深度贫困地区城乡居保扶贫状况分析——基于西部三省贫困户数据

□ 朱祝霞

一、研究背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发工作提升到治国理政新高度，把贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线任务和标志性指标，在全国范围全面打响了脱贫攻坚战。党的十九大再次强调，要“坚决打赢脱贫攻坚战。要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫”。

开展城乡居民养老保险（以下称“城乡居保”）扶贫，是贯彻落实党中央、国务院打赢脱贫攻坚战决策部署的重要举措，是进一步织密扎牢社会保障“安全网”的重要内容。2017年8月，人力资源社会保障部联合财政部、国务院扶贫办发布《关于切实做好社会保险扶贫工作的意见》，明确了社会保险扶贫的目标任务，提出“支持帮助建档立卡贫困人口、低保对象、特困人员等困难群体（以下简称“贫困人员”）及其他社会成员参加社会保险，基本实现法定人员全覆盖，逐步提高社会保险待遇水平，助力参保贫困人员精准脱贫”。2018年11月，人力资源社会保障部办公厅印发《关于加快实现贫困人员居民基本养老保险应保尽保的通知》，督促各地落实60 岁以下贫困人员参加城乡居保的保费代缴和60 岁以上贫困人员待遇发放等优惠政策。两个文件实施以来，城乡居民养老保险扶贫工作取得巨大进展。

当前，研究城乡居保扶贫的文献要么从定性角度探讨城乡居保在脱贫攻坚中所起的作用[1][2][3]，要么从定量角度比较城乡居保制度与农村低保制度的反贫困效应[4][5]，而从实证层面直接研究城乡居保扶贫状况的文献较少。本文区别于已有研究，从微观实证分析的视角，以西部3 省（甘肃省、贵州省和云南省）部分深度贫困地区2 369 户建档立卡贫困户、低保户和特困户（以下简称“贫困户”）数据为基础，分析城乡居保扶贫政策的实施对助力脱贫攻坚的客观影响，特别是对贫困户的参保情况、收入水平、生活状况、脱贫进程的客观影响及脱贫攻坚收官之后面临的问题。

二、贫困户基本信息

（一）户数与人数信息

2 369 户贫困户中，甘肃省、贵州省和云南省分别有287 户、1 045 户和1 037 户，占比分别为12.12%、44.11%和43.77%。涉及贫困人口10 129 人，甘肃省、贵州省和云南省分别为1 187 人、4 092 人和4 850 人，占比分别为11.72%、40.40%和47.88%。贫困户平均每户4.28人，甘肃省、贵州省和云南省平均每户人数分别为4.14 人、4.64 人和3.95 人。3 省家庭人口数最高分别为9 人、14 人和10 人，最低均为1人。3 省人口在5 人及以上的贫困户占比分别为各省的57.05%、69.09%和49.39%。

（二）收入情况

1.家庭收入

2019年，3 省贫困户的平均家庭年收入为38 956 元，甘肃省、贵州省和云南省3 省分别为26 692 元、43 087 元和38 177 元。

从整体分布来看，家庭年收入在50 000 元以下的贫困户占76.04%，在20 000 元以下的贫困户占20.40%。年收入在80 000 元以上的贫困户仅占6.17%。分省份看，甘肃省有35.78%的贫困户收入在20 000 元以下；贵州省和云南省年收入在20 000 元以下的贫困户占比分别为16.27%和20.35%（见图1）。

图1 贫困户家庭2019年收入分布

2.人均收入

2019年，3 省贫困户的家庭人均年收入为9 443 元，甘肃省、贵州省和云南省3 省分别为6 796 元、9 359 元和10 263 元。

从整体分布来看，家庭人均年收入在10 000元以下的贫困户占66.79%，年人均收入在5 000 元以下的贫困户占14.32%。年人均收入达到20 000元以上的贫困户占比仅为4.44%。分省份来看，甘肃省、贵州省和云南省贫困户年人均收入在10 000 元以下的分别占90.88%、66.22% 和60.75%，在5 000 元以下的分别占32.63%、10.62%和13.02%（见图2）。

