基层干部“避责”的运行机制与消解路径：一个激励改进框架

□ 任雅楠

自韦弗（R.Kent Weaver）将“避责”行为引入公共行政研究领域后，国内外学者们主要从制度因素、外部环境、个人因素3 个方面对其滋生原因展开研究，并从组织结构调整和制度创新角度提出解决对策。综合已有文献可以看出，当前对激励制度的研究重在从理论层面分析制度本身的架构，而将激励机制与化解官员“避责”行为相结合的研究仍较为分散，存在很大的探索空间。由此，本文以考察地方机构改革完成后基层干部的“避责”现象为基点，通过访谈调研，了解基层现有激励体系、干部心理状况及现实需求，讨论政府激励制度对其成员行为的影响。在此基础上分析“避责”行为的发生机制，寻找将个人利益与激励体系相结合的可能路径。进而，以ERG 理论为基础，从“薪酬—职业安全”“人际关系—干群关系”“晋升—荣誉”3 组需要入手，构建基层干部激励改进框架，以期为新时代激发基层干部创新活力提供路径指引。

基层干部是政府行政权力的基础与主体，在增进政民互信、巩固执政根基、维护社会稳定等方面发挥着关键作用。党的十九大以来，为激励基层干部干事创业，中央出台系列政策，建立干部容错纠错机制，规范督查检查考核工作。同时也着力营造良好的行政环境，对基层部门的纪律约束、行政效能监察常保高压态势。但仍有少数基层干部，表现出“庸政、怠政、懒政，不作为、慢作为、乱作为”等形式多样的“避责”行为。新时代背景下，如何通过相关制度创新，全面激发基层干部创新活力，成为亟待解决的关键性问题。

一、“避责”行为的理论研究和现实观照

对官员“避责”行为的研究始于韦弗，他于1986年提出“避责”行为是官员基于对政治环境的分析而做出的理性行为选择[1]，率先将“避责”行为引入公共行政研究领域。2002年，以克里斯多夫·胡德（Christopher Hood）为代表的学者开始针对“避责”问题开展了多领域、多维度的分析。[2]目前，对于“避责”现象的研究可以分为“避责”行为种类、产生的原因及改进措施3 类。通过文献的梳理，本文发现，相关研究多以制度革新为出发点，思考如何用制度影响人，而在探索诱发“避责”行为的心理动因、构建“人与制度”的良性互动关系方面，还有诸多问题亟待解决。

（一）文献回顾——“避责”行为的定义、生成和消解

“避责”行为种类的研究可从时间维度、应对态度、性质界定和研究方法4 个层面归类。一是根据“避责”行为发生的时间维度划分。霍莱特（M.Howlett）根据“避责”行为发生的时间将其划分为预估式“避责”（anticipatory blame avoidance）和应激式“避责”（reactive blame avoidance）。[3]二是根据官员应对问责的态度划分。凯瑟琳·M·麦格劳(Kathleen M.McGraw)将“避责”行为发生时间与官员的应对态度相结合，分别划分出不为式（inactive）预估策略、有为式（overactive）预估策略和借口式（excuses）应激策略、辩护式（justifications）应激策略。[4]胡德（C.Hood）从问责强度和官员行为的关系出发，将“避责”策略划分为机构性、表象和政策策略。[5]三是对“避责”行为性质的界定。解林从管理环境复杂性、管理者非理性决策发生的可能性等角度出发，倡导界分“合理避责”与“不合理避责”[6]两种行为，正确处理“合理避责”行为。四是对“避责”策略的归纳总结。倪星和王锐将学者研究官员“避责”策略时使用的方法归纳为“列举式”“类型学”和“决策树”3 种。[7]其中，列举式方法以韦弗提出的8 种“避责”策略为代表。此外，倪星通过调研，总结出“忙而不动”“隐藏信息”“纳入常规”“转移视线”等6 种“避责”策略。决策树分析模型由胡德提出，用以探究官员“避责”路径，并证实了“避责”策略的动态层次性。

