美国公务员绩效考核制度变革

□ 白现军

公务员代表国家机关行使管理社会公共事务的职能，是国家公共行政的重要组成部分，其素质能力和工作效率对公共管理效益乃至管理活动成败都会产生至关重要的影响。公务员绩效考核是公务员管理部门依据相关法律法规，基于一定的程序和标准，对公务员履职情况进行考量评价的过程。制定完善合理的绩效考核制度，不仅有利于科学评价公务员各项管理工作的客观实绩，而且能够有效激发公务员的巨大能量和精神动力。然而，公务员绩效考核却是世界公认的公共管理难题之一，曾有美国联邦人事局官员说：“如果谁能解决绩效考核问题，那么他就有资格在同一年中获得诺贝尔、普利策和黑斯曼奖。”[1]虽有夸张之嫌，但足见公务员绩效考核工作之难。作为现代公务员制度的创始国家之一，美国自独立战争胜利以来的200多年间，逐步形成了以“功绩制”为核心的现代公务员考核制度。“制度一旦被创建，通常会随时间推移而发生细微的、渐进的变化。虽然与那些突发性的、大规模的制度转型相比，这些缓慢而零碎的变化没有那么引人注目，但它们在塑造人类行为模式与造成实质性政治后果方面却不遑多让。”[2]深入考查分析美国在公务员绩效考核制度变革方面的有益经验，对于积极推动和有效完善我国公务员绩效考核制度，进而推进国家治理体系和治理能力现代化具有极为重要的现实意义。

一、美国公务员绩效考核制度变革历程考察

（一）《彭德尔顿法案》出台前的“臆断考绩制”时期

1.“士绅政府”时期（1776—1829年）

在美国政治发展历程中，从首任总统乔治·华盛顿到第六任总统约翰·昆西·亚当斯当政期间，其上层社会和统治阶级较好地继承和保留了英国的绅士文化和政治风格，这半个世纪被称为“士绅政府”时期。此时的美国刚刚脱离英国殖民统治，地域面积有限，人口数量较少。政府规模也同样较小，政府中的工作人员数量也较少，19世纪20年代的美国文官数量约为1 万人。1787年的美国宪法，并未对文官选用方式作出明确规定，但在具体政治实践中，“主要从有名望、有地位、有学识的绅士阶层中挑选有能力、品行好的人担任政府官职”。[3]不过，不同的总统对于官员选任标准有着自己的个人偏好。华盛顿比较注重从政者的门第出身与家庭教养，而亚当斯和杰斐逊两任总统则更加注重才学与能力。此时的美国尚未设立专门的政府官员管理机构，政府公务人员的录用和管理处于失范状态。政府任命和考核评价国家公务人员，完全凭借长官意志及被评价者与长官本人的关系亲疏，最终结果就是导致用人唯亲和裙带之风日盛。由于这一时期历届总统用人均以党籍及私人关系为标准，因此也被称为“个人徇私制”时期。

2.“政党分赃”制时期（1829—1883年）

以华盛顿为首的开国元勋们在独立战争前后，从建立和巩固新生政权的大局出发而摒弃政党歧见。一旦政权稍稳，统治阶级内部即因政见分歧而分化为两大派别——以首任财政部部长亚历山大·汉密尔顿为首的联邦党和以首任国务卿托马斯·杰斐逊为首的反联邦党。政党之争愈演愈烈，对抗方式不断升级，思想领域的口诛笔伐最终演变为政治场域的互相倾轧。1801年，谋求总统连任的联邦党人亚当斯被时任副总统的反联邦党人杰斐逊击败，在卸任前夕星夜任命一批党内亲信进入政府和法院担任要职以削弱对方势力。杰斐逊则以其人之道还治其人之身，就任总统后立即更换掉这批官员。这出政治闹剧让“政党分赃”制度初露端倪，至第七任总统安德鲁·杰克逊时开始公开实行“政党分赃”制度。自此以后一直到1883年，美国历任总统都把政府职位作为一种政治恩赐，来回馈酬谢自己的亲朋故交和政治追随者。这种做法一方面导致选人用人中只重视政党出身与政治忠诚而忽视道德品格与真才实学，给予善于投机钻营者可乘之机；另一方面也造成政府机关冗员过多，行政效率低下，贪污腐败现象日益严重。此外，“政党分赃”制还造成党派倾轧和政府的周期性震荡。“政党分赃”制度下的公务人员绩效考核评价自然也难以逃脱长官意志的阴影，也主要依据被评价者的党派出身及其与评价者的私人交情，其科学性和客观性大打折扣。

