乡村振兴背景下村规民约的功能检视、现实困境及应然走向*

刘伟安，房建恩

(河北农业大学 人文社会科学学院，河北 保定 071000)

通信作者：房建恩(1979-)，男，河北省内丘县人，副教授，博士，主要从事农业与农村法制研究。

村规民约是乡村民众为了办理公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、保障村民利益、实现村民自治，民主议定和修改并共同遵守的社会规范[1]。村规民约虽然一直作为除国家法律法规以外维护乡村社会秩序的主要准则之一，但是其在城镇化、农村人口外流和乡村熟人社会逐渐瓦解等问题的冲击下，村规民约出现了缺乏村民参与、模板化、口号化和与国家法冲突等问题，导致基层群众对村规民约的认同感正在大幅下降。因此,在乡村振兴背景下，如何能更好发挥村规民约在乡村治理中的作用成为了当今的重要命题。

一、村规民约的功能检视

(一)村规民约的起源与发展

在以血缘关系和熟人社会为主要特征的乡村社会，有着“皇权不下乡(县)，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”的特殊情况，这给县级以下的基层乡镇、村落治理留下了很大的自治空间。而乡绅作为村里威望最高的人，调适和规范村民群体行为的方式就是依靠约定俗成的民间习俗的规范功能，其民间习俗便是最为原始的“村规民约”[2]。之后随着历史变迁，融合了族规家法、风俗习惯、交往规程和议事契约等成文版村规民约便成为了维持乡村社会生活秩序的主要形式。

北宋《吕氏乡约》是我国历史记载下最早成文的村规民约，其发掘了以道德作为治理重心的基层社会管理模式；还有明代王阳明的《南赣乡约》，实行了政府推行与民间约束结合的社会治理方式，以及其他多种具有极强约束力的村规民约，为传统农村社会管理发挥了不可磨灭的作用。例如在河北省石家庄市井陉县于家乡石头村民俗博物馆里陈列着30多块刻有历代村规民约的石碑，既有节水碑，也有护林碑、禁赌碑等石碑，它们从古至今始终作为道德规范约束着这里的村民生活。

(二)村规民约的重要地位

村规民约是中华民族优秀传统农村文化下村民的智慧结晶，在我国漫长的历史长河中，无论是政府还是民间都十分重视村规民约在农村精神文明建设中的引领作用。

1983年初中共中央印发的《当前农村经济政策的若干问题》首次正式提出村规民约，指出了村规民约的目的与功能，即整顿社会治安、制止不良风气、增强乡邻团结和家庭和睦、改变村风村貌，树立社会主义新风尚，这为村规民约的未来发展打下基调。

1998年我国通过了《村民委员会组织法》，该法对《宪法》中的相关条款作了进一步细化，用单独一个条款对村规民约的制定主体、制定程序和合法性审查进行了规定[3]。该条款明确了村规民约合法地位和基本功能，进一步提升了村规民约的重要地位。

从2004年起连续数年的中央一号文件中都提到：“加强自治组织规范化制度化建设，健全村级议事协商制度，指导农村普遍制定或修订村规民约。”

民政部等部门联合发布的《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》更是具体要求：到2020年全国所有村、社区普遍制定或修订形成务实管用的村规民约、居民公约，推动健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的现代基层社会治理机制[4]。

(三)村规民约的社会收益分析

1.加强自治效力

村规民约按规定是由村两委广泛征求村民意见，根据需要规范的内容和问题来拟定的相应条款。村规民约比起其他的自治手段来说更能平衡乡村秩序，整合农民利益，规范民主治理，发挥村民自我管理、自我服务、自我约束的作用[5]。

2.弥补法制空白

当前国家法律规范的范围和深度有限，并且在立法程序上十分严格，使部分突发农村问题难以得到及时解决。面对这些问题，村民普遍认可的村规民约相对的在内容上填补了国家法律不足，为法治深入乡村奠定基础，促进社会和谐安定。

