香港国安法：寻求国家安全与人权保障的平衡

2021-04-09 01:28韩大元中国人民大学法学院

暨南学报(哲学社会科学版) 2021年2期

韩大元(中国人民大学法学院)

自由与安全是世界各国共同面临的挑战。在疫情期，人类经历了自由与安全、自由与秩序价值之间的冲突，不得不面临优先保护权利的选择。特别是后疫情时代，自由与秩序、自由与安全、尊严与自由等话题将成为影响法治发展的核心命题。

香港国安法颁布后，对本法所体现的国家安全与人权保障之间的相关问题引发了大家的关注与讨论。法律文本已公布，我们需要把相关问题的讨论纳入具体法律规范之中，并运用法律解释学方法合理解读规范内涵，在法律规范体系内平衡多元的价值冲突，以实现法治的目的与功能。本文将探讨国家安全与人权关系、香港国安法中的国家安全与人权规范、在香港国安法实施中如何保持人权与安全的平衡等问题。

一、国家安全与人权的关系

当前的国际秩序正处于百年未有的变革，过去百年来形成的秩序、规则与价值体系正发生深刻的变化。百年来人类文明所塑造的尊严、自由与正义正面临着各种挑战。1918年人类历史上第一部社会主义宪法(苏俄宪法)带来了和平、正义与平等理念；1919年的魏玛宪法，标志人类进入现代宪法时代。但百年后的今天，法治、人权、自由与正义的理念仍然面对严峻的挑战，面对百年不遇的疫情人们处于焦虑、不安与徘徊之中。

中国宪法规定的“国家尊重和保障人权”已成为社会基本共识，如何平衡国家安全与人权保障是实现法治国家的基本目标，也是维护国家核心价值的重大课题。基于维护国家安全而限制人权是必要的，但任何限制也基于宪法原则，要具有合理性。由于国家安全与人权保障存在着价值上的互动性，因此对公权力限制人权划定合理范围与界限是必要的。

为了理解国家安全概念，我们首先需要分析国家在宪法上的内涵。国家的含义在宪法上是丰富且具有多向性的，国家既可以作为统一的政治共同体意义上的“国家”，也可以作为与社会相对应意义上的“国家”，同时可作为与地方相对应意义上的“国家”。“一国两制”更多意义上是作为统一政治共同体意义上的国家，这一国家内涵具有法律的利益内涵，也就是要维护政治共同体的完整性，防止分裂统一的共同体。

“安全”是指没有危险、不受到威胁，安定的状态。所谓国家安全，是指一个国家的国民处于稳定、安定的生活环境，不受到内部或者外部的威胁和危害。《国家安全法》第2条明确规定，“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”。在新的科技发展状况下，国家安全包括了传统安全和非传统安全，包括政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全以及核安全等。一个国家的安全是方方面面的，它不同于狭义上的国家安全。

国家安全是一个主权国家追求的根本目标，也是一个国家的核心利益。《中国的和平发展》白皮书中指出：“中国的核心利益包括：国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障。”我们说“一国两制”是“一国”基础上的“两制”，没有“一国”为前提，“两制”无处续存。国家安全是国家生存的基础，维护国家安全是公民的宪法义务，也是国家治理现代化的基本要求。因此，国家安全是国家的核心利益，只有国家安全，人民才能享受安全，才能追求幸福的生活。

人权是人作为人应享有的自由与权利，表现为做人的资格。世界人权宣言已经通过70逾年，人权作为一种普世价值为世界人民共享。中国宪法第33条明确规定了“国家尊重和保障人权”原则。它体现了国家价值观的一种转变，人权发展模式具有多样性。国家尊重人权意味着禁止侵犯人权，国家保障人权意味着对于人权可能受到侵害或实际受到侵害，国家要积极提供救济。

安全与人权保障并不是对立的概念。个体权利与国家利益、个体权利和公共利益、公民个体权利之间存在一定的张力是无法避免的。但国家安全是现代主权国家优先追求的目标，只有在国家安全得到保障的前提下，公民才能享有最基本的人权。在冲突或者不稳定中的国家，连公民的生命权、安全权都面临重大风险时，更谈不上言论自由、信仰自由。所以，战争、冲突、恐怖主义是对人权最大的侵害，这在全世界都是有共识的。9·11事件以后，随着反恐局势的紧张，各国纷纷加强了国家安全立法，针对由此可能引发的自由与安全之间的紧张关系，按照倾向于安全的程度，形成了四种理论范式。