（二）《彭德尔顿法案》出台后的“功绩制”时期

1.“功绩制”的确立期（1883—1923年）

“政党分赃”制下的政客们为获取政治支持而大肆封官许愿，但政府职位的有限性导致并非每个人的政治意愿都能得到有效满足。“僧多粥少”的政治困局最终酿成加菲尔德总统被求官未遂者暗杀，这场政治悲剧让以政党分赃为特征的传统文官制度再度成为众矢之的。当共和党议员彭德尔顿于1883年1月向国会提交《文官制度法案》（即《彭德尔顿法案》）时，深受传统文官制度之苦的政客们毫不犹豫地以绝对优势顺利通过。根据该法案成立文官委员会来管理全国文官，对联邦政府职位进行分类并采取竞争考试的方式择优录用。[4]该法案还规定文官要保持政治中立，其职位应常任不得随意撤换，以考核实绩方式确定其工资和职位补缺，对惩罚有异议者可以提出申诉。《彭德尔顿法案》的颁布宣告了“政党分赃”制时代的结束，也标志着以考试录用和功绩晋升为主要特征的现代公务员制度的诞生。不过，现实政治生活中的“功绩制”考核进展缓慢。1905年时西奥多·罗斯福总统曾令各级政府部门每半年进行一次考核，但效果并不明显；1912年设立“考绩司”来专门负责推行考绩制度；1920年，威尔逊总统下令对政府官员进行全面考绩。这一时期文官考核制度的建设完善主要集中在如何解决文官所承担的工作职责和工作头衔与他们报酬不平衡，以及做相同工作的文官在报酬上差别很大的问题。

2.“功绩制”的发展期（1923—1978年）

垄断资本主义时期的美国经济社会快速发展，经济基础和生产生活方式的变化，使得美国社会对政府官员提出更高期待和要求。这一时期，公共行政学科日臻成熟，马克斯·韦伯的科层制理论和泰勒的科学管理理论影响日盛，也有力地推动了美国公务员绩效管理日益走向精细化和科学化。1923年国会通过《联邦政府职位分类法》，规定成立联邦人事分类委员会，确定了16 项考绩内容，建立了系统的分类考绩制度。1924—1935年，美国联邦政府尝试采用“图评价尺度法”来对公务员绩效进行量化评价，但这种方法最终因为过于烦琐而未得到广泛应用。1935年，美国文官委员会下令在全国建立统一的效率评价系统，但难以兼顾不同部门工作的差异性，有些考核指标与工作人员所担任的职务和工作或不相符合或关系不大，从而难以保证考核结果的客观性。1949年，美国国会修订《联邦政府职位分类法》，将公务员职位从七大类合并为两大类：一般职位序列（GS，General Schedule）细分为18 职等；技艺保管序列（GPS，Grafts Protective Custodial Schedule）细分为10 职等。1950年《工作考绩法》对公务员的考核内容、方法和等级作出详细规定，主要涵盖工作数量、工作质量和工作适应能力三大因素。这一时期的文官考核制度变革主要集中在如何解决“行政效率低下”问题，其调整手段也由临时性的政策规定转变为相对固定的法律制度，量化考核日益成为考核结果的关键性因素，考核的客观性和科学性逐步提升。

