，“健康优先”的优良基因在海南自由贸易港的建设征程中必将接续传承。

(二)海南自由贸易港建设着眼于“健康优先”的制度设计

支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的改革开放重大举措，是党中央着眼国内国际两个大局，深入研究、统筹考虑、科学谋划作出的战略决策，意义深远，备受瞩目(8)《中共中央国务院印发〈海南自由贸易港建设总体方案〉》，《中华人民共和国国务院公报》，2020年第17期。。在海南自由贸易港建设新起点，贸易、投资、数据的自由化、便捷化也意味着人员和货物的跨境流动性增强以及生产生活方式的转变，而这可能对岛内居民以及进出岛流动人口的生理和心理健康、社会交往甚至外在宏观环境造成压力，从而使得无论急性传染病还是慢性病的防治都面临前所未有的风险和挑战。为此，2020年6月1日中共中央、国务院印发的《海南自由贸易港建设总体方案》在制度设计方面明确提出，构建海南自由贸易港政策制度体系要 “在明确分工和机制措施、守住不发生系统性风险底线的前提下”进行，并将公共卫生风险与贸易、投资、金融、数据流动、生态等领域重大风险相提并论，要求构建风险防控体系、制定有效措施进行有针对性地防范化解。与其他风险相比较而言，《海南自由贸易港建设总体方案》对公共卫生风险防控着墨最多，公共卫生防控救治体系、疾病预防控制体系、公共卫生人才队伍、生物安全防护三级实验室和传染病防治研究所、重大疫情救治、基层传染病医疗服务能力、基层医疗卫生机构标准化的建设以及国际卫生检疫和国际疫情信息合作、出口商品质量安全风险防控等诸多方面的部署在方案中皆有涉及(9)《中共中央国务院印发〈海南自由贸易港建设总体方案〉》，《中华人民共和国国务院公报》，2020年第17期。。所以，海南自由贸易港建设在顶层设计方面已经着眼于“健康优先”的品质定位和制度安排。

(三)海南自由贸易港建设逐梦于“健康优先”的时代征程

考虑到历史欠账原因，当前海南卫生健康领域发展不平衡不充分的矛盾仍然突出，不仅直接影响到“看病难、看病贵”问题的解决和“小病不进城、大病不出岛”目标的实现(10)《沈晓明主持召开省医改领导小组会议提出：努力实现“小病不进城、大病不出岛”目标》，《海南日报》，2019年3月26日，第A01版。，也对防范公共卫生风险构成了较大挑战，所以加快推进海南自由贸易港的建设，必然要求赋予健康海南以基础性支撑地位和优先性保障角色。海南施行“健康优先”势在必行、异常紧迫。为进一步构建与海南自由贸易港建设要求相匹配的公共卫生安全环境，2020年9月3日，中共海南省委、海南省人民政府印发了《关于完善重大疫情防控体制机制 健全海南自由贸易港公共卫生体系的若干意见》(琼发〔2020〕13号)，就完善重大疫情防控体制机制、健全海南自由贸易港公共卫生体系提出了具体的分阶段的建设目标、重要内容、责任分工和保障措施。在海南自由贸易港的建设征程中，“健康优先”只能加强、不能削弱。概言之，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平总书记关于卫生健康的系列重要讲话和重要指示批示精神，海南唯有施行“健康优先”，努力提升全面维护和促进全岛屿、全人群、全生命周期健康的治理水平，积极寻求重点领域突破，接续打造享誉全球的健康岛、长寿岛、生态岛，才能持续提升海南省吸引人才、留住人才、用好人才的综合竞争力，从而为加快建设海南自由贸易港提供强有力的条件支撑和要素保障。

二、海南“健康优先”融入“五位一体”总体布局治理现状的实证分析

鉴于中国特色社会主义事业总体布局“五位一体”的层次性和结构性以及“健康优先”融入其中的规律性和不确定性，本文使用目标层次法架构治理评价指标体系，运用主客观相结合的线性加权综合指数法构建治理评价模型，并对2019年包括海南在内的全国各省区市的治理状况进行实证分析，通过省内外的横向对比透视海南“健康优先”治理现状中存在的问题。