一是将安全理解为任何国家或者政治共同体存在的目的，这个意义上的安全是先于宪法、先于法律的安全作为前宪法的一般国家目的。这种观点延续了霍布斯、黑格尔、施米特的传统，据此，国家是先于宪法存在的，而保障安全正是国家存在的目的，因而，安全实际上构成了自由和法治的逻辑前提，故也并不存在自由与安全的冲突。二是将安全理解为一种主观权利，认为尽管宪法没有明确规定，但从中可以推导出“请求安全的基本权利”。这一观点被学界批评其将导致基本权利的“去个体化”，容易混淆自由权的意涵。更多学者主张，通过保护宪法上的生命、健康和其他基本权利，个体的安全就可以得到充分的保障。因而，安全不是一种基本权利，而是一项国家任务。三是将安全理解为国家的一种客观法律义务，国家要保护公民的基本权利，就必须首先确保安全国家的基本权利保护义务。四是将安全理解为一种由宪法承认的共同利益，或者由宪法规定的国家目标。

其中，第三种和第四种观点代表了国际学界的主流见解。自由与安全的价值权衡要在个案中实现，有时基于国家安全的风险，要倾向于优先维护安全价值。因此，将人权与国家安全对立的观点本身就是没有依据的。

我们看一下《公民权利和政治权利国际公约》(ICCPR)，这个公约在香港实施的是香港人权法案，基本法第39条也将人权法案作为香港居民权利和自由最重要的保障。人权法案不仅规定了权利，也规定了对权利的限制。基本法的审查是对基本权利限制的限制。只有极个别的权利是不可克减的，是绝对权利，大部分的权利是可以被限制的，权利本身具有相对性。其中，限制的合法目的就是为了维护国家安全，结社自由、和平集会、迁徙自由、表达自由都明确规定了为维护国家安全，可以对权利进行必要的限制。如基本法第30条规定，通讯自由和通讯秘密可因公共安全和追查刑事犯罪的需要而被限制。香港特别行政区法院的不少判决也都适用过这些条款。因此，维护国家安全和保障自由并不冲突，只要限制是必要的，是符合比例原则的，就可以将两者纳入到基本法的框架之内。这是我们正确理解香港国安法性质与功能的基本前提。

二、香港国安法中的国家安全与人权规范

香港国安法是一部由全国人大常委会通过的全国性法律。全国人大在《决定》中明确规定，“必须坚决维护宪法和香港基本法确定的香港特别行政区宪制秩序”。全国人大常委会制定香港国安法要根据宪法、基本法与《决定》。香港国安法根据《香港基本法》第18条被列入基本法附件三，并在特别行政区实施。

香港国安法第62条规定，“香港特别行政区本地法律规定与本法不一致的，适用本法规定”。它意味着香港国安法规定的是中央事项，国防、外交等中央管治事项并未授权香港本地立法管理。所以，对于中央管理的事项服从于中央立法。例如，附件三中的《中华人民共和国领事特权与豁免条例》以公布方式在特区实施，《领事关系条例》和《国际组织(特权及豁免权)条例》都有相关的规定，如果该条例与实施全国性法律互相矛盾或抵触，须以全国性法律的规定为准，并符合中华人民共和国中央人民政府享有的国际权利及义务的规限下，予以解释。

基于对香港国安法性质与功能的认识，我们首先分析一下香港国安法中的国家安全规范。香港国安法是国家安全法律体系中的一部分，是维护国家安全的法律规范，属于中央事项的范围。其核心要义是，维护国家主权、统一和领土完整，保持香港长期稳定繁荣，是香港特别行政区维护国家安全制度的法律化、规范化、明晰化。香港国安法第6条规定：“维护国家主权、统一和领土完整是包括香港同胞在内的全中国人民的共同义务。”在法律中，国家安全规范是比较丰富的。

《香港特别行政区维护国家安全法》中“国家安全”一词的出现次数、分布章节及具体分类出现次数分布章节具体分类125次(含法律名称和目录4次)第一章总则(11次)第二章香港特别行政区维护国家安全的职责和机构(47次)第三章罪行和处罚(3次)第四章案件管辖、法律适用和程序(22次)第五章中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全机构(36次)第六章附则(2次)与“维护国家安全”相关的词汇(81次)与“危害国家安全”相关的词汇(32次)与“国家安全”相关的词汇(8次)1.根本责任、宪制责任、主要责任2.立法、法律制度、政策3.职责、机构(机关、人员)4.事务、特定事项、任务、形势5.执行机制、措施和行动、工作6.开支罪行、言行、行为、活动、犯罪案件、威胁1.事务、事宜2.教育、意识3.国家秘密或情报、信息4.审查