图2 贫困户个人年均收入分布

（三）脱贫时间

3 省贫困户的脱贫时间均在2014—2020年，其中2019年是脱贫的高峰期，有621 户（26.22%）成功脱贫；2020年脱贫的贫困户有509 户（21.49%）。2019年和2020年的脱贫户在所有贫困户中的占比为47.71%，甘肃省、贵州省和云南省3 省分别为72.73%、37.13%和51.49%（见图3）。

图3 各省贫困户脱贫年份分布

（四）致贫原因

缺技术、缺资金和劳动力不足是3 省贫困户的主要致贫原因，分别有40.06%、31.83%和31.74%的贫困户遭遇这3 类困境（见图4）。

图4 贫困户的致贫原因分布（%）

分地区来看，甘肃省贫困户的主要致贫原因是劳动力不足致贫（30.66%）和因病致贫（29.62%）；贵州省贫困户的主要致贫原因是缺乏资金（62.39%）和因学致贫（15.41%）；云南省贫困户的主要致贫原因是缺乏技术（80.81%）和劳动力不足（55.74%）（见图5）。

图5 各省贫困户的致贫原因分布

三、分析结果

（一）贫困地区居民实际参保人数与参保率

1.16～59 岁应参保人员的参保情况

2019年，在16～59 岁的5 387 名适龄应参保人员中，实际参保的人数为5 368 人，参保率为99.65%。其中，甘肃省和贵州省参保率达到了100.00%，云南省参保率为99.19%。

2.60 岁及以上人员的参保情况

2019年，在60 岁及以上的1 308 名应参保人群中，实际参保的人数为1 307 人，参保率为99.92%。其中，甘肃省和贵州省60 岁及以上人员的参保率达到了100.00%，云南省60 岁及以上人员的参保率为99.78%。

（二）领取养老金①的户数与家庭养老金水平

1.领取养老金的户数

在2 369 户贫困户中，有864 户领取了养老金，占比36.47%。其中，甘肃省、贵州省和云南省分别为150 户、407 户和307 户，在各省贫困户中的占比分别为52.26%、38.95%和29.60%。

2.贫困户领取的养老金水平

2019年，3 省贫困户户均领取养老金1 762元，最大值为5 223 元，最小值为590 元，中位数为1 402 元。甘肃省贫困户的户均养老金为1 939 元，最大值为5 223 元，最小值为1 236元，中位数为1 536 元；贵州省贫困户的户均养老金为1 640 元，最大值为3 444 元，最小值为756 元，中位数为1 241 元；云南省贫困户的户均养老金为1 837 元，最大值为3 322 元，最小值为590 元，中位数为1 458 元（见表1）。

表1 贫困户家庭养老金水平 单位：元

3.贫困户领取的养老金分布

从整体分布情况来看，领取的养老金收入在1 000～3 000 元区间的贫困户占所有领取养老金的贫困户比例为96.18%。其中养老金在1 000～2 000 元的贫困户占总体比例的62.04%。仅23 户贫困户的养老金达到了3 000元以上，占比2.66%。

分省份看，甘肃省、贵州省和云南省领取养老金达到2 000 元及以上的贫困户在各省领取养老金的贫困户中的比例分别为47.33%、36.37%和32.24%，3 000 元以上的贫困户分别占6.00%、0.25%和4.23%（见图6）。

图6 贫困户家庭养老金分布

4.贫困户领取的养老金在家庭收入中的占比

从养老金在家庭收入中的占比看，3 省贫困户2019年领取的养老金在其家庭收入中占比的平均水平为7.12%，最大值为71.03%，最小值为0.69%，中位数为5.32%。其中，甘肃省领取的养老金在其家庭收入中占比的平均水平最高，达到了9.15%，最大值为71.03%，最小值为2.01%，中位数为7.96%。贵州省的平均水平为6.94%，最大值为30.77%，最小值为0.69%，中位数为4.60%。云南省的平均水平为6.35%，最大值为46.16%，最小值为0.71%，中位数为5.34%（见表2）。