关于基层干部“避责”现象的滋生，学界主要有3 种归因。一是外部环境变化。倪星认为政治环境的变化催生了官员由邀功到“避责”的行为变化[8]；张力伟认为责任下行中的权责失衡、问责力度的加强、上下级信息梗阻的消解促成了官员“避责”行为从“共谋”到“分锅”的转化。[9]彭宗超指出在换届选举之前，政策失败给官员带来的利益流失较之往常更为严重，此时官员做出“避责”性决策的可能性更大。[10]谷志军认为“避责”行为在不同政治文化类型下会呈现不同样态。[11]如等级主义文化中“避责”行为聚焦于组织对责任的划分，而个人主义文化倾向于个人判断，“强调相互负责的局限性”。二是制度缺陷。佟健利用多维度委托代理模型分析提出，当前考核指标由注重经济增速转化为注重经济增长质量，与官员任期时间短的现状产生矛盾[12]；此外，当前多维度的政绩考核体制加大了政治风险，同时强化了官员“避责”倾向。刘重春认为“为官不为”“避责”行为的出现一方面是由于政府职位设置不尽合理，影响了依据工作难易程度划分的报酬体系的设计，致使官员受到的激励与其任务难易产生错配，影响其积极性[13]，另一方面，考核监督主体多元化导致政府面临考核名目增多，舆论压力增大，“众口难调”现象倒逼官员选择不作为以避免公众苛责。何丽君通过对基层干部的访谈得出，干部激励机制不配套、部门职责划分不清晰、干部跨行业任用、人情大于实绩等现象助长了官员“避责”之风。[14]三是个人因素。刘帮成指出受传统思想影响，上下级之间形成了“传达与接受”式的行为模式，加之部分基层干部责任意识的缺失，进而导致“避责”行为由下级至上级的“反向”传递。[15]佟健认为官员在晋升失败的、晋升无望的或离职前极可能表现出“懒政”行为，以求“平稳落地”或宣泄不满情绪。[16]何丽君通过调研得出，部分干部政绩观异化、党性意识薄弱、干事能力停滞不前等个人原因导致“避责”行为出现；此外她还发现部分干部扭曲的为官动机催生了“有私利可图则为，无私利可图则避”的畸形施政观。[17]

关于逆转干部“避责”偏好的措施研究主要从组织结构、制度两个方面展开。郭剑鸣提出从干部考评体系整合、考评手段相容、激励与约束并重几个方面构建“廉能激励相容”的干部考评机制[18]。陈家从政绩评价与激励角度提出应强化地方在政绩评价中的自主性,优化干部任用、评价及监督的制度体系，科学设定政绩考核指标，改善考核操作机制[19]。佟健分析了干部激励、任期及“为官不为”现象的内在联系，提出通过将官员退休福利与退休前政绩相结合的方法防止官员不作为现象[20]。张力伟认为消解官员“避责”现象一方面要完善责任落实制度，规范上级向下级的赋权行为，另一方面要平衡问责与试错的关系。[21]佟健指出解决官员“避责”现象的思路应从强化考核转变为政府职责调整，并逐步完善央地财税体制，以此避免考核任务的内在冲突，同时增进绩效考核的公平性。此外，他认为应该通过完善相关制度，以解决官员在换届期间出现的懒政行为[22]。彭宗超提出职位确权制度有利于官员转变行为，采取积极策略应对危机。上述针对“避责”行为成因提出的应对策略，为激励改进框架提供了新思路。比如通过将政治晋升激励与个人经济利益结合的方式解决官员换届期间激励不足的问题；通过加大绩效工资在官员收入中的比例，满足官员薪酬心理预期；通过吸纳公务员参与绩效管理过程，满足公务员对自身成就获得认可的需求，以调动其积极性；通过改变“年终考核定胜负”，将官员任职期间内的绩效考核结果作为升迁依据，激励官员在任期内积极作为。[23]

（二）研究问题——“避责”行为研究的现实价值和分析框架

目前关于“避责”行为的研究呈现出以下特点：一是以制度为核心，注重对制度内容或实施办法进行调整，试图以此激发干部行为转变，缺乏对干部主体需求的关注，提出的化解“避责”行为的策略存在靶向不精准的问题；二是聚焦理论分析，多数研究集中于从理论层面解读干部“避责”行为，以理论和制度为基点，推演干部“避责”行为的形成逻辑，未能形成“现实—理论—现实”的研究闭环；三是路径依赖，多采用“表现形式—根源—治理思路”的研究模式，存在大量重复性研究，尚未构建起系统化、立体化的分析框架。