(一)“健康优先”融入“五位一体”总体布局的治理评价指标体系构建

关于实现“健康优先”的工具性途径，国际上已经形成了公认有效并广泛施行的理念和做法，即达成了具有普适性价值的工具——目前比较盛行的“将健康融入所有政策”(Health in All Policies，HiAP)(11)胡琳琳：《将健康融入所有政策：理念、国际经验与启示》，《行政管理改革》，2017年第3期。。考虑到中国特色社会主义的总体布局是“五位一体”，在我国秉持“健康优先”，实现“健康融入所有政策”的中国化，必然要求将“健康优先”与“五位一体”总体布局进行深度融合。遵循科学性、系统性、代表性和可获得性四个基本原则，在参考既有的政策文件和学术文献中有关“五位一体”的衡量指标以及健康中国、健康城市建设的评价指标体系的基础上，结合实际，按照目标层次法，“健康优先”融入“五位一体”总体布局的治理评价指标体系框架可分为目标层、准则层和指标层三个层次，准则层依次对应“五位”建设，指标层由14个一级指标和31个二级指标构成(由于数据可获得性限制，本文的实证分析实际涵盖了27个二级指标)，如表1所示。

表1 “健康优先”融入“五位一体”总体布局的评价指标体系

(二)“健康优先”融入“五位一体”总体布局的治理评价模型构建

鉴于“健康优先”融入“五位一体”总体布局所涉指标的多样性和复杂性，本文主要通过主客观相结合的均权——熵权法完成治理评价指标的赋权，再运用线性加权综合指数法进行评价模型的构建。主观上将“健康优先”融入“五位”建设“同等对待”，亦即对“每一位”子系统对应的准则层的权重各赋予20%。接下来采用熵权法对27个二级指标进行赋权。基于各个评价指标之间的关联性以及拟用方法的适用特点和要求，采用线性加权综合指数法构建“健康优先”融入“五位一体”总体布局的治理评价模型为：

其中：Si为第i个省份的评价值，xij′为原始观测值xij经过数据标准化处理后的值，wj为综合赋权得到的第j个评价指标的权重系数。

基于同类研究的可比性以及数据的可获得性和时效性，本文选取除中国香港、中国澳门、中国台湾之外的全国31个省区市的“健康优先”治理状况作为评价对象，使用2019年的截面数据进行治理评价分析，相关数据主要来源于《中国统计年鉴》(2020)、《中国卫生健康统计年鉴》(2020)，部分数据参照权威资料界定。由于数据的可获得性问题，有2项二级指标使用的并非2019年的数据，即“A3 健康产业规模增长率”为2018年，“E2 一般工业固体废物综合利用率”为2017年。最终综合赋权的结果如表1所示。

根据“健康优先”融入“五位一体”总体布局的治理评价指标体系，采用线性加权综合指数法计算得到31个省区市当前“健康优先”融入“五位”建设的分领域治理评价得分以及融入“五位一体”总体布局的综合治理评价得分并排序，通过省内外的横向对比可以发现，海南当前“健康优先”治理状况中存在的问题。具体结果见图1。

