传统差序格局的现代结构变迁：农村社区“人情保”问题的研究——基于赤峰市阿戈府村的个案分析

文/董航宇

一、问题的提出

农村最低生活保障制度是2007年7月在全国范围内正式建立，作为社会弱势群体的最后一层“安全网”，农村低保制度是促进城乡社会保障服务均等化、维护社会公平正义及和谐稳定的重要制度之一。据统计，截至2018年底，全国有农村低保对象1901.7万户、3519.1万人，农村低保平均保障标准为每人每年4833.4元，全年共支出农村低保资金1056.9亿元。

农村低保制度取得可观成效的同时，在制度实践中出现了部分“人情保”“关系保”等现象。学者对于在农村低保中出现“应保未保”等“人情保”的现实困境有了一定程度的研究，对于农村低保制度瞄准偏误的原因，国内学者主要从制度设计与基层治理两方面进行了阐述，比较客观地分析了村委会、村庄环境、村民在农村低保制度实施中的作用，对低保对象瞄准偏差问题的原因进行分析，如制度设计不完善、目标定位机制落实难、执行主体谋私利垄断信息、责任意识不强、地方监督不完善等问题。进而从健全农村低保制度本身、加大财政资金投入；加强农村低保基层队伍建设；鼓励村民参与农村低保制度；建立独立有效的监督机制等不同主体层面提出对策建议，对进一步研究、完善农村低保制度奠定了基础。

但在农村社会结构发生变化的同时，人们很少涉及引发农村“人情保”现象的微观生成逻辑，而问题的产生必须具备必要的生存环境和相应的触发机制。下文将从差序格局的视角出发，以一个具体村落为例，从“执行主体：政策选举的制度化，目标群体：个体利益的市场化，政策环境：村庄治理的内卷化”等三个维度对“人情保”现象进行深入分析，为进一步完善农村低保制度、增强农村居民的公平感与获得感提供参考借鉴。

二、阿戈府村农村低保政策的实践

（一）保障对象：统一标准+具体分类

阿戈府村响应赤峰市政府关于低保对象的政策制定，从2006年开始实行，依据内蒙古自治区人民政府《关于建立农村牧区最低生活保障制度的通知》，将家庭年纯收入农区低于3600元标准的村内特困群众纳入保障范围，并按照贫困农牧民的贫困程度进行分类排队，将其划分为A、B、C三个等级（家庭年纯收入低于2500元定为A等级；介于2500元～3000元定为B等级；介于3000元～3600元定为C等级），并将2018年10月后将家庭存在患有大病大灾（如癌症）直接纳入低保人群中，推进农村低保提标扩面，扩大大病救助范围和报销比例，实现大病救助比率90%以上。截止2018年底，阿戈府村共保障农牧民人口78户174人，占全村农牧民总数的22.2%。

（二）保障水平：逐年上升+金额不一

总体来说，阿戈府村低保的保障水平呈现逐年上升的趋势，如表1所示。

表1 阿戈府村低保保障标准

阿戈府村将符合低保资格的农牧民进行具体分类，并确定了不同等级的保障水平，具体情况如表2所示。

截至2018年底，该村人均补助水平为879.4元，低保标准每人每月提高58.3元。由表2可见，随着从C到A的等级增加，代表家庭的贫困程度增强，人均保障金额也随之增加，但符合评定要求的保障人数则变少。

表2 阿戈府村低保基本保障水平

（三）资金来源：专款专用+社会资助

该村最低生活保障制度所需资金主要由自治区、盟市、旗县各级财政共同承担，纳入社会救济专项基金支出项目，实行专项管理，专款专用。截至2018年末，松山区全区农村低保共20429户36613人，新增2676人，减少3723人，共发放低保金4759.9万元，补发低保金760万元。该村的财政具体补贴由赤峰市松山区政府补助而来，此外，还鼓励社会组织和个人为该村最低生活保障提供捐赠和资助，所提供的捐赠资金全部纳入农牧区最低生活保障制度资金。