新时代背景下党和国家机构改革的实施，使基层干部的工作环境发生了很大变化，形成了一系列新的影响干部行为的因素。亟须在理论和实践层面提出适应新时代干部队伍发展的创造性解决方案，以创新“避责”行为的理论研究，并实现逐步消解干部“避责”行为的现实目的。综合上述分析，本文认为，对新时代基层干部“避责”行为原因的研究可以从以下几个方面展开：一是从现实出发，通过对基层干部，特别是新成立机构中干部的调研，综合分析基层干部的需求、现实表现、态度，以干部个体为中心，探析“避责”行为的运行机制；二是运用多视角的思维模式，将环境因素、制度因素与心理因素结合起来，对干部需求做出分类，探寻从干部需求出发进行制度变革的可能性；三是构建“人”与“制度”的互动模型，以干部需求为出发点设计激励框架，提升需求与激励的耦合度，同时利用制度设计矫正个体的不合理需求，进而增强干部正当行为动机，达到个体因素与制度因素“双因并进”的效果。

二、“避责”行为与激励制度的理论分析

（一）“避责”行为理论模型的分析

韦弗提出的“避责”理论包括“3 个行为动机”“1 个行为假设”“4 个‘避责’原因”和“8 种‘避责’策略”。他提出了政府官员“追求连任和晋升可能性最大化”的假设，认为干部更倾向于追求避免责任而非追求绩效；从外部环境切入总结了“避责”的原因、策略，并分别阐述了每种“避责”策略的概念及发生的背景，搭建起了“避责”行为分析的理论框架。[24]尔后的研究在此基础上不断构建新的理论模型，在研究方法、研究焦点和解释框架上均有较大发展。

在研究方法上，开始广泛运用定量工具或实证调查方法，从“避责”行为本身的研究，转向对“避责”行为诱因、后果等的探究。马斯拉奇（Maslach）编制了工作倦怠量表MBIGS（MBI-General Survey），从情绪耗竭、去人格化、低成就感3 个维度定义工作倦怠，构建起了从个体情绪、自我评价、人际关系评估工作倦怠程度的理论工具；在研究焦点上，逐步将“避责”行为与时代背景相结合，注重研究“避责”行为与政治环境、政策制度的关系，如探究净化政治生态对干部心态的影响。在解释框架上，构建起了对“避责”行为“动机—表现—原因—影响—解决”的研究模式，探索通过激励制度变革转变干部行为。如运用成就激励理论等报酬原理分析考核机制、晋升空间、工作氛围对干部“为官不为”现象的影响与对应措施。

通过以上关于“避责”行为理论模型的总结分析，可以看出，“避责”行为的研究正越来越多地与心理学理论、激励理论相融合，“避责”行为的消解更多地依赖于激励机制的综合运用。

（二）“避责”行为与激励制度的关系分析

从激励与“避责”行为的关系来看，组织中的个体必然存在追求某种需求的动机，而此需求的实现也不可避免地与组织工作产生联系。“避责”行为的产生部分是由于组织制度阻碍，使个体实现自我需求的积极性持续受挫；部分是由于激励失当，使个体的内在需求无法得到唤醒，致使行为动机不足。美国心理学家威廉·詹姆斯研究发现，个体在受到充分激励时，其能力的发挥程度可提升60%[25]；同时，心理学研究表明，持续给予人体同等强度的快乐刺激，快感的情绪会逐渐减弱甚至消失。由此可见，“避责”行为的产生和外部激励存在复杂的联系，激励措施对于干部行为的影响不仅存在“频因”和“近因”之分，也与强化出现的频率、频数、可预测性等有关。因此，本文认为有必要对“避责”行为与激励机制的关系作进一步深入探究，构建能够激发并保持个体工作动机的激励改进框架。

（三）激励改进框架的提出

ERG 理论由美国耶鲁大学的克雷顿·奥尔德弗（Clayton Alderfer）提出，他将人的需要分为生存的需要、相互关系的需要和成长发展的需要。[26]3 种需要同时存在，当高水平的需要得不到满足时，人们会转而追求低层次需要，同时这种需要程度会加强。与之相对应，当人们的低层次需要得到满足时，会激发对高层次需要的更多追求。基层干部的“避责”行为本质上是追求“生存”，即追求职业稳定与心理安全感。而官员的理想状态是追求“成长发展”，为国家和人民谋福利，同时追求个人行政效能的提高。“相互关系”，作为中间变量，对官员行为的走向有关键影响。由此可见，ERG 理论对本文研究主题具有较高的迁移性。

本文提出的“激励改进框架”是指依据ERG 理论划分影响基层干部行为选择的因素，并据此改进现有干部激励机制，探索构建个体内在需求与外部激励因素间的耦合机制，以提升干部激励机制与其个人需求的匹配度的操作性模型。

