试论公积金与商业银行的不同为基础构建住房公积金管理体制的新格局

张玉花

（延边州住房公积金管理中心，吉林 延边 133000）

我国的住房公积金制度自1991年在上海率先实行并在全国推广，30年来，作为国家住房制度改革的重要组成部分，它为顺利推进我国住房分配制度改革、加快城镇住房建设、解决和改善职工住房条件起到了重要的作用。建立住房公积金制度将解决城镇职工住房问题引向了金融渠道，以至在当前，研讨住房公积金发展走向的时候，一些人习惯的认为应将其归入银行类的金融企业，才能使住房公积金制度走入“正轨”，为此，有必要对我国住房公积金制度及其管理与商业银行作一个比较，并由此开展进一步的理论研究。

国务院“住房公积金管理条例”规定，我国住房公积金制度是由设区城市住房公积金管理中心具体运作的，由于在具体实施的政策层面上，引入了资金运作的概念，各地住房公积金管理中心普遍自发的借鉴了商业银行的操作方式，至今尚未形成符合自己特性的自成体系的系列操作程序和方法。因此，人们将住房公积金的发展取向列入银行性的机构和管理有一定的表观合理性，但是，从住房公积金与商业银行之间的4大类11个分类区别来分析，就能够得出住房公积金与商业银行存在着许多实质性不同，不能混为一类的结论。

1 体制之不同

1）机构性质。商业银行是金融机构，是按“公司法”组织的企业；按照住房公积金管理条例规定，住房公积金管理中心是直属城市人民政府的不以盈利为目的的独立的事业单位，住房公积金管理中心发放贷款委托银行办理，其内部实行企业化管理。2）设立目的。商业银行的性质既然是企业，它的目的当然是追求利润的最大化，而住房公积金管理中心是执行国家政策的机构，设立目的是为城镇职工归集住房储金及满足其购房货款需求，提供优惠资金支持，是不以盈利为目的的政策性、公益性事业单位。3）机构组织形式。商业银行是按公司法组织的，其组织机构为从上到下形成系列管理系统，为实现利润最大化服务；而住房公积金管理中心则是按“住房公积会管理条例”规定，以设区城市为单位，只设立一个住房公积金管理中心，按照统一的制度规范，结合当地城市的经济发展水平，制订相应的政策性措施，为城镇职工解决住房问题，组织归集资金，发放优惠贷款服务，这种组织结构带有浓重的政府推进的政策性和公益性。这是两者的根本性区别。

2 贷款之不同

1）贷款发放方式。按照“商业银行法”的规定，商业银行可自行发放贷款；而住房公积金管理中心是按照“住房公积金管理条例”规定，委托指定银行发放贷款，这又鲜明地体现了住房公积金管理的非银行性质。2）贷款品种。商业银行根据商业银行法可以开展多种经营业务，贷款品种繁多，而住房公积金管理中心按照规定，只能将归集的住房公积用于给购买自住住房的职工发放款或购买凭证式国债。对管理者来说，商业银行贷款品种多，使其在经营上能够保障自负盈亏；而住房公积金在贷款管理上是单一的，其吸引职工购房贷款的优惠过小，其发展空间也越来越小，尤其是在中小城市，这一问题会随着时间的推移，越来越突出。3）贷款客户质量，商业银行贷款对客户没有具体的要求，只要客户符合贷款条件，不管什么人都可以申请贷款，因此形成的贷款风险较大，而住房公积金因其具有职工互助性质，所以，只能给参加公积金制度的职工发放购买自住住房贷款，客户质量相对良好。4）贷款利率。我国的银行业贷款利率均按人民银行统一规定执行，因住房公积金存在贷款业务，且属于政策性贷款，其统定利率一般比商业银行稍低。但近年来，特别是为应对金融危机，国家采取积极的金融政策调整贷款利率，使商业银行与住房公积金利率差距越来越小，住房公积金的利率优势越来越小。