图1 31个省区市“健康优先”融入“五位一体”总体布局评价得分堆积条形图

(三)海南“健康优先”融入“五位一体”总体布局的治理现状评价

综合实证分析结果，可以发现，很大程度上海南其实就是我国“健康优先”治理现状的一个缩影，既在总体上发展不充分，也存在“五位”领域间发展不平衡的问题。如图1所示，整体而言，当前海南省“健康优先”融入“五位一体”总体布局的治理效能在全国位居中等偏下水平，可归于欠发达地区。除了总体治理水平欠佳外，海南“健康优先”的治理效能在“五位”领域间的结构性差异也很明显。在“五位”准则层的得分中，海南的经济建设“健康优先”排名比较靠后，位居第27名。尽管海南近年来对医疗健康产业非常重视，早在2015年海南省政府就把医疗健康产业规划为“十三五”期间重点发展的十二大特色产业之一，但由于经济基础、医疗基础都相对薄弱，海南省经济建设领域的“健康优先”呈现出“目标高、起点低、发展缓”的特点。需要指出的是，海南省医疗健康产业目前仍处于夯实基础、积蓄实力的阶段，下一步加快建设海南自由贸易港更需要以医疗健康产业为突破点，在大力发展博鳌乐城国际医疗旅游先行区高端医疗健康服务的同时，也要着重提高普通居民的卫生服务质量和大健康消费水平，从而以医疗健康产业激活岛内经济建设“健康优先”的可持续发展。除了经济建设“健康优先”的短板之外，海南政治建设“健康优先”的治理效能也不容乐观，这固然有其卫生健康服务基础差、底子薄的历史因素，但按照守住公共卫生风险防控底线的要求，对标建设自由贸易港的勃勃雄心和打造健康岛的美好愿景，海南下一步在卫生资源投入、医疗服务效率、医疗服务水平等方面都有较大的提升空间。

令人鼓舞的是，海南社会建设“健康优先”的治理成绩斐然，位列第7名，尽管与先进省份相比仍有差距，但得益于近年来对卫生健康财政投入力度的加强，尤其是基层医疗卫生机构标准化建设的高位推进，政府卫生支出弹性系数较高，增速高达同年GDP增速的3倍左右，居民卫生和健康的获得感大大提升。但不可忽视的是，底线安全是实现社会建设“健康优先”的必要条件，必须进一步强化食品安全、出行安全，才能为海南自由贸易港建设提供和谐有序的社会安全保障。令人欣慰的是，在生态文明建设“健康优先”和文化建设“健康优先”方面均处于全国中等水平。尽管在生态环境、水和空气质量方面有着得天独厚的自然优势，在爱国卫生运动的传承与创新方面亦可圈可点，但海南的生态文明建设“健康优先”并没有遥遥领先。笔者通过调研发现，这主要受限于组织管理和技术创新等相对落后，环境污染治理和生态环境保护的能力和水平不容乐观，特别是县城污水处理率、一般工业固体废物综合利用率、人均公园绿地面积亟待提升，下一步需要充分利用巩固提升卫生城市卫生村镇、优化升级健康城市健康村镇的契机，大力加强“健康优先”的生态文明治理能力。此外，海南文化建设“健康优先”的治理短板主要在于健康检查比例和公众健康教育活动较为不足，今后健康教育和志愿服务水平还有待进一步提高，当然“以文化之”的软实力绝非一日之功，更需要下硬功夫。

三、海南推进“健康优先”融入“五位一体”总体布局的治理对策

结合海南“健康优先”的治理现状和存在问题，对照未来发展愿景，海南今后推进“健康优先”可充分挖掘自身全国最大经济特区、最好生态环境、自由贸易港和国际旅游岛的优势，以重点领域的突破带动“健康优先”融入“五位一体”总体布局的治理水平的全面提升。

(一)释放全国最大经济特区优势，探索“健康优先”的治理改革

站在加快建设海南自由贸易港的新起点，海南要用足用活用好全国最大经济特区的先行先试政策，在卫生健康公共服务供给领域率先改革、敢闯敢试，积极构建“健康优先”的体制机制，为实现全方位、全人群、全生命周期的健康福祉提供制度保障。