3.“功绩制”的完善期（1978年至今）

伴随着美国经济社会的快速发展，政府管理机构不断膨胀，管理程序趋于冗繁复杂，公务员的积极性和创造性受到抑制，行政效率低下，而行政成本却在不断攀升。在公众群情激愤的讨伐声中，美国国会于1978年10月通过了《文官制度改革法》，对备受诟病的传统文官制度进行了较大变革。在组织机构设置方面，以“功绩制保护委员会”“联帮人事管理局”和“联邦劳工关系局”三个部门，取代了原文官委员会。本次改革导致美国联邦政府的公务员绩效评价系统发生了巨大的变化。《文官制度改革法》要求联邦政府各机构建立覆盖全体政府雇员的绩效评价系统，运用客观而且与工作职责有关的绩效标准来评价员工，绩效结果成为决定公务员晋升、加薪、奖励、降职、调职、解雇以及培训的依据。同时，在高级公务员系列建立了独立的绩效评价系统和明确的绩效奖励制度。根据该项法律规定，工作成绩良好者继续任职，不佳者必须改进，不达标者予以解职。1984年，美国国会建立新的绩效管理系统，强制性要求各部门必须将终评结果划分为5 个等级（但不进行强制分布要求），并且制定了绩效评价等级与奖金之间的挂钩规则。1990年，美国颁布《联邦政府员工薪资价值可比性法》，成立绩效薪资劳资委员会，从而使得公务员的工资薪金与其他行业相比更具公平性。

20世纪90年代以来，美国历届政府在深入推进政府改革的同时不断深化公务员制度改革并推动其转型。这一时期“公共人事管理关注的焦点发生了根本的变化，即从捍卫抽象的功绩制原则转向对最大限度地提高生产力和可测量的产出结果的重视”。[5]克林顿担任美国总统之后，发起了“重塑政府”（Reinventing Government）运动，其中“重塑人力资源管理”（Reinventing Human Resource Management）是 这一运动的重要内容，并被视为美国联邦政府公务员制度建立以来最重大的公共人事制度改革。本轮改革旨在解决行政机构在公务员管理中自主权限过小且程序烦琐、职位分类和薪酬制度缺乏弹性、绩效管理制度与组织使命目标脱钩等问题。改革进程中通过强调公务员管理中的结果导向、合理授权、弹性化管理和激励性管理，进而构建出一种既能够坚持功绩制和公正主义原则不动摇，又能够适应当前形势和未来发展需要的公务员制度。布什政府时期推行“总统管理议程”改革方案，在遵循行政改革三大指导原则（以公民为中心、以结果为导向和以市场为基础）的前提下，进一步完善结果导向的绩效考核体系，奖励表现卓越的工作人员以吸引更多优秀人才来从事公共服务。力图通过加大实施弹性政策与实验工程的力度，构建一种以人力资本战略管理为特征的新型公务员制度。同时，通过推行竞争性采购，以节约政府成本；加强绩效审计，强化政府责任；强调绩效与预算紧密挂钩，从资源配置方面推动部门绩效的提高。[6]奥巴马政府执政以后，提出要实行全面质量管理法则，开展了以简化联邦政府公务员录用程序为核心的公务员制度改革。发布了《政府绩效与结果现代化法案》，进一步强化政府部门间横向合作；出台了《高度优先绩效目标法案》，强调政府机构绩效目标设定中的可行性和优先性；专门成立一个由众多企业家组成的专家小组，旨在发现联邦政府运作过程中的浪费现象和低效致因。特朗普在任期间曾于2017年签署名为“重组行政部门全面计划”的行政令，要求美国联邦政府各部门限期180 天提交重组计划，以增进政府工作效率、削减政府开支。在离任前的2020年10月还签署行政命令，要求对联邦工作人员进行重新分类，使解雇那些所谓忠诚度低的政府雇员变得更为容易。

二、当代美国公务员绩效考核体系

（一）美国公务员绩效考核的主导思想

绩效考核的主导思想对绩效考核行为具有根本性意义，决定着绩效考核工作的价值取向、机构设置、指标体系、流程手段等一系列事项的发展方向。目前美国公务员绩效考核普遍采用哈佛大学罗伯特·S·卡普兰（Robert Kaplan）教授1992年提出的“综合测评体系”，其基本主导思想为：（1）公务员绩效考核的目的是实现部门未来目标；（2）公务员绩效考核过程应该与部门工作改进和个人成长发展融为一体；（3）公务员绩效考核过程中要和被考评者及服务对象沟通互动，将其合理建议和意见纳入考评指标体系；（4）要将主管领导的个人考评和机构的考评相结合。这一主导思想既适应了美国经济社会发展的新形势，又坚定维护了功绩制的基础性地位，得到联邦政府和州郡地方政府的认可并广泛应用。