三、基层干部“避责”行为发生的背景与表现

基层干部是我国公务员队伍中的特殊群体，以其工作内容的复杂性、服务群体的多元性、管理范围的广泛性而备受关注。相较于普通干部，基层干部选择“避责”的原因更加多元，更能体现出我国公务员管理制度的现实局限性。本文结合对新时代基层干部“避责”行为动因的考察调研，进一步将其表现形式提炼为“不敢为”“不能为”“不想为”“不会为”4 种。

（一）瞻前顾后——“不敢为”

党的十九大以来，各级政府致力于打造“严管和厚爱相结合，激励与约束并重”的干部管理氛围，但在实践中也出现了“严管约束易实行，厚爱激励难落地”的问题。当前中央高度重视干部队伍建设，对干部的政治定力和工作能力提出了更高要求。在绩效考评上，多地政府部门为构建透明化政府、鼓励公民参政议政，将公众评价纳入干部绩效考评体系，而新媒体的发展也提升了行政失误的负面冲击，使基层干部的行政压力进一步增大。

现在“一票否决”事项越来越多，如环保、精准扶贫，工作中稍有不慎，全年的努力就白费了，甚至还要被追责。不是说基层干部不想干，有时候就是想干也不敢干。基层工作情况复杂，一些政策老百姓不买账，出问题了上级不理解，动不动被扣上“乱作为，胡作非为”的帽子，一票否决。基层干部发展起点本来就低，现在这种情况下只得稳住不出错，实在不敢拿前途命运去赌博。（依据访谈资料整理）

现在群众文化水平越来越高，对基层干部的工作要求也越来越高了。现在每天单位接待十几个来咨询政策的群众，有的情绪非常激动，质疑基层干部“为人民服什么务？”但基层干部没有办法，有的政策太复杂，解释不清楚，有的涉密，不敢解释，这样群众上级两头不讨好，基层干部也很为难。（依据访谈资料整理）

根据ERG 理论，生存的需要是个体本质的和基础的需要。就基层干部而言，职位安全即为“生存”，如果干部职位安全感下降，最低层次的“生存”需要就无法得到保障。上述访谈中的观点虽然存在片面性，但由此引发的干部“避责”行为却不能忽视。相关约束、考核制度既要看到对干部的激励作用，也应关注由此引发的干部个人需求满足受限的问题。

（二）内部推诿——“不能为”

新一轮的中央和地方机构改革对部分政府部门进行了职能重组、裁撤或合并，相继而来的人员岗位调动、福利调整等变化使广大基层干部面临着融入新的工作岗位、适应新的组织文化、培养新的工作技能等一系列挑战。环境变化必然刺激心理产生反应。机构改革完成后，仍有少数干部不愿面对新的工作岗位和环境，有的单位甚至出现“新、旧”两派对立、工作互相推诿的现象，使本应顺势而动、奋发作为的新部门，成为干部“避责”行为滋生的温床。

机构改革后领导班子融合的难度较大，首要原因是改革使一些干部的个人利益受损，部分本来能顺利升职、平稳落地的干部被安排到了新的工作岗位上，工作热情锐减，对于单位事务提不起精神，敷衍应对，影响了整个单位的工作氛围。除此之外，领导与领导之间的关系很“微妙”，特别是现在职务调动后，处理稍有不慎就会“伤到和气”，领导自身也十分重视这个问题。（依据访谈资料整理）

新单位里很多人在维护人际关系上下了大力气，既要执行上级决策，又不愿意得罪同事，还要给下级争取利益，实在是件难事！最好的办法就是慢慢做、拖着做，谁着急让谁做，自己绝对不出头。此外，也不乏对新领导“不服气”的下级，表面上勤勤恳恳，实际上花拳绣腿，根本不落实。（依据访谈资料整理）

最大的问题不是不干事，是想干事的人没法干！我们基层人才本来就少，加上现在工作任务过于饱满，大家都不愿意冒险，很多政策制定出来了，一到落实环节，大家就推卸、敷衍，谁都不想担责任，甚至是领导也不愿意支持，导致很多很好的政策根本无法实行，也急坏了想真正为基层百姓做点事情的干部。（依据访谈资料整理）