1.主动探索“健康优先”的顶层设计

一方面，尽快探索与海南自由贸易港发展相适应的“健康优先”的法律安排。目前我国卫生健康领域已具备基础性、综合性的母法规范，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》业已出台，建议海南利用经济特区立法权和地方立法权主动探索自由贸易港建设中的卫生健康立法，为自由贸易港中的健康事业和健康产业发展提供进一步的法律遵循，为国家后续的卫生健康立法提供参考。另一方面，明确树立“健康优先”发展战略。激励各级各部门把健康海南放在经济社会发展的优先地位，将“健康优先”置于“多规合一”改革全局中，想方设法确保健康融入各项政策，形成跨部门协同促进健康的合力。此外，建议尽快督促成立海南各级各地“健康行动推进委员会”，并由党政领导“一把手”任委员会主任亲自抓、带头做，将主要健康指标纳入各级各部门相关责任人的绩效管理指标体系，探索构建监测、评价、考核制度，推动健康促进工作落实到位。

2.积极构建“健康优先”的卫生服务体系

与海南自由贸易港发展相适应，建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生与健康服务体系。进一步丰富基本和重大公共卫生服务内容，例如，在国家规定的2021年居民医保和基本公共卫生服务经费人均财政补助标准分别再增加30元和5元的基础上(12)李克强：《政府工作报告——二〇二一年三月五日在第十三届全国人民代表大会第四次会议上》，《人民日报》，2021年3月13日，第1版。，组织研究适当提高海南对应的补助标准，既要量力而行又要尽力而为，使全岛居民都能及时享有均等化、高质量的基本公共卫生服务。遵循疾病谱由传染病转向慢性病为主的规律，持续强化慢性病综合防控服务体系和工作机制，重点加强心脑血管疾病、癌症、慢性呼吸系统疾病、糖尿病等慢性病种的筛查和早诊早治。考虑到今后海南自由贸易港建设中人口、货物高流动性的特征，病毒传播、感染的风险相对加大，建议加强重大传染病的防控，尤其要建立完善急性传染病监测预警机制。

(二)释放全国最好生态环境优势，夯实“健康优先”的基本保障

作为中国唯一热带海岛省份，海南要紧紧瞄准中华民族的四季花园愿景，充分利用全国最好的生态环境这个资源禀赋优势，将环境治理、目标人群、食品安全惠民有效融合起来，化生态优势为“健康优先”发展优势，充分彰显中华宝岛宜居宜业宜游宜养的综合实力。

1.始终恪守“健康优先”的环境保护方略

良好的生态环境是居民健康的前提条件，也是投资国民健康的重要渠道，更是区域间竞争与合作的基本支撑。海南要深知自身发展的最强优势和最大本钱就在于良好的生态环境，坚持生态立省不动摇，协同开展冠以卫生、美丽、文明、健康等不同门类称号的城市(村镇)品牌创建活动以及城乡环境综合整治工作，形成跨部门合力，避免政策碎片化，让海南的山更绿、水更清、天更蓝、空气更清新，切实打造好中华民族的四季花园。要秉持健康环境王牌，积极推进区域合作，建议牵头成立中国(国际)自由贸易港健康城市联盟，由会员城市轮流举办年会，探索其他定期或不定期活动，围绕自由贸易港视域下的健康环境促进主题进行理论探讨和经验交流。

2.突出抓好“健康优先”的重点目标人群

卫生健康服务的全人群覆盖，与宜居宜业宜游宜养的重点目标人群的精准识别和个性化服务并不矛盾。按照全生命周期中健康存量动态变化和自然损耗的客观规律，尤其考虑到海南养老养生和休闲旅游俱增的需求，应优先瞄准老年人口、残疾人口、妇幼人口、少年儿童等重点人群，强化老年常见病、慢性病的健康指导和综合干预，提高妇女常见病筛查率和早诊早治率，加强少儿疾病综合防治。此外，自由贸易港的创业宜业愿景也要求海南加强职业健康保护，积极建设健康工作场所，构建和谐劳动关系，坚决摒弃妨害劳动者身心健康的理念，预防和控制威胁危害健康的生产行为。