（二）美国公务员绩效考核的责任主体

美国公务员管理采用部外制模式，即在行政组织系统之外设置独立的公务员管理机构，该机构不受政党干预及行政首长的控制。联帮人事管理局是联邦政府公务员管理的独立机构，负责制定联邦政府公务员管理的各项制度，局长由总统委任。此外还有两个保护公务员权利的机构：一个是功绩制保护委员会，主要“负责受理来自公务员的申诉，确认他们受到公务员制度保护的权利是否被侵害”。[7]另一个是联邦劳工关系局，其职责主要是与工会配合来监督集体谈判事项，也受理个体公务员遭遇不公平待遇的投诉。联邦以下的政府各部门和机构内设人力资源部，负责包括公务员绩效考核工作在内的具体事务。不仅如此，联邦调查局、政府道德署、审计机构、立法机构、司法机构等也在各自的职责范围内以不同的方式介入到公务员绩效考核工作中来，由此形成多元化的公务员绩效考核监督体系，以防范人事管理权力滥用现象和对不公正的人事处分进行救济。

（三）美国公务员绩效考核的基本程序

美国公务员绩效考核实行首长考核制，公务员的直接领导在公务员考核中发挥着至关重要的作用。第一，制定绩效目标。公务员主管领导按照上级人事管理部门统一部署，在对组织目标任务分解的基础上，通过深入调研确定不同职位的工作数量、质量标准和适应能力等，并将这些内容量化为具体指标和赋予相应权重。主管领导据此与该公务员协商绩效目标方案，得到认可后双方签名生效。第二，强化日常记录。主管领导要把下属追求工作目标的表现记录在册，尤其是着重记录关键事件。“这些行为在现实生活中或者非常好或者非常差。这种方法灵活、易于感知。经过培训的管理者在不同时期、不同时间内可以把更多精力放在绩效考核中最异乎寻常的事件上”。[8]第三，保持绩效沟通。主管领导每季度对下属进行初步考评，帮助下属核对工作结果和绩效目标以掌握任务进度，并就考评中发现的问题与下属协商形成整改方案帮助改进。第四，进行年度考评。在考核周期届满时，人力资源部门拟定年度考核表并下发至公务员的直接主管领导，由主管领导根据日常记录情况对下属进行初评，并就考核结果与下属进行面谈，下属如认可考核结果即可签名并报送上级部门复评批准生效；如不认可，可越级进行申诉。第五，反馈与改进。主管领导负责将考核结果反馈给下属，并对未来工作提出改进意见，下属则要提交相应的绩效改进报告。同时，相关部门也会通过奖惩制度对考评结果进行巩固强化以促进行政绩效提升。

（四）美国公务员绩效考核的指标体系

美国主要通过工作分析方法来确定不同职位公务员的考核内容。“工作分析是一个收集信息以确定完成工作所需要的知识、技能和能力并且对工作进行评价的系统过程”。[9]以标准化和书面化为特征的职位说明书是工作分析的重要组成部分，对每个具体职位赋予不同的编码、绩效标准和组织地位。“职位说明书为工作职位设定了最低任职资格，并从逻辑上把这种资格与工作任务联系起来”。[10]个性化的职位说明书与弹性分权原则相结合，注重考核公务员工作业绩、内部关系处理状况、学习与创新能力、廉洁程度等，并彰显出不同职位的工作性质、方法、程序和期望值。对于工作程序和方法相对固定、工作成果和所需时间容易估算的职位，一般侧重于数量指标；对于需要限期完成的工作，则从工作时限方面制定指标。此外，对公务员的工作态度、仪容仪表、精神风貌等也会制定相应的指标。总之，美国的公务员绩效考核内容是一种建立在详细明确的职位分析基础上的个性化的指标体系，更为注重绩效目标实现的可行性以及实现绩效目标过程中的沟通与努力程度。

