“坚持依宪治国”的理论价值

王雅琴

（中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部，北京 100091）

“依宪治国”的概念，最早被党的文件、党的领导人明确提出是在2004年。2004年胡锦涛同志在纪念全国人民代表大会成立50周年大会上发表讲话首次提到，“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政”。2012年习近平总书记进一步提到了“依宪治国”，指出“依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政”。［1］2018年在中共中央政治局进行第四次集体学习时，习近平总书记发表了讲话，指出“中国特色社会主义进入了新时代，对推进全面依法治国尤其是依宪治国、依宪执政提出了更高的要求”［2］216，标志着总书记开始从全面依法治国的总体高度关注宪法及其实施问题。2020年11月16日，在中央全面依法治国工作会议上，习近平总书记提出了“十一个坚持”，其中包括了“坚持依宪治国、坚持依宪执政”。“坚持依宪治国”成为习近平法治思想的核心内容。

一、“坚持依宪治国”发展了马克思主义宪法理论

“马克思主义始终是我们党和国家的指导思想，是我们认识世界、把握规律、追求真理、改造世界的强大思想武器。”［3］“坚持依宪治国”以马克思主义为指导，创造性地发展了马克思主义宪法理论。

（一）“坚持依宪治国”强调坚持人民主体地位，保障人民的基本权利

坚持依宪治国、依法治国，是中国共产党作为马克思主义政党的根本属性决定的。“全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民，必须坚持为了人民、依靠人民。”［4］“要把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉落实到全面依法治国各领域全过程使法律及其实施充分体现人民意志。”［4］115坚持依宪治国，首先就是要坚持以人民为中心、坚持人民的主体地位，最大限度保障人民福祉。

（二）“坚持依宪治国”基于探索中国法治道路的问题导向而创立的

宪法是一个民族历史的凝结，我国现行宪法也是一部宏伟壮丽的改革史诗。我国政治经济社会发展的里程碑、民族前途命运的转折点、国家治理的成功经验，全都深深地烙印在中国宪法文本里。伴随着中华民族复兴事业的推进，各项宪法制度正焕发着生机活力，中国宪法遵循着自身的发展路径，为国家治理提供着坚实的法律基础和制度基础。

二、“坚持依宪治国”概括总结了中国的宪法实施模式

在我们党带领人民建设中国特色社会主义事业的历史征程中，“坚持依宪治国”的确立具有重大的理论贡献和时代意义。

（一）“坚持依宪治国”总结和肯定了中国宪法实施道路

对于现行宪法，习近平同志在《首都各界纪念宪法颁布三十周年纪念大会上的讲话》中给予高度评价，即肯定地指出我国宪法对我国政治、经济、文化、社会生活各方面产生了深刻的积极影响。然而，关于中国宪法的实施状况，国内外曾存在不同看法。那么，究竟应当怎样客观评价中国的宪法实践？几十年的行宪历程有哪些经验可以汲取，又存在哪些问题亟须改进？怎样直面问题、总结经验、正视现实、统一思想和引领实践呢？这是当代中国宪法理论创新必须回应的重大问题。

客观地来看，中国各项现代化建设事业的发展与宪法的关系非常紧密，现行宪法经历了特殊的发展路径。改革开放的历史过程，从执政党层面来说就是关于如何进行社会主义建设的探索过程，其间取得的重大认识成果都已经过了实践的检验，并载入了中国宪法。几十年来，在修改宪法、完善宪法、实施宪法的过程中，宪法的权威问题越来越引起关注。根据实践发展，党中央不断针对宪法的实施进行新部署，为推进宪法实施提供了有力的政治保障。中国的行宪历程凝聚起以下共识：第一，宪法必须在实施和发展中处理好稳定性和适应性、权威性的关系。第二，宪法的科学性和人民性是中国宪法持续生命力的保障。第三，加快建设法治国家必须不断加强宪法实施。第四，党的执政方式、依法执政能力深刻影响着宪法实施的程度。“坚持依宪治国”的概念和理论，就是在宪法实践与宪法理论的互动过程中逐步形成、确立的。

“坚持依宪治国”的确立，回应了对中国宪法的各种质疑。社会上否定宪法作用的观点之所以存在，首先是因为，在中国宪法实施的过程中确实存在着一些问题。主要表现为：第一，保障宪法实施的具体制度和监督机制有待健全；第二，国家机关、公职人员维护宪法尊严、保障宪法实施的职责意识有待进一步提升；第三，违宪违法未究、公权力侵犯公民基本权利的现象时有存在；第四，还没有全面形成尊重宪法的社会氛围。但这些问题，何以导致对中国宪法的全面否定呢？事实上，各国宪法实践都面临着需要解决的问题。“坚持依宪治国”蕴含着对中国宪法实施道路的肯定与提炼。