（四）保障流程：农户申请+民主评议+村内审核+上级审批+结果公示+发放保金

凡符合条件的低保户向所在村村委会提出书面申请，并提供相关的证明材料→村组长、包村干部对该低保户的家庭实际情况进行审查，并组织村小组全体村民民主进行开会投票决议→村组长将评议结果上报村委会及乡级人民政府民政部门审批→乡级人民政府民政部门经审查，对符合条件的申请予以批准，并在申请人所在村内公布；对不符合条件的申请不予批准，并书面向申请人说明理由→村委会将最终结果公示7个工作日，并及时处理村民异议，并将结果上报乡镇相关政府部门→对批准获得最低生活保障的家庭，乡级人民政府民政部门应当根据共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准的差额，向其发放生活保障金。

然而在政策的具体执行过程中，出现“低保对象瞄准偏离”的现象，体现在政策本身存在缺陷、执行主体行为失范、目标群体观念滞后、执行环境形成制约等方面。

三、阿戈府村“人情低保”的内在动因—制度化、市场化、内卷化的综合作用

（一）执行主体：政策选举的制度化

1.“固化礼治思想”+“外来制度规范”的博弈

在我国传统的农村社区中，“礼治”占有较大的位置，可以说法治实施甚少或者根本不需要，这是由于农村社会具有极强的稳定性造成的，农民聚村而居，世代定居于此，早就形成了当地独有的风俗习惯和规则制度[1]。但是，随着近几年农村社会体制的全面变革和改革，维护农村社区稳定和秩序主要依靠的是法治。低保政策在农村社区实施后，属于外来的规范，而依据差序格局行事的规范是原生规范，在外来规范与原本的规范融合、落地生根的过程中就会产生矛盾和冲突。

2.“社会取向特征”+“基层干部身份”的冲突

社会取向是人们在生活圈的运作或适应方式，在农村社区尤其表现为“泛家族化”特征。但随着现代社会行政体制的改革和基层民主制度的建立，现代的法律制度给予了执行主体以一个新的身份——基层干部身份。村干部的权力来自他与村民签订的契约，表现为一种契约合作关系。当合同关系与曾经存在的社会关系进行融化时势必会对原有的价值取向发生冲突，“人情保”“关系保”便由此产生，并很好地诠释了农村社区权力与关系运行的逻辑和规则。

（二）目标群体：个体利益的市场化

1.“传统利己主义”+“现代经济人特性”的呼应

传统的农村社区是以“己”为中心的，是一种利己主义。但近些年以来的市场化洗礼使得村民的个体性、原子性、经济人特征逐渐凸显，农村社区的公共性在细微之间不断流失，由市场“私欲”引起和生活资源外化所引发的公共利益损失，以及自利主义倾向导致的公共精神衰减，促使村民们更多地关注自身利益的追逐[2]。这种追逐在市场化作用下被放大异化，传统的利己主义和现代的经济人特性相互呼应重叠，形成了“人情保”这样的产物。

2.“差序格局观念”+“主体意识丧失”的结合

差序格局下农村社会碎片化的现状使得大部分村民无法有效参与到低保政策实施中，而低保政策需要的不是极其软弱的分散个体，而是一种完善的，具体的基层组织作为承接力量，故而使得个体的参与度较低。伴着社会经济体制的不断变革，农村社区出现了巨大的公共财产流失现象。村民不再愿意进行协作式的生产活动，而转向于个体经营，这在为广大村民创收的同时也削减了村民的合作意愿、主体意识和监督观念。

（三）政策环境：村庄治理的内卷化

1.“原有关系网络”+“获得权威地位”的统筹

差序格局奠定了农村社区的“人情思维”和“社会关系”，执行主体出于原有的“利己主义观念”考虑，为进一步扩大关系网络，获取更多的社会资源保证其权力运行，需要不断地注入治理资源，而治理资源大多数来源于目标群体的配合和支持[3]。因此，出于对“原有关系网络”的维护和对“获得权威地位”的统筹，执行主体偏向于将低保名额赋予给自己的追随者和对自己有益的目标群体，以此来提升自己的权威和影响力。