（五）美国公务员绩效考核的结果运用

美国公务员的年度考评结果由主管领导根据被评价者的综合表现填写等级，并要载明评价的事实及理由。考评结果从低到高分为不合格(Unacceptable)、基本合格(Minimally Successful)、合格(Fully Successful)、良好(Exceeds Fully Successful)、优秀(Outstanding)5 个等次，绩效考核结果与奖惩严格挂钩，相关政府部门据此作出职位升降、薪资调整、奖金发放、人员裁减、正式任用、参加培训等决定。[11]绩效考核优秀者，既有物质奖励（如加薪或发放奖金），又有精神奖励（如授予奖章或荣誉称号，对贡献特别大者还可以其姓名来命名公共建筑物或自然景观）；既有政治奖励（如职务或职级晋升），又有福利待遇方面的奖励（如带薪休假）。对绩效考核不达标者给予口头警告或书面警告；长期不能改进者则面临降薪、降职乃至解雇与除名的惩罚。组织绩效与个体绩效密切关联，随着美国政治体制改革的深化，近年来美国公务员绩效评估结果日益影响到政府公共预算和组织机构优化事宜。正如表现不佳的公务员个体会受到惩罚，整体绩效表现较差的部门机构也同样面临财政削减、权力缩减甚至机构裁撤的风险。

三、美国公务员绩效考核制度变革经验总结

（一）制定完善的法律法规以提供基本依据

美国自独立战争胜利以来，从未停止对包括绩效考核在内的公务员制度进行改革。作为一个法治国家，综观美国的公务员绩效考核制度改革历程，可以发现每次公务员制度改革都伴随着相应的法律法规公布。在对考评方案进行设计时，无论是联邦政府还是州政府在对重要术语、行为和标准进行阐释时，都会援引或对照相关法律的具体条款来进行说明。有完善的法律法规保驾护航，美国公务员绩效考核制度经过两百多年的变革发展，基本实现了从主观到客观、从徇私制到功绩制、从传统到现代的质性转变，使其更具科学性、工具性和执行性。我国公务员制度是在借鉴20世纪80年代西方国家公务员模式的基础上，通过对传统的干部人事制度进行变革而来。目前，我国关于公务员绩效考核的主要法律依据是2018年颁布的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》），详细规定则主要依据中组部于2020年12月修订的《公务员考核规定》。《公务员法》是公务员管理的纲领性文件，对于绩效考核问题的关注多属于原则性和方向性的，这为地方政府和各职能部门留下较大自主裁量空间。尤其是现行《公务员法》进行职务与职级并行的制度设计，即公务员除了通过职务晋升以外，也可以通过职级晋升方式来获得工资福利待遇提升。然而，获得职级晋升也并非易事，具有非常严格的工作年限、资历、考绩等资格要求，而考核结果对职级晋升具有非常重要的影响作用，甚至在一定条件下可以折减任职年限，如此设计便进一步强化了绩效考核的重要性。破解公务员绩效考核难题，法律必须先行一步。一方面，在形式上要将《公务员考核规定》升格为“公务员考核法”，以进一步提升其权威程度和效力等级。另一方面，在内容上要进一步调整和完善，将考核与奖惩、辞退等内容进行关联，明确考核机构的法律地位与运行规则、指标体系的主导思想与价值取向、救济渠道的多元途径与实现机制等内容，让公务员绩效考核工作真正做到有法可依。