3.协同推进“健康优先”的食品安全惠民政策

民以食为天，食品安全与价格至关重要。海南要立足优越生态环境和特色农业资源，以市场需求为导向，以科技创新为支撑，以互联网为助力，突出营养和健康价值，提升农产品标准化种植和精深加工水平，做大做强热带作物、深海养殖等绿色健康食品品牌。同步提升食品可及性，加大价格惠民力度，加强和创新监管方式，“从农田到餐桌”“从线上到线下”层层设防、严加把守，形成源头、生产、储存、运输、消费各环节全过程无死角的监管格局，保障居民“舌尖上的民生”“口福中的健康”，切实让老百姓吃得放心、吃得实惠、吃得健康。

(三)释放自由贸易港和国际旅游岛优势，寻求“健康优先”的关键突破

坚持“健康优先”，更要深度释放中国特色自由贸易港和国际旅游岛优势，发挥“一带一路”重要支点、博鳌亚洲论坛永久会址、毗邻东南亚、泛珠三角等优势，打好医疗健康、旅游休闲、开放合作的组合拳，持续提升健康岛、国际旅游岛、自由贸易港的知名度和美誉度。

1.与时俱进“健康优先”的思想观念

健康涉及身体、心理、社会适应多维度考量，自由贸易港建设背景下其影响因素更加广泛，且经济社会因素起决定性作用。根据《健康海南行动实施方案》(琼府〔2020〕19号)，海南居民健康素养水平2017年为10.08%，近几年虽有所提升，但对表2030年至少不低于35%的目标和任务，尤其是对标海南自由贸易港的愿景和要求，仍有一定压力。建议进一步加强健康教育与促进，构建卫健、自由贸易、发改、科教、财政、文体、人社、民政等跨部门合作机制，组织实施好健康中国(海南)战略及行动，推进“健康优先”理念入脑入心入行动，推动“以治病为中心”转向“以健康为中心”，营造“尊医、重卫、促健康”良好氛围，培育健康长寿的传统文化和国际范儿，形成全社会共建共治共享健康海南的强大向心力和凝聚力。

2.开门实施“健康优先”的产业政策

健康产业是满足人民日益增长的健康需求、建设海南自由贸易港的有力支撑，也是打造国际旅游消费中心的持续潜力和金字招牌。新冠肺炎疫情以及全球经济低迷大环境等外在不利因素给海南地方财政带来一定的挑战，但也激发出更强劲的健康需求，不妨在健康产业率先全面实行自由贸易政策，深度推行极简负面清单管理，进一步促进健康产业高质量发展。以扎实推进各项健康行动为契机，建议与省域内各级各地“健康行动推进委员会”相互呼应，支持在海南率先成立各级民间“健康行动联合会”，协同推进政府、居民、市场、社会良性联动，倒逼打破产业边界，力促多方融合，大力支持社会力量举办医疗健康机构，催生旅游、养老、互联网等融合健康的新产品、新业态、新模式。充分释放博鳌乐城国际医疗旅游先行区核心引领作用，研究筹办中国自由贸易港健康产业博览会，做大做强包括南药黎药、海洋生物在内的医药产业，大力推动医疗器械转型升级，积极发展康养服务业。

3.加快打造“健康优先”的开放高地

作为海上丝绸之路的重要支点、国际旅游岛和中国特色自由贸易港，海南更被赋予深度开放的空间和机遇。加快自由贸易港建设更要先行推动健康产业的高度开放，适时将博鳌乐城国际医疗旅游先行区的政策在全岛实施。同时，建议海南尽早牵头建立健康丝绸之路联盟，进而深化省际、区域乃至国际卫生健康领域的交流合作。瞄准海岛休闲度假和国际健康旅游目的地，通过琼海、海口、三亚等地引领带动全岛东中西部协同开放，精准对接来自中高纬度国家和地区游客的有效需求，积极打造健康旅游尤其是中医药品牌，彰显中医治未病魅力。重点依托区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)，利用本地特色资源和地缘优势，加强热带医学、旅游医学、康复医学、传统医学等技术交流，推动医疗健康领域包括中医药的产品贸易和服务贸易高质量发展，为打造健康丝绸之路、构建人类卫生健康共同体贡献中国力量、展现海南担当。