（二）“坚持依宪治国”创造性地完善了中国语境下的宪法理论体系

“坚持依宪治国”是对中国宪法实施模式的概括，其实践形态是以依宪治国为核心的法治体系，理论形态是包含了宪法的内涵、性质、地位、权威和实施等内容的系统完备的、开放发展的体系。

宪法是党和人民意志的集中体现，这个论断揭示了我国宪法的特色和优势。中华人民共和国宪法自身的特色和优势，决定了中国不能照搬别国的宪法模式，必须走自己的路。

坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇，坚持宪法确定的国体政体不动摇。“宪法作为根本法，体现了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成就，确定了在历史的选择和人民的选择中形成的党的领导地位。”［5］49“以任何借口否定中国共产党领导，否定中国社会主义制度，都是有害的、错误的，也都是违宪的，是我们无法接受的。”［6］坚持宪法规定的国体政体就是坚持中国特色社会主义。全面实施宪法，维护宪法权威，就是要遵照宪法里规定的国体政体不动摇，坚持正确的政治方向。“在中国共产党领导的国家，在社会主义的中国，一切权力属于中国人民，不能依据关系和地位来分配国家权力。”［1］这也是维护宪法权威的必然要求。

坚持以依宪执政作为党执政的基本方式，不断提高依法执政能力。中国共产党十六大在阐述改革和完善党的领导方式和执政方式问题时，提出了依法执政的重要命题。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记指出，“依法执政就是要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。”［1］习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，在“三个善于、一个支持”的基础上，进一步强调“善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一”。全党和全国对依法执政内涵的认识持续深化。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》对于坚持党依法执政进行了完整阐释，进一步提出依法执政，要求党依据宪法法律治国理政，要求党依法依规治党，坚持依宪执政。

宪法的生命在于实施，要坚定不移地推动宪法全面实施。宪法实施问题被提升到宪法的生命和权威的高度。宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。一定要坚持不懈深入推进宪法全面实施，力争把全面贯彻宪法、实施宪法提升到新水平。［7］全面实施宪法首先要弘扬宪法精神。习近平总书记强调，宪法的根基在于人民发自内心的拥护，要在全社会牢固树立宪法法律权威，弘扬宪法精神。他还指出，一定要在全社会加强宪法宣传，不断提高全体人民的法治观念和宪法意识，尤其是各级领导干部和国家机关工作人员的法治观念和宪法意识，努力弘扬法治精神，加强对社会主义法治文化的培养，力争在全社会形成学法、用法的良好氛围。［8］272维护宪法权威，我们要以设立国家宪法日为契机，不断开展宪法教育，促进全体人民切实增强宪法意识，推动宪法得以全面实施，发挥好宪法在全面深化改革以及全面依法治国中的重要功能和作用。［1］“开展宪法宣传教育是全面依法治国的重要任务。”［5］51全面实施宪法就要树立宪法权威。在中国共产党第十八届四中全会上做《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》时，习近平总书记指出“法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威”。［9］

坚强的宪法监督是全面实施宪法的必然要求和重要内容。伴随着宪法实践的发展深化，宪法监督的重要性日益显现。健全宪法实施和监督制度，纠正违宪行为，以确保宪法实施，维护宪法秩序等问题，在党的文件和习近平总书记的讲话中被反复提及，认识不断深化，思路逐步明晰，最终凝结为推进“合宪性审查”这一原创性表达。“我们必须搞清楚，我国人民民主与西方所谓的‘宪政’本质上是不同的。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质特征。”［2］218早在2014年，习近平总书记就在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上发表讲话时明确强调。2015年，习近平总书记进一步强调，坚持依宪治国，就一定要坚持中国共产党领导地位不动摇，坚持人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇。任何否定中国共产党领导和我国社会主义制度的言论和行为，都是错误的，都是违宪的。［10］21十九大报告中，习近平总书记强调要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”［2］36。这是以习近平同志为核心的党中央为保障宪法实施作出的重大战略部署。2018年，习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议上强调：“全面推进依法治国必须走对路。要从中国国情和实际出发，走适合自己的法治道路，决不能照搬别国模式和做法，决不能走西方‘宪政’‘三权鼎立’‘司法独立’的路子。”［11］我们要不断完善宪法监督制度，积极而又稳妥地推进合宪性审查，不断完善备案审查制度，提升备案审查能力。［12］“合宪性审查”的概念是习近平法治思想对中国宪法理论的重大发展。合宪性审查制度是立足我国国情和实际的、具有中国特色的一项宪法监督制度。“合宪性审查”概念的确立标志着我国对宪法监督的模式形成了基本共识。

（三）“坚持依宪治国”为进一步提升宪法实施水平提供了理论指引

坚持依宪治国，坚持依宪执政，必须全面实施宪法。“坚持依宪治国”为进一步提升宪法实施水平提供了有力的思想指引，在中国全面推进法治国家建设的实践中，习近平法治思想、“坚持依宪治国”的理论将引领着宪法实践持续深入地推进。贯彻“坚持依宪治国”的要求，是全社会、各级国家机关的法定义务；贯彻“坚持依宪治国”具有重大实践意义。