（二）构建合理的指标体系以强化责任意识

能力导向和注重实绩是美国公务员绩效考核的重要特征，其基本依据就是在深度调研基础上通过工作分析方法确定下来的具体详细的职位说明书。美国早在1923年颁布的《职位分类法》中就尝试通过比较规范的职位分类，建立以工作为中心的公务员绩效量化测评制度，其指标体系也在数次的变革创新中，从笼统走向具体，从单维走向综合。我国《公务员法》和《公务员考核规定》中明确规定，以职位职责和所承担的工作任务为基本依据，对公务员的德、能、勤、绩、廉五个方面进行全面考核，重点考核政治素质和工作实绩。由于该项规定过于笼统模糊，缺乏更为详细和更具可操作性的量化指标，相关部门机构在具体实践中存在很大的随意性。要真正贯彻落实《公务员法》中所强调的“全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核政治素质和工作实绩”这一法律精神，充分发挥考核指标体系的业绩导向功能，有必要建立中国特色的职位分类系统。一方面，要根据地区、部门、层级和职务等特点，对现有公务员岗位进行级别和类别划分。在此基础上通过访谈、观察、讨论等多种途径进行深度调研和科学分析，明确不同职位的职责范围、权力界限、能力要求和任职资格，并编制出详细具体的职位说明书。另一方面，将职位说明书中的工作要项作为考核的重点内容进行指标优化设计，所制定的考核指标体系中既要有符合该职位的基本任职资格要求和岗位职责的说明，也要包含要实现的预期目标和标准要求，并至少细化至二级以下指标以增强考评的信度和效度。

（三）形成双向的沟通机制以推动绩效改进

近年来美国公务员绩效考核制度变革呈现出由过程导向向结果导向转变的趋势，但这并非意味着公务员绩效考核只重视结果而不重视过程。恰恰相反，美国的公务员绩效考核工作特别重视过程考核。从最初的绩效考核方案拟定和绩效目标设定，到以季度为周期的阶段性初评，再到最后作出年度评价和等级评定，在此过程中，充当考核者角色的主管领导与考核者之间始终保持着密切的互动沟通。在考核的每个环节，考核内容和结论必须及时通报并得到被考核者的认可签字方能生效，主管领导也会及时发现问题并尽力帮助后进者提升绩效。目前我国的公务员绩效考核，重定性考核而轻定量考核，重年度考核而轻平时考核。在考核的程序和方法上也相对简单，主要采用填写表格、总结述职、民主测评等原始传统的方法，而电子政务、办公自动化等电子科技信息成果在公务员绩效考评工作中的应用尚且不足。公共管理事务的烦琐复杂与难以测度，使得大多政府部门对定量考核删繁就简乃至弃之不用。即便有部分机构在一定范围内运用定量考核，也往往会因其操作烦琐而忽视。考核者与被考核者之间的沟通互动不足，使得公务员绩效考核最终演变为一种程式化的“为考核而考核”的单边行动，没有转化为行政绩效改进的压力与动力。我国在未来的公务员绩效考核工作中，有必要吸收管理科学、组织行为学、社会心理学等多学科理论成果，采用工作分析方法科学合理设计考核指标体系，优化考核流程和方法。只有将公务员的个体绩效与主管领导的绩效以及部门绩效密切关联起来，把公务员个体努力和团队意识培养融合在一起，才能引导主管领导与下属公务员之间，从领导与服从的行政隶属关系，转变为积极负责主动地帮助下属提升工作业绩和行政效率。

（四）落实规定的奖惩制度以实现有效激励

绩效考核与实施奖惩是两种密切关联的管理行为，缺乏奖惩的绩效考核是难以实现管理目标的，而不经考核的奖惩行为同样也是难以让人信服的。美国的公务员绩效考核与奖惩制度多是以法律形式出现，绩效考核的过程与结果具有很强的公开性、公平性和客观性，而奖惩措施也同样具有很强的透明性和可操作性。如果公务员绩效考核内容指标的笼统模糊和手段方法过于简单，可能导致考核结果缺乏区分度。有的部门年度考核中八成以上的公务员都在称职档次，少量人员在优秀档次，因碍于情面鲜有不称职者。其最终后果就是公务员绩效考核沦为形式主义，既没有成为衡量优劣的有效标尺，也没有成为绩效改进的有力抓手。由于相关法律法规缺乏对考核结果综合运用的细化规则，这就为部门自主操作提供了较大空间。取得优秀档次的公务员可能会因种种原因并未获得晋升，而绩效不佳的基本称职者甚至不称职者也鲜有因为年度考核问题被开除出公务员队伍。考核结果运用上的不合理，使得制度的激励和导向功能难以得到充分发挥。要改变这种状况，就必须在考核结果与公务员的个人利益以及部门机构的整体利益之间构建起联动互动机制。一方面，要完善年度考核结果与公务员个人职务升降、工资调整、参加培训等事宜之间的关联机制；另一方面，要完善公务员个体绩效与部门整体绩效之间，进而与部门未来的财政拨付、职能调整乃至裁撤存留之间的关联机制。必须将框架性的规定进一步精细化和制度化，制定出来的规则，应既能体现正向激励功能，也能突出其反向惩罚功能；既要强调其可操作性，又要给部门机构留有一定的自主性。