3.弘扬德治精神

村规民约本身就主要是以德治功能为依托，构建乡村社会道德价值体系，培育乡村民众道德文化素质，建立乡村现代社会道德秩序[6]。这为乡村解决多元纠纷、凝聚集体向心力和风俗传承，形成良好的社会公德，奠定了重要基础。

二、村规民约的现实困境

(一)样本统计性描述

此次针对河北省村规民约治理效力的实证研究，综合影响乡村治理多方面因素，设计了相关调查问卷。问卷发放涉及河北省不同区域的87个村庄。见表1。

表1 样本数据来源

以上被调查的村庄，代表着河北省各个村庄不同的特点，村情村貌以及相关的治理情况也有所差别，通过对这些村庄的抽样调查，能够更加具体全面体现河北省乡村治理的特点，从而更加清晰地分析其中的问题。本次调查的样本特征，见表2。

表2 问卷调查对象的样本特征

年龄分布涵盖了从青年到老年的不同年龄阶段，能较全面地了解各年龄阶段对村规民约效力的认知；从人员类别来看，群众(普通村民)占绝大多数，他们对村规民约发挥作用的情况能够更客观的描述；从文化水平来看，被调查者的文化水平所占比例各不相同，能充分表现出不同文化水平的村民对村规民约情况的认知。

(二)村规民约的制定缺乏村民参与

根据对以上村庄的村规民约调查来看，只有12.64%的村民表示对本村的村规民约比较了解；有87.36%的人对本村的村规民约仅了解一点或完全不了解。同时在笔者调查中问及“您是否向村委会反映过您对村里建设的意见”时，表示提过意见的人比例仅占26.44%；有73.56%的人没有为村里建设提过意见。

以上数据可以发现目前村规民约的制定既忽略了村民参与的作用，更是忽略了村民的参与意愿，而且普通村民并没有意愿和途径去参与村规民约的制定。绝大多数村民并不了解本村村规民约的情况。在笔者调研中，有些村的村规民约是由乡镇政府统一制定而不是村民共同商定；还有些村是从网上找一些村规民约模板抄下来。

这种直接拍板制定的情况导致拟定的村规民约口号化，缺少实际意义，没有引起广大村民的关注，致使大多数村规民约成为面子工程。

(三)村规民约的模板化

依据笔者调查来看,90%左右的村规民约采用准公文形式进行撰写，内容涉及多个方面，条款繁多，与村民习惯用语以及日常认知相距甚远，大多是一些空话、口号型内容，没有实际意义。而且笔者通过百度搜索引擎发现，搜索村规民约，会直接出现村规民约的范文、模板，“卫生管理村规民约”“计划生育村规民约”等等方面的村规民约应有尽有，甚至还有“村规民约范文网”“村规民约范文大全”等等网址，模板化、口号化情况严重。

各村有各自的实际情况，大到治安管理、道路维护、环境保护；小到各家夫妻矛盾、老人赡养矛盾、邻里矛盾等问题。可目前多数村规民约除了村名不同之外，其他内容基本完全一样，没有结合当地的实际情况，缺乏可操作性和针对性。例如有些乡村，其村内从未有过养殖场，却在村规民约中写到“猪牛羊，要围养”；一些城中村没有耕地，村规民约中却写到“不乱堆，不乱烧，秸秆还田肥效高”，严重脱离实际。这些村规民约模板化现状对发挥村规民约应有作用极为不利。

(四)村规民约与国家法的冲突

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》相关规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。可是村规民约在制定以及实践的过程中，因各种风俗习惯而背离国家法律法规，进而存在着侵害村民合法权益等问题。目前在实践中存在着大量关于村规民约是否合法而引起争议的司法案件，在“北大法宝”上以村规民约为关键词进行全文搜索，一共得到案例20 255篇。笔者用两个案例简述村规民约与国家法的冲突。