“坚持依宪治国”要求不断推动宪法的完善。与时俱进地发展宪法是全面实施宪法和推进依法治国的必然要求和必然结果。宪法必须随着党领导的中国特色社会主义事业的发展而发展。［13］我们要善于通过多种方式，适应实践需要，反映改革成果，不断发展宪法。习近平总书记指出，“我国宪法在保持稳定性和权威性的基础上紧跟时代前进步伐”，［1］不断与时俱进，“不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果，才能具有持久生命力。［1］健全宪法解释程序机制和适时修改宪法是我国宪法发展和完善的重要方式。我们要运用好这些方式。

三、“坚持依宪治国”丰富了党的治国理政思想

党的十九大以后，中共中央着眼于推进国家治理体系和治理能力现代化，系统地思考和回答了在完善国家制度和推进国家治理方面，要“坚持和巩固什么、完善和发展什么”的重大问题。党的治国理政理论不断深化的过程，伴随着探索中国特色的治国理政模式的过程。

（一）坚持依宪治国就是坚持党的领导

确定党的领导地位是我国宪法的鲜明特色。坚持依宪治国是中国共产党从国情和实际出发，在治国理政基本方略方面作出的重大抉择。党的领导是中国特色社会主义法治的核心要义，党的领导和中国特色社会主义法治是一致的。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。全面依法治国就是要不断提高党领导依宪治国和依宪执政的能力和水平，通过不断加强和改善党的领导，巩固党的执政地位。“一个国家选择什么样的国家制度和国家治理体系，是由这个国家的历史文化、社会性质、经济发展水平决定的。”［13］“我国宪法以根本法的形式反映了党带领人民进行革命、建设、改革取得的成果，确立了在历史和人民选择中形成的中国共产党的领导地位。”［5］49“新中国成立70年来，我们党领导人民不断探索实践，逐步形成了中国特色社会主义国家制度和法律制度，为当代中国发展进步提供了根本保障，也为新时代推进国家制度和法律制度建设提供了重要经验。”［14］“中国特色社会主义国家制度和法律制度在实践中显示出巨大优势，以下几个方面最为重要：一是坚持党的领导的优势。70年来，正是因为始终在党的领导下集中力量办大事，国家统一有效组织各项事业、开展各项工作，才能成功应对一系列重大风险挑战、克服无数艰难险阻，始终沿着正确方向稳步前进。二是保证人民当家作主的优势。我们国家的名称、我们各级国家机关的名称均冠以‘人民’的称谓，这是我国社会主义国家政权的基本定位。我国国家制度深深植根于人民之中，能够有效体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造力。三是坚持全面依法治国的优势。坚持依法治国，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，为解放和增强社会活力、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定、确保党和国家长治久安发挥了重要作用。”［15］

（二）坚持依宪治国就是坚持中国的社会主义政治发展道路

中国特色社会主义的本质就是坚持中国共产党的领导。坚持依宪治国，首先要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，必须处理好党和法、党和宪法的关系。依宪治国，本质上就是党领导人民依照宪法和法律治理国家。

习近平总书记反复强调，宪法确立的国家的指导思想和根本政治制度，以及宪法确立的国家领导核心、人民民主专政的国体、人民代表大会制度的政体、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等基本政治制度，爱国统一战线以及民主集中制原则、法治原则、保障人权原则，都是中国特色社会主义政治发展道路的具体体现，坚持依宪治国就是坚持中国特色社会主义政治发展道路。坚持依宪治国，党要注重改进党的领导方式和执政方式，要不断健全权力运行的制约和监督体系，坚持有权必履责，失职要追责，保证人民赋予的权力始终能为人民谋幸福。［10］

（三）坚持依宪治国就能保障国家治理效能不断提升

治理效能是国家治理现代化最基础的衡量指标。保障国家治理的效能不断提升，就要坚持依宪治国。“坚持依宪治国”的内涵要义，指明了国家治理与宪法实施的关系。推进国家治理体系和治理能力现代化，基础在于坚持和完善中国特色社会主义制度，通过全面实施宪法以保障国家治理效能不断提高。国家制度和国家治理体系的基石是宪法，宪法是国家制度和国家治理体系的依据；全面实施宪法，要在党的领导下，最大程度发挥我国宪法在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中的核心作用。中国共产党要履行执政兴国的职责使命，必须依宪治国、依宪执政。中国之治即制度之治，其核心是依宪而治。坚持全面实施宪法，就能保障宪法在推进国家治理中充分发挥规范、引领和保障作用，把我国宪法制度优势有效地转化为国家治理效能。［4］103