（五）建立有效的救济机制以维护考核公平

对于公务员绩效考核，美国同样赋予了处于相对弱势的被考核者即公务员个体以比较全面的救济权利。在联邦政府层面，除了联邦人事管理局、功绩制保护委员会和劳工关系局这三个公务员系统内部机构进行监督外，还有联邦调查局、政府道德署、审计机构、司法机关等大量系统外部机构进行监督。在负责考核的具体部门层面，除了进行具体考核的主管领导的上司以外，还有部门的考核委员会和复审委员会。更为重要的是，从设定绩效目标到作出考核结论，所有环节都必须有被考核者的签名认可。如此，便最大程度地保护了公务员在绩效考核中的知情权和公平权。我国的公务员绩效考核制度设计中，缺乏专门而且独立的公务员绩效考核机构和有效的监督救济机制。关于考核机构设置，《公务员考核规定》第十三条规定：“机关在年度考核时可以设立考核委员会。考核委员会由本机关领导成员、组织（人事）部门、纪检监察机关及其他有关部门人员和公务员代表组成”。该条款所用词语为“可以设立”，按照法律术语的解释规则，这就意味着对于该机构的设立是“非强制性”的，即“可以设立，也可以不设立”。即便设立这一机构的部门，也因机构设置的临时性而在事毕即告撤销，这就使得公务员在绩效考核中失去了有效维权的最为便捷路径。关于绩效考核的救济问题，仅有第十六条简单述及：“公务员对年度考核确定为不称职等次不服的，可以按照有关规定申请复核、申诉”。这也就意味着仅仅是那些被确定为不称职等次且不服的公务员才有资格去申请复核和申诉，对于获得其他等次结果且不服者应该如何维权，规定并未涉及。我国也有公务员签名认可的制度设计，即“考核结果以书面形式通知公务员，由公务员本人签署意见”。但在实际操作中，往往出现“先出结果，再补签名”的程序倒置问题，其监督与救济的功能并未得以发挥。我国在未来的公务员绩效考核制度变革中，可以从以下两个方面加以完善：一方面要强化公务员管理系统内部的救济机制建设，成立专门机构负责公务员绩效考核、监督以及奖惩实施工作；另一方面要强化公务员管理系统外部的救济机制建设，在拥有自主考核权的部门机构内部成立专门的公务员绩效考核和复审机构（可以挂靠本单位组织人事部门），明确其地位、职责和权限，把考核中可能出现的问题力争化解在基层。不仅如此，还应当告知公务员可以向纪检、监察、审计等部门检举绩效考核中的违法违纪行为，可以通过提起行政复议、行政诉讼、劳人事仲裁等多种途径维权，从而为公务员绩效考核构建起多元化的权利救济机制。

四、结语

无论是在私营部门还是在公共部门，绩效评估工作都因其高度复杂性而饱受争议。以至于有学者认为“在强调提高生产力的年代，绩效评估同时代表着最优和最差的人事管理”。“绩效评估更是公共部门最复杂且最令人头痛的行政事务”。[12]美国的公务员绩效考核制度深深植根于西方文化，它以其法律化、科学化和规范化的特点，以及技术方法的选择和应用，将绩效考核工作转化为推动公务员能力建设和部门整体绩效提升的内在动力。其在绩效考核方面的法律规制、实践效果和难点问题，对我国公务员考核制度的完善，有一定参考借鉴意义。