基层干部“相互关系”的需要主要有两个方面，一是对组织内部和谐人际关系的需要，二是对和谐干群关系的需要。根据ERG 理论，个体高一层次的需要如果未能得到满足，则会刺激其增强对低一层次的需求。而就现实情况看，机构改革后，基层干部面临更加棘手的组织内部关系状况，群众对机构改革效果的期盼与机构人员工作效能提升滞后之间的矛盾增加了干群关系变差的风险，基层干部“相互关系”的需要未能得到满足，由此其对生存的需要将会增强，进一步引发“避责”行为。

（三）责大利小——“不想为”

现有的干部激励与问责体系存在“整体奖励，追责到人”的特点。具体来说就是对原子化个体的激励不足，个人在单位中的贡献被当作其职责的一部分，相关制度没有对集体成果中的个人奖励做出规定，致使干部个体逐渐丧失动力，形成“干好干坏一个样”的错误观念；而在面对行为失误时，则往往细致问责，个体在工作过程中的一点小失误都会被放大处理，进一步加深了干部的“避责”观念。

说实话就是费力不讨好，做出成绩来是集体的，犯了错算自己的。过去凭着做项目还能图点个人利益，现在谁还敢冒这个风险？倒不如安分守己，做好平常的事务性工作。（依据访谈资料整理）

目前，“不求有功，但求无过”的情绪在基层干部队伍中普遍存在并日益增强，究其根本，还是激励制度与个人需求错配所致。干部在衡量个人成本-收益时，看不到其所期望的物质或精神回报，反而不得不面对工作失误对其发展带来的巨大负面影响。同时，本研究在对基层干部访谈中发现，越是基层的干部对薪酬的重视程度越高；中层干部的晋升欲望最强；而职称相对较高的干部则一方面渴望个人荣誉，另一方面遇到上升瓶颈期，需要更多的政绩上的鼓励。根据ERG 理论，干部“成长与发展”的需求在其考核、激励指标中未得到体现，这样一方面降低了激励的实际效用；另一方面也刺激了干部“生存”需要的增强，引发更多的“避责”行为。

（四）能力局限——“不会为”

当前科技发展对工作创新的要求在政府部门体现得愈加明显。在工作方式上，干部必须适应大数据时代工作处理方式，学会运用新技术手段推进工作；在工作思路上，干部面对突破旧有“命令—执行”的行政方式，创新工作组织形式、调整行为模式的挑战；在工作内容上，最为突出的特点是宣传工作逐渐加码，干部必须学会如何了解、引导舆情社情，学会借助多媒体开展宣传手段，与群众互动。面对上述工作领域的革新，部分基层干部表示“有心无力”，难以适应。

举个简单的例子，以前我们的档案全部是纸质存档，现在上面文件下来，让我们全部制作成电子版方便查找，我们当然明白用电脑方便，但那可是几万份数据！我们又不太会用那些软件，只能先放着，慢慢做，说实话，上面不催着要，这事儿也就过去了。（依据访谈资料整理）

我也想学习，但跟谁去学呢？什么时候去学呢？单位人手紧张，每天从早忙到晚，至于那些“技术活”，我们根本没精力去做，也不会做。（依据访谈资料整理）

干部“自我发展”需求的实现要关注制度因素，同时也不能忽视干部自身素养。笔者经研究调查发现，由于基层干部事务繁忙，加之长期以来对自身能力培养的不重视，导致目前基层干部执政能力明显滞后于工作要求，很多基层干部仍习惯于旧思维推进工作，不仅在日常工作中感到能力不济，面对工作创新时，更深感力不从心，这样即使制度整改完备，干部也没有能力实现自身需求。久而久之，基层干部干事热情逐渐消磨，异化为“懒政、怠政”的“避责”心理。

四、基层干部“避责”的运行机制分析

本研究将干部个体、政治环境与基层干部管理体系相结合，探析基层干部“避责”行为的运行机制。

（一）“政策变更”倒逼“激励转向”

一直以来，绩效考核与干部职位晋升、个人奖金福利密切挂钩，因此干部始终对考核的重点领域给予较高关注，对于考核盲区或占比较小的考核领域则采取规避态度。绩效考核的风向标作用要求有关部门在绩效指标体系的设计中既要关注实用性又要关注合理性，过高的考核指标会强化干部的“求稳”心态，使其逐渐丧失追求“绩优”的欲望。