1.承德县下板城镇胡杖子村所有权纠纷一案

河北承德县人民法院受理了关晴文对承德县下板城镇胡杖子村第三村民组的起诉。该村村委会于2013年做出有关胡杖子村西区浅山征地补偿款实施方案，第六条规定“有儿有女户，女儿外嫁户口能迁出未迁出的户，不分配土地款和人头钱。”该条款非法剥夺了关晴文的成员权，侵犯了原告关晴文所享有的合法财产权利。法院依此支持了关晴文对村规民约不合理的控诉要求。

2.建德市大同镇寻芳村村民委员会村规民约审理一案

原告聂荣土认为该村村规民约的审议程序不合法，且部分内容与国家法律相抵触，侵犯了村民合法权益，因此，聂荣士在2015年对该村村委会提起诉讼。而法院以村规民约系村民自治行为，而非行政行为为由，驳回起诉。

从这两种案例的明显区别可以看出，有法院倾向于认为村规民约其属于村民自治范畴，司法不宜过多干涉、判决；也有法院认为只要证明村规民约制定程序违法的，就应该支持村民对村规民约不合理的控诉，显然造成了司法的不统一[7]。而出现这种情况的原因正是由于现行法律规范文本的不明确性，再加上法官在办理涉及村规民约的案件中一定会自然而然地运用自身工作经验和价值观，从而造成了有些法院对村规民约表现出完全不同的司法态度。

三、国家社会关系理论下村规民约的困境成因分析

村规民约的问题，其实就是村民自治之中所存在的问题。村民自治的主体是村民，而村民自治存在问题的成因就是村民对自我管理中的自身定位不清晰，主要可以归结于目前社会自我管理两大误区：乡村治理依赖政府管理，社会管理脱离国家法律。

(一)乡村治理依赖政府管理

在目前乡村振兴战略大力实施下，很多村庄都出现了“政府动、村民不动”的局面。村民作为乡村治理主体和最终受益者，但大多数村民认识不到自身在乡村治理中应扮演的角色，其主人翁意识缺乏，对村庄公共事务的参与意识淡薄，将所有的问题归结于政府，依赖政府。乡村社会管理依赖政府管理的原因可以归结为以下几点。

1.村民自治制度被异化

在调研中，仅有72.41%的乡村能按照规定如期举行村民代表大会，有27.59%的乡村甚至做不到按规定如期举行村民代表大会。而且在72.41%的乡村中还有58.62%的乡村村民代表大会并不能切实履行其所应履行的职责，只是应付上级工作。这种情况主要是因为《村民委员会组织法》将本属村民会议执行机构的村委会定性为村集体自治组织，导致村委会及主任僭越村民自治权。在这种情况下，大多数村规民约都是由乡镇政府统一制定而不是村民共同商定的，村民自治严重依赖于国家的管理能力。

2.农村人口外流

据《2018中国农村统计年鉴》来看，目前全国农村从业人员一共35 178万人，其中文化程度在高中(包括中专)以上的仅占12.3%[8]。以往的城乡二元结构造成了日益严重的城乡发展不平衡，农村在基础设施、公共服务抑或是个人发展前景等方面都和城市有着极大差距，从而导致乡村文化程度偏高的人群流失。而他们的离开也带动了资本外流，导致留村人口构成结构较差，留守的人口大多文化程度较低，劳动能力较弱。留守村民在村规民约的制定和执行中，一直将自己定位为被管理的对象，而不是村庄的管理者，这种情况使得村民对政府的社会管理依赖更是严重。

3.村民主体性缺失

在目前乡村振兴背景下，有一些地方，无论是乡村振兴规划的编制还是具体计划实施都是由政府及其官员操作，村民压根不知情[9]。村民没有意愿和途径参与计划的制定，所以往往出现了政府人员大包大干，村民冷眼旁观的情况。村民依赖政府管理，致使村规民约的制定难以获取民心，乡村振兴战略更是难以顺利实施，。