表2 贫困户领取的养老金在家庭收入中的占比 单位：%

（三）领取养老金的贫困人员数与个人养老金水平

1.领取养老金的贫困人员数

在10 129 名贫困人员中，有1 219 人领取了养老金，占比12.03%。其中，甘肃省、贵州省和云南省分别为288 人、568 人和427 人，在各省贫困人员中的占比分别为18.87%、11.71%和10.43%。

2.贫困人员领取的个人养老金水平②

2019年，3 省符合领取条件的贫困人员人均领取的养老金为1 263 元，最大值为2 799 元，最小值为434 元，中位数为1 336 元。分省份看，甘肃省贫困人员的人均养老金为1 300 元，最大值1 741 元，最小值为768 元，中位数为1 236 元；贵州省贫困人员的人均养老金为1 181 元，最大值为1 748元，最小值为610元，中位数为1 176元；云南省贫困人员的人均养老金为1 353 元，最大值为2 799 元，最小值为434 元，中位数为1 362元（见表3）。

表3 贫困人员个人养老金水平 单位：元

3.个人养老金分布

从整体分布来看，领取养老金在1 500 元以下的贫困人员占全体领取养老金贫困人员数量的92.82%。其中养老金在1 000～1 250 元的贫困人员最多，占总体比例的52.55%。此外，有62 名贫困人员的养老金达到了1 500 元以上，占比7.18%。

分省份看，云南省贫困人员领取的养老金水平略高于甘肃省和贵州省，在符合养老金领取条件的人员中，有89.58%的个人养老金超过了1 250 元，贵州省和甘肃省这一数字分别为10.57%和33.33%。云南省个人养老金在1 000元以下③的贫困户达到了7.82%，贵州省和甘肃省这一数字分别为4.18%和0.67%（见图7）。

图7 贫困人员个人养老金分布

4.个人领取的养老金在家庭人均收入中的占比④

3 省贫困人员个人领取的养老金在家庭人均收入中占比的平均水平为17.85%，最大值为92.31%，最小值为1.77%，中位数为17.14%。甘肃省贫困人员个人领取的养老金在家庭人均收入中占比的平均水平为22.81%，最大值为71.03%，最小值为1.77%，中位数为22.45%。贵州省的平均水平为16.44%，最大值为33.39%，最小值为4.12%，中位数为15.81%。云南省的平均水平为17.29%，最大值为92.31%，最小值为2.97%，中位数为15.80%（见表4）。

表4 贫困人员个人养老金在家庭人均收入中的占比 单位：%

四、结论与启示

以上数据分析表明，城乡居保扶贫政策在织密扎牢农村社会安全网、助力脱贫攻坚中成效显著，不仅大幅提高了贫困人员参加城乡居保的参保率，切实减轻了贫困户的家庭经济负担，而且有效提高了贫困户的家庭收入水平，在一定程度上加速了贫困户的脱贫进程。但随着2020年脱贫攻坚任务的顺利收官，城乡居保扶贫政策也面临着如何保障贫困户顺利过渡、防范贫困户返贫风险的问题。

（一）大幅提高了贫困人员参加城乡居保的参保率

在城乡居保扶贫政策出台之前，大量贫困人员游离在城乡居保制度之外。2018年之后，随着城乡居保扶贫代缴政策与待遇发放政策的实施，这种状况发生极大改变。截至2019年年底，3 省深度贫困地区样本中，除了个别人员因特殊情况如外籍人员、没有身份信息人员等未能参保之外，几乎实现全员参保，16～59 岁适龄贫困人员的参保率达到99.66%，60 岁及以上贫困人员的参保率达到99.92%（仅1 人未参保）。其中，甘肃省和贵州省16～59 岁适龄贫困人员的参保率和60 岁以上贫困人员的参保率均达到了100%。由此表明，城乡居保扶贫政策出台以后，贫困人员的参保人数和参保率得以大幅提升，深度贫困地区已于2019年年底较好地实现城乡居保扶贫“应保尽保、应代尽代、应发尽发”的政策目标，城乡居保扶贫工作取得了决定性胜利。