2.“村内有限资源”+“维护运行秩序”的需要

对于阿戈府来说，除差序格局的传统外，村庄环境在税费改革后发生了重大变化，治理资源萎缩，农村社区的基本秩序受到威胁。对于这样一个只依靠农业畜牧业创收而没有集体企业的村庄来说更是毫无经济来源，只能依赖于上级政府的财政转移支付。一方面，中央人民政府的资源源源不断地输入到地方农村；另一方面，农村的公共治理资源又极度匮乏，导致国家资源输入并不能有效改善农村目前的治理。

四、减少农村社区“人情低保”现象的路径探索

（一）基于政策本身维度：弱化内生规范、确立地方规则

首先，需要科学制定农村“低保”标准。由于各地实际情况不一，所以在制定“低保”标准时，应由各级民政部门负责组成核实小组，在认真调查研究农民基本的生活消费水平的基础上，实事求是地测算出农区种植业或牧区养殖业等纯收入的量化标准，摸清贫困现状。其次，合理界定农村“低保”对象。各级政府应开展专题调研，考虑到我国当前农村“低保”对象的特殊情况，需制定出既科学有效又符合实际的衡量标准。最后，构建农村最低生活保障的社会监督机制。

（二）基于执行主体维度：增强专业素养，树立责任意识

首先应该组建专职的审核人员队伍，承担家计调查的重任。其次，应加快梯度人才体系建设。其次要注重人才的职业素养的提升，应定期开展培训工作。进而应建立追究问责与激励机制，需要把低保工作执行情况作为村干部评优考核的重要依据。就责任意识来说，一方面，村委会干部自身需树立正确的价值观念，明确自身的身份；另一方面，上级农村低保的主管部门需对村庄负责农村低保工作的村干部进行专业化培训，帮助其树立法治思维，减轻礼治思维，深刻理解农村低保政策的社会意义和价值。

（三）基于目标群体维度：减少利己观念、培养公民精神

第一，可以改变村民的经济思维，农村社区可以在发展农业畜牧业的基础上通过招商引资的方式发展乡村企业，加速传统的差序社会结构向“机械团结”的社会团结类型转变，营造“劳动至上、自己创造财富和价值”的氛围，让村民不再把获取低保当成自己地位的象征；第二，可由村民自治或选择有资质、可信任的民间组织，设计一套民主评议程序，打破执行主体对信息的垄断。与此同时，发挥小组长和村民代表的非正式民间精英的作用，执行主体也可通过日常文化渲染等方式充分调动村民参与到包括低保政策在内的农村事务的积极性。

（四）基于政策环境维度：引入外部力量、完善监督评估

引进社会工作者直接参与村里的低保工作可打破农村的圈子习惯，增加低保程序的透明度，还可以增强农民的监督意识和对低保制度的信任，保障合理受益、减少不该受益，提升低保对象能力等[4]。同时，做好对低保政策执行的监督与跟踪评估工作，从而构建好内外沟通、上下结合的监督网。第一，可以在村内设“低保信访流动办公室”；第二，可以组建第三方监督评估机构，使其可以独立于农村社区外，真实地反映执行主体工作的效果，且不受差序格局环境关系的影响。

五、结语

对农村社区而言，低保的功能不仅在于对于困难群体的救助，更重要的是在于加强基层治理、维护基层农村社会的稳定。而“差序格局”一方面，在执行主体、目标群体和政策环境中发挥着根深蒂固的作用；另一方面，“政策选举的制度化、个体利益的市场化、村庄治理的内卷化”等三方面社会结构的变迁也会对农村社区的各个组成要素产生影响，而“人情保”就是农村社区中传统差序格局与现代结构变迁交互作用下的产物。因此，本文从不同要素出发，提出“弱化内生规范、减少利己观念、转变经济思维”，“确立地方规则、培养公民精神、完善监督评估”等维度的解决思路，以求达到弱化差序格局、减轻“人情保”现象的效果。