村民自治制度被异化、农村人口外流、村民主体性缺失、这些情况致使乡村治理严重依赖政府，限制了村规民约发挥自己应有的作用，从而导致村民自治难以继续发展，自治、法治、德治结合的治理体系更难以健全。

(二)乡村社会管理脱离国家法律

笔者通过对在北大法宝搜寻的20 255篇案例的研究，发现绝大多数都是因村规民约条例侵犯人权等违法情况而出现的。村民自治作为一种社会参与管理明显脱离了国家法律，变成了无秩序的自我管理。出现这种情况的主要原因是乡村自身特殊性的问题，可以归结为以下三点。

1.村规民约的制定仍然受到封建思想中糟粕影响

村规民约是建立在对历史习惯的继承和对现实客观情况的研判之上，充分体现了我国民间智慧的特点[10]。其支撑正是费孝通在《乡土中国》提到的我国传统农业社会中的“礼”是社会公认合适的行为规范[11]。而这“礼”之中必有传统文化中的封建糟粕，例如“男尊女卑”“嫁出去的女儿泼出去的水”等等，在短时间内难以消除。

2.乡村法治理念淡薄

长期以来，受我国农村社会特殊治理结构及历史文化等条件的限制，村民对国家法律的了解甚少，主动用国家法律维护自身合法权益更是不易[12]。笔者对基层法律的了解情况进行的调查发现，对基层法律不了解或是知道一点的村民占到了70.11%，占绝大多数，仅有29.89%的村民对基层法律有一定程度了解，而这种了解也仅限于与自己利益切身相关的方面。村民更多是使用村规民约作为保护自己权益的武器，可殊不知所使用的村规民约明显违背法律，脱离了国家管理。

3.司法权力的有限性

目前当村规民约与国家法相悖时，根据现在的《村民委员会组织法》，并不能找到授予法院在审查村规民约确有违法行为后直接宣布村规民约某一条款无效并撤销的条文，而只能在具体案件中认定某一村规民约违法而不使用该条文。

在这些情况下，乡村治理可能会严重脱离政府管理，村规民约发展也会受到严重限制，将难以承担健全党组织领导下“三治”结合的现代基层社会治理机制的责任。国家与社会并存的二元架构是一种历史现象，更是现代国家的基本特征。基层社会治理中社会力量参与是必不可少的，但同时亦不可脱离国家管理，两者兼容并蓄，在乡村治理中建立政府和社会力量均衡互动的关系。

四、乡村振兴背景下下村规民约发展的应然走向

“治理有效”作为乡村振兴的子目标之一，地位十分重要，而村规民约作为实现乡村“治理有效”的重要路径之一，并没有发挥出应有的作用。村规民约在乡村治理中的作用应当向自治型治理、精细化治理、权威型治理转变。

(一)自治型治理

村规民约是自治的主要方式之一。制定村规民约的主体是村民会议，执行村规民约的规定也应由村干部带领村民执行，然后村民还要对执行小组行为进行实时监督。因此，提高村民自治的水平，才是村规民约发展的必然方向。

1.明确村规民约的制定主体

如今的村规民约大多数都脱离了广大村民的意见，从笔者在北大法宝上以“村规民约”为主题搜寻的20 255篇案例来看，村规民约的制定主体是以村干部为主的少数人，这是明确违反法律的行为。我国法律明确规定，村民会议是制定村规民约的唯一主体，而村民会议由本村18周岁以上的村民构成。因此，必须规范村规民约的制定主体，严格按照法律规定由村民会议制定村规民约[13]。

2.提高村民素质教育水平和法制意识

村民对自身所拥有的权利与义务没有清楚的认知，更不用说对村规民约的建议和履行。政府应加大对村民素质教育的投入，重视村民的文化知识教育等，使村民在治理过程中能够发挥作用，成为真正的参与者。同时政府应该继续深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，引导村民养成遵守法律、依靠法律的习惯[14]。