（二）切实减轻了贫困家庭的经济负担

《关于切实做好社会保险扶贫工作的意见》和《关于加快实现贫困人员居民基本养老保险应保尽保的通知》规定了要落实60 岁以下贫困人员代缴政策和60 岁以上贫困人员待遇发放政策。数据分析表明，甘肃省、贵州省和云南省人均收入在10 000 元以下的贫困户分别占90.88%、66.22%和60.75%，多数家庭收入不高，但农业生产、衣食住行、子女教育、医疗等支出却是刚性的，若由贫困户自行承担城乡居民养老保险费支出，让当前陷入贫困的家庭为未来的老年生活进行规划，对贫困户而言存在现实困难。因此，通过城乡居保代缴政策，贫困户无需缴纳保险费就能直接纳入城乡居保体系，这对于无力缴纳养老保险费的贫困户而言，可以有效减轻其家庭经济负担；对于没有经济来源的老年人而言，通过直接发放养老金保证养老待遇，能够切实减轻家庭赡养负担。

（三）在一定程度上加速了贫困户的脱贫进程

从符合领取条件的贫困户待遇领取情况来看，贫困户户均领取养老金1 762 元，甘肃省、贵州省和云南省每户贫困户平均领取的养老金分别为1 939 元、1 640 元和1 837 元，是贫困家庭60 岁以上人员的主要收入来源。从符合领取条件的贫困人员的待遇领取情况来看，贫困人员人均领取养老金1 263 元，养老金在其家庭人均收入占比的平均水平可达17.85%，在国家制定的贫困人员脱贫标准线（2019年为人均年收入3 747 元）中占33.71%；甘肃省、贵州省和云南省贫困人员人均领取的养老金分别为1 300、1 181 元和1 353 元，养老金在家庭人均收入中占比的平均水平分别为22.81%、16.44%和17.29%，在国家制定的贫困人员脱贫标准线中占34.69%、31.52%和36.11%。由此可见，对于大多数已经领取养老金的家庭，城乡居保有效提高了家庭收入水平，增收效果比较明显，在一定程度上加速了贫困户的脱贫进程。

（四）政策成果有待继续巩固

3 省深度贫困地区2019年、2020年脱贫的贫困户占比接近一半。2019年家庭人均收入水平在5 000 元以下的占14.32%，在10 000 元以下的贫困户占66.79%，表明深度贫困地区贫困户脱贫的基础还不够牢固，当前贫困户收入来源有限，收入水平还比较低。在这种情况下，如果直接取消城乡居保扶贫政策，贫困人员参保率可能出现断崖式下跌，部分贫困户可能因家庭负担的增加和收入水平的降低存在返贫的风险，不利于巩固城乡居保脱贫成果。因此，有必要着眼于防范脱贫户可能返贫的风险，严格落实中央“四个不摘”要求，设置一定的过渡期，并结合农村低收入人口监测情况，制定脱贫攻坚任务收官之后城乡居保扶贫政策的渐进退出机制，让贫困户平稳、顺利过渡，实现城乡居保扶贫政策与乡村振兴战略有效衔接。

注释：

① 此处的养老金是指以贫困户家庭为单位领取的养老金，区别与（三）中以贫困人员个人为单位领取的养老金。

② 正常而言，三省每个60 岁以上贫困人员2019年每月领取的养老金最低水平能达到98 元，按此计算，年领取的养老金最低水平应为1176 元，但由于有少部分人于2019年才满60 周岁，这部分人在2019年不是每个月都能领取养老金，只有在满60 周岁以后的月份才能领取养老金，但统计信息中只有年度领取的数据，没有每个月领取的数据，因此无法将2019年才满60 周岁的贫困人员领取的养老金换算成完整的按年度领取的养老金，故会出现2019年领取的养老金只有400 多元的情况，这在一定程度上拉低了2019年人均领取养老金的水平。

③ 三省的最低养老金水平为98 元/月，领取养老金在1 000 元以下的是当年刚满60 周岁不足12 个月领取的待遇水平。

④ 理论上，用60 岁以上老人领取的养老金在其收入中的占比计算更为合理，但由于60 岁以上领取养老金的老人收入无法从其家庭收入中拆分出来计算，因此只能用家庭人均收入近似替代。实际上，深度贫困地区农村老人多数没有收入来源，养老金在其收入中占比远远超出此处计算的比例。