目前，“一票否决”式的绩效考核在各地颇受欢迎。一方面是由于这种考核方式具有较强的激励作用，能对干部施加更大压力，迫使其解决好上级政府关心的重点事项；另一方面，“一票否决”也为考核的具体实施给予了便利。然而目前不乏盲目采用一票否决制考核基层干部的现象，部分地区的上级政府将主观性强、时效性强、特殊性强的基层事务纳入“一票否决”体系，遇到问题不向干部解释，不考虑实际情况，带有惩罚性地否定干部全年政绩。面对动辄被全盘否决的工作，基层干部起初提心吊胆，细致工作，但久而久之，就转而追求不出大失误，对创造政绩则不再感兴趣，由此便造成了“避责”行为。

（二）“试错成本”引导“行为选择”

按照风险与回报预期构建分析框架，可将基层事务划分为“高风险—高回报”“高风险—低回报”“低风险—高回报”和“低风险—低回报”4 种类型，干部的理性行为选择倾向触发了上述4 类形态的偏好转向。面对高风险的事务，理性干部更倾向于“不为”，此时“避责”心理成为逆向激励，助长干部的敷衍塞责行为。与此同时，以“集体决策”为代表的风险共担行为则成为正向激励，鼓励干部选择“高风险—高回报”的行动；“低风险—高回报”的事务是干部的最理想选择，也是诱发干部“邀功”行为的最主要领域，然而，随着干部试错成本的升高，干部更倾向于选择“低风险—低回报”的事项，并通过权力转移的方式进一步减小犯错成本。由此可见，干部试错成本直接影响其行为选择，试错成本的升高使得干部的关注焦点由“高回报”转向了“低风险”，而对干部“高回报”的公共事务也意味着更多的公共利益，“低风险”的失误则意味着常规、低价值，因此，试错成本诱发的干部行为转向也对公共利益造成了一定程度的损害。

（三）“激励错配”影响“施政动能”

近年来，中央出台系列政策激励基层干部担当作为，如以构建容错纠错机制为导向的《关于激励广大干部新时期新担当新作为的意见》，以拓宽干部晋升通道，提升干部待遇为目标的《公务员职务与职级并行规定》等，获得了显著成效。然而，政策的出台往往具有滞后性，而基层干部出现“避责”行为的原因复杂，无法完全被政策覆盖，这便导致了“激励错配”现象。

在一些基层部门，干部对繁杂的事务性工作提不起兴趣；单位“权小责大”，很难做出政绩创新；提拔无门，这类干部迫切需要的是心理调适，以提升工作期待，适应工作性质，热情面对工作。而当前并未出台专门政策纾解基层干部的心理问题，评定职级、加强容错，有时起不到真正激励作用。2019年，中共中央办公厅印发《公务员职务与职级并行规定》，旨在破解因“晋升难”而引发的公务员在待遇、保障、干事热情等方面的消极影响，其中，“职级”是公务员等级序列，不具有领导职责，仅作为确定其待遇的依据。这一政策的推行使全国众多公务员备受鼓舞，然而在部分基层单位，干部传统观念固化，更加注重行政级别带来的领导权力，职级待遇提高的激励十分有限。

综合以上3 种运行机制，在现实的调研和观察中，我们发现，“避责”行为的综合效应更加体现在干部对职业安全感降低，对和谐组织内人际关系、干群关系的失望，以及对晋升、荣誉需求无法满足的失落。

五、基层干部“避责”行为的消解框架与路径

基于上述对“避责”、激励理论的分析、对“避责”行为理论分析模型的构建以及基于ERG理论的干部“避责”现实表现和运行机理分析，本文提出：消解基层干部的“避责”行为关键在于改进激励制度，要找准基层干部最关注的“刺激点”，构建起将任务绩效与个人利益相结合的干部绩效激励改进框架。

（一）基层干部激励改进框架的整体建构

激励改进框架包含“薪酬-职业安全”“组织内人际关系-干群关系”“晋升-荣誉”3 组关系，分别对应ERG 理论的生存需要、相互关系的需要及成长发展的需要。以3 组关系为基础，进一步构建容错激励、物质激励、精神激励、目标激励、奖惩激励5 大激励机制，形成“五轮驱动”，共同作用于干部“避责”行为的消解。框架整体结构见图1。