3.发挥本土新乡贤组织协调作用

目前来看，如果只是村干部牵头的话，村民的参与意识并不强烈，必须要村理事会等组织的配合，带动村民积极性。新乡贤可组织协助村两委协调村民代表开会讨论本村问题，还可再利用自身丰富的人生阅历和工作经验为村规民约的制定提供一定的参考性建议，推动村规民约的落实。

(二)精细化治理

现如今村规民约的发展出现了模板化、口号化等诸多问题。这并不是村规民约所应有的形态，村规民约应该是在法律规范下，对法律的补充，并且根据地域特殊性，因地制宜。

1.村规民约的拟定要结合村域特色

村规民约延续和发展的基础就是其乡土特质，适用范围相对狭小，由于其于地方风俗、农民习惯、传统规则紧密相连，在一些个案中，甚至有国家法律所不能达到的效果[15]。因此，村规民约制定最重要就是要因地制宜，结合本村特质，保持乡村特色，结合村域不同的发展阶段，深入开展调查研究，围绕“找短板、解难题”，作为村规民约制定重点。

2.创新表现形式

综合考虑村规民约的内容、村民的文化水平和生活习惯，充分运用戏曲、快板、歌曲等群众喜闻乐见的方式，把村规民约转化成为群众语言，同时依托墙画、标语、口袋本等灵活多样实用的宣传载体，提高群众知晓率，进行精细化治理。

3.完善执行机制

为避免村规民约口号化，政府层面应当制定实施细则，明确规定村规民约适用范围、实施程序、考核办法和奖惩措施等，丰富“规”“约”内涵，亮明“尺子”，确保公平公正和可操作性。以新乡贤群体为主组建村规民约执行小组，做好宣传监督劝解工作，并按乡村区域分组设立乡村带头户，由带头户带动本区域其他农户履行村规民约。在村民会议一致同意的前提下，对履行村规民约良好的村民进行物质或精神奖励，给予一定的补贴或荣誉称号。

(三)权威型治理

村规民约强制力主要表现在社会道德评价的降低和一定物质利益的减少[16]。但在当今熟人社会逐渐消散的情况下，村规民约的生存基础被打破，权威性也遭到众多质疑。要继续发挥村规民约的积极作用，就需要给村规民约树立新权威，由国家法律强制力作为村规民约在乡村振兴背景下新的保障，并在法律指引下规范新的村规民约。

1.确立法律地位

村规民约目前的法律地位十分模糊，国家法律层面，仅有《村民委员会组织法》的第十条，第二十七条，第三十八条对村规民约的制定人员和程序作了原则性的规定。除此以外，无论是中央还是地方，都是对村规民约的一些指导意见，并不具备法律效力。应该通过立法来确立村规民约的法律地位，在有法可循的基础上对村规民约进行统一规范，村规民约在乡村治理中的效力才能得以提升。

2.提高法律引导，健全合法性审查

2018年各级人民法院也出台意见表示为了确认和保障村规民约的效力，要对村规民约制定进行指导和审查。其中村规民约中的审查过程，也不能仅限于事前审查。目前村规民约的制定虽然要报乡镇政府备案和审查，但是单单这种事前审查模式在现实情况难以起到事前预防的效果。应该建立定期审查制度，例如广东惠州“一村一法律顾问”模式，每个村一个法律顾问，既对乡村进行定期的法治宣传，又对村规民约制定程序和内容合法性进行检查，有效地增强了基层干部和村民的法治意识和学法用法守法的自觉性，同时也加强了村民对村规民约的归属感和认同感。

3.强化协同治理

区、镇、村三级纵向联动，区级层面发挥督促指导作用，统筹协调各职能部门共同参与；镇级领导班子驻村挂点联系，采取“领导联村、干部入户”方式，对村规民约的制定工作进行具体指导；村“两委”广泛征求村民的诉求，利用党代表联系点、村民代表联系户等，促进各治理主体横向协作，确保村规民约的效力。