3 存款及提取规定的不同

1）存放方式。“商业银行法”规定，“商业银行办理个人储蓄存款业务，应当遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为存款人保密的原则。“所以，在商业银行存款是公民自由决定的。住房公积金是职工个人和职工所在单位为职工缴存的住房储金，具有政府行政的强制性，强制性内容在“住房公积金管理条例”20条、38条中都有表述，这与商业银行的自由存储蓄原则具有本质的不同。2）存款提取。按照《商业银行法》的规定，商业银行存款提取是自由的，而住房公积金提取是有限制条件的，这与缴存住房公积金作为购房储的长期性和互助性直接关联。住房公积金的提取一般基于两类情况：一类是职工发生住房消费需要提取住房公积金使用：另一类是职工丧失缴存住房公积金的条件，允许职工提取住房公积金。有限提取公积金的做法，在公积金贷款时也应提倡，即当职工因购买自住住房贷款时，个人缴存的住房公积金不得提取，只有完全还清公积金贷款才有资格使用公积金。这就使个人缴存的住房公积金相当于没有签订合同的质押。但是，在确定住房公积金贷款还款额度时，应参照银行处理质押的方法，对质押额(个人缴存)给予一定利率百分比计算后，核定出月供还款数额，这种做法可为职工减少一部分负担，我们认为，这种做法，既没有风险，又能体现公积金政策人性化的一面，是住房公积金在政策利用上的创新，这一点也是商业银行与住房公积金资金运作中的重大区别。

4 管理方式之不同

1）内部管理。不论是商业银行还是住房公积金管理中心，内部管理的机制都是由体制所决定的。商业银行自上而下形成管理系统，内部管理分工明确，各司其责，管理严谨，工作效率高，抗风险能力强；而住房公积金管理中心以设区城市为单位，自成体系，各住房公积金管理中心之间互无关系，住房与城乡建设部和各省建设厅下设的公积金监管司、监管办对各住房公积金管理中心只有指导和监管职能，没有领导和隶属关系，内部管理制度由各管理中心自行制定，因而各住房公积金管理中心的管理模式、管理方法和管理制度都不一致，而且，因住房公积金管理中心要兼行银行从上层决策到基层的具体操作，难免出现管理质量不高的现象。若每个管理中心都按银行的管理制度制定制度，那么，全国300多个管理中心需要很大的人力、物力，而且是重复性劳动，成本高，见效差。这是当前住房公积金制度执行过程中亟待解决的问题。2）外部监督。商业银行的外部监督，主要是上级行、人民银行和银监会，其职责分工明确，属紧密型监督管理；而住房公积金管理中心的外部监督是由住房公积金管理委员会、财政、审计和上级公积金监管部门组成，除住房公积金管理委员会为“决策机构”，直接领导住房公积金管理中心外，其他机构都是“监管”，属于松散型监督管理。住房公积金管委会作为公积金管理中心的直接领导，类似于企业的董事会，但由于管委会成员的组成与企业的董事会截然不同，他们是没有股份的董事，是兼职的董事，于己于事业没有直接的利害关系，又从未接触住房公积金业务，机构本身也是松散型的，所以委员们平时忙于本职工作，只是开会时到会参加，例行会议程序，根本起不到领导的作用。

通过以上对商业银行与住房公积金之间存在的区别作的简要分类和分析，有助于重新认识和强化住房公积金的工具性属性。目前公积金窗口服务与商业银行相比，有不小的差距，委托业务银行模式弊端也较多，每年公积金管理中心和各商业银行签订的委托协议流于形式，银行看中的是公积金这块大蛋糕，而对于归集扩面的协助和追收逾期贷款敷衍应付，不承担任何责任，每年的归集和贷款手续费却分文不少。目前随着智能公积金的推广，公积金的审批程序化得到不断完善，为公积金和各商业银行的业务衔接创造了有利条件。公积金不一定非得转型为住房银行，可以利用双方的优势，可尝试着由公积金为缴存职工提供担保后可以选择任何一家商业银行获得贷款，由此促进各商业银行之间的竞争，提升缴存职工获得贷款的效率和服务水平。而商业银行作为成熟的金融市场经营主体，发放的住房公积金贷款全部纳入专业的金融监管体系，可分散现有的公积金贷款逾期风险，并运用沉淀资金市场化运营，实现资金的保值增值。公积金管理中心监管运行，运用现有机构设置，专注于归集扩面、政策制定、行政执法等，行政和市场分开，从而实现管理体制的有效变革。

5 结语

公积金制度当前需要彻底改革，改革的关键是立法，应从法律的层面回归公积金的工具属性。