图1 激励改进框架示意

（二）基层干部激励改进框架的具体设计

1.物质激励机制：增强干部生活保障

干部生存需要的满足首先要保障足够的薪资水平，解决干部工作的“后顾之忧”，为此，有必要规范以提升基层干部薪酬为核心的物质激励机制。

一是要为基层干部构建明确的福利制度。对福利名称、奖励办法、标准等做出明确规定，在《中华人民共和国公务员法》的基础上建立差异化的、略向基层倾斜的福利制度。二是推进绩效薪酬改革。探索构建阶梯式动态工资制，将干部收入与其工作表现、学历、工作环境、工作量等相联系，提升薪酬激励效用。三是探索“多元化”的干部福利补贴制度。将物质奖励与干部能力提升相融合，为优秀干部提供培训、挂职锻炼、轮岗等交流机会，在奖励干部的同时使其自我发展水平得到提升。

2.容错激励机制：提升干部职位安全感

物质条件得到保障后，干部的首要关注点将会向职位安全转变，相关制度必须为干部创造宽容度较高的施政环境，增强干部职位安全感。首先，要明确容错机制的作用。“容错”的目的在于预防和提醒，而不在于容错本身。机制的构建要倾向于如何通过政策手段，既激励干部干事创业，同时又为其行为提供指向标，帮助其看清行为“红线”，降低干部犯错的可能性。其次，要坚持统一规范和地方自主裁量相结合。在容错激励机制构建中，应给予地方一定的自主裁量权，依据地区、部门业务的特点建立差异化的容错情节和认定标准，并予以制度化规定。在试点的基础上逐步确立整体性框架，由地方探索建立适用性容错规定，细化容错条件和程序，从而扩大容错机制的使用范围并提升其公信度。此外，要完善配套补偿机制。视情节对因改革创新失误而在名誉、个人绩效等方面受损的干部给予补偿，同时还要逐步完善与容错机制相配套的纠错、申诉、信息公开机制，做到“宽严相济”。

3.精神激励机制：满足干部人际关系需求

基层干部直接面对群众，既能直接体会到群众的支持与鼓励，又面临诸多群众不信任、不理解的难题，极易产生自我否定、畏首畏尾的消极心理现象，诱发“避责”行为。对此，首先，应强化理想信念教育。发挥微信、微博等新媒体的作用，采用视频叙事、歌剧叙事等喜闻乐见的方式将勤政思想传达给党员干部，使其在潜移默化中形成积极担当作为的自觉。其次，应保障组织内部关系融洽。一方面，上级领导应认识到基层干部面临的两难困境，及时与下属做好沟通工作；另一方面，单位应有意识地组织集体活动，及时调节干部内部矛盾，提高单位干部队伍的凝聚力，营造温馨的工作环境。此外，还要建立心理体检制度，做好干部心理关爱工作，常态化地开展干部心理测评与疏导。

4.赋权激励机制：激发干部成长动机

竞争激励机制旨在强化干部个人的自我成长动机，通过群体压力倒逼干部追求个人能力成长，从而更多地投入工作。一是要建立基层干部职位说明书。明确干部权责，使其在具体工作中能够依据具体指标，有针对性地开展工作，同时也为干部的选拔、调任提供参考标准，推动构建“人尽其才，才尽其用，人岗匹配，人事相宜”的干部任用体系。二是应完善干部考评程序。做到“全方位、多角度”考察干部，为认真履责的干部打通上升通道，用制度手段增进选用提拔干部的公正性。三是要完善干部调整机制。通过细化干部考核的指标体系，从思想状态、业务能力、创新创造能力、职业精神等多方面评价干部，对胜任能力低的干部予以工作调整，打破干部“能上不能下”的舒适圈，激发干部工作活力。

5.奖惩激励机制：强化干部荣誉激励

奖励和惩罚不仅关乎干部个人利益，更代表了组织对其行为的态度，对干部行为具有导向作用。建立奖惩激励机制，首先，应在具体工作中实施明确的“目标—责任”制，明确责任主体，防止“搭便车获益”和“打擦边球避责”现象。其次，要构建差异化的干部奖励制度。依据干部层级、职责和工作类型设置不同奖励标准，不仅在“做多做少”上体现差别，更要在工作风险、工作创新、工作效率等方面做足文章，同时，要加强宣传，对工作实绩突出或履职表现良好的干部要适时加以宣传，提升干部的获得感和荣誉感。对于不作为、乱作为的干部，不能只停留在问责、党内处分层面，要依据情节制定多样化的惩罚措施，将惩罚措施与个人薪酬调整、退休待遇、职位晋升建立联系，从制度层面促使干部形成“不敢不作为”的意识。