同时，香港国安法中规定了完善的人权规范，体现了人权保障的基本原则和精神。从以下文本统计中，可以看出人权规范的形式与特点。

《香港特别行政区维护国家安全法》中“人权”、“权利”、“自由”及“法治”等词的分布情况关键词条款具体内容人权、权利、自由第二条香港特别行政区任何机构、组织和个人行使权利和自由,不得违背香港特别行政区基本法第一条和第十二条的规定。第四条香港特别行政区维护国家安全应当尊重和保障人权,依法保护香港特别行政区居民根据香港特别行政区基本法和《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于香港的有关规定享有的包括言论、新闻、出版的自由,结社、集会、游行、示威的自由在内的权利和自由。第五条第二款任何人未经司法机关判罪之前均假定无罪。保障犯罪嫌疑人、被告人和其他诉讼参与人依法享有的辩护权和其他诉讼权利。第五十八条第二款犯罪嫌疑人、被告人被合法拘捕后,享有尽早接受司法机关公正审判的权利。合法权益第一条为……保障香港特别行政区居民的合法权益……,制定本法。第五十条驻香港特别行政区维护国家安全公署应当严格依法履行职责,依法接受监督,不得侵害任何个人和组织的合法权益。法治第五条【法治原则】防范、制止和惩治危害国家安全犯罪,应当坚持法治原则。【罪刑法定原则】法律规定为犯罪行为的,依照法律定罪处刑;法律没有规定为犯罪行为的,不得定罪处刑。【无罪推定原则】任何人未经司法机关判罪之前均假定无罪。【一事不再罚原则】任何人已经司法程序被最终确定有罪或者宣告无罪的,不得就同一行为再予审判或者惩罚。

香港国安法总则第4条明确规定，维护国家安全“应当尊重和保障人权”，保护特区居民基本法、国际人权公约适用于香港的自由。第5条规定，防范、制止和惩治危害国家安全犯罪，应当坚持法治原则，同时规定了罪行法定，法无明文规定不为罪，法无明文规定不为罚，无罪推定、依法享有辩护权和其他诉讼权利，一罪不二罚等基本原则。

香港国安法在制定过程中，力求协调国家安全和人权保障之间的平衡关系。一方面确保香港作为中华人民共和国不可分离的一部分，同时强调在维护国家安全时保障居民的基本权利和自由，坚持法治原则。香港国安法明确规定的法治原则、人权保障原则具体体现在法律实施过程之中。

三、香港国安法实施中的安全与人权的平衡

法律的生命在于实施，普通法的生命更在于实践。如何实现对权利的保障，可能不是一个假设的或者理论的问题，要在具体的案件中，判断什么样的国家安全利益受到侵害，什么样的自由受到限制，受到何种程度的限制，并在个案解释中寻求国家安全和权利保障之间的合理平衡。

法治以及司法独立原则将在香港国安法实施中发挥着重要作用。应该承认，香港法院在过去基本法案件中建立了相对成熟的比例原则的框架。如从国旗案开始，香港法院就建立了非常丰富的国家利益和个人权利平衡的方法论，希慎案更是引入第四步的比例原则，在被保护的利益和受侵害的权利之间进行衡量。

所以，有效的法律实施方式是在个案中建立、完善香港国安法适用的原则，已有的案例也可以提供必要的经验。普通法的精髓在于法治精神和经验主义，香港特别行政区法院应运用他们积累的经验与专业精神，在审判实践中合理平衡国家安全和人权保障的关系，将成熟的比例原则适用在香港国安法案件中，建立更成熟和完善的审查框架。普通法虽然是判例制度，但今天的普通法国家都有议会通过的制定法。任何一部新的法律需要在实施过程中积累经验，特别是法院在审理国安案件时，需要在个案中积累必要的案例。这方面，司法的作用是非常重要的。目前，香港法院已经建立了法律解释的方法论，有足够的经验适用一部新的立法，缺乏本地国安的相关案例并不会影响本地立法的适用。

当然，香港国安法作为平衡安全与自由的法律，在实施过程中也会遇到一些新问题和挑战。作为一部全国性法律，它融合了组织法、程序法、实体法，在立法体例上进行了大胆的创新，具有明显的混合性、综合性的特点。同时，和一般的本地立法相比，香港国安法具有特殊性，其效力高于本地法。例如刑事罪行的规定方面比较多地参照了内地刑法的规定，法官可能需要在一定程度上考虑大陆法与内地法律体系的特点，不宜仅仅依赖于普通法的解释方法。香港回归23年来，全国人大常委会对基本法进行了五次解释，丰富了基本法实践。

因此，在法律实施中，香港特别行政区法院要综合运用普通法之外的比较法方法，将其与本地的法律制度融合为一体，丰富解释方法，为香港国安法实施提供有效的司法保障。