国际空港交互式旅客信息预报发展调查研究

杨晓博 杨子艺

[摘 要]2008年5月1日，我国空港入境旅客预报系统正式启用，这不仅增强了移民管理机关的口岸管控能力，而且大幅提高了入境旅客的通关速度，达到顺畅通关和严密管控有机统一的目的。但随着我国出入境旅客总量持续增长，移民机关管理创新研究持续深入和口岸管控工作压力逐步增大，对旅客预报信息的丰富性和时效性要求越来越高，现急需进一步完善我国空港旅客预报体系，积极探讨更加全面、及时的空港旅客信息预报形式，弥补出境旅客预报信息空白，全面提高移民管理机关口岸信息化、动态化条件下的管控能力和通关效率。

[关键词]口岸管控;通关效率;交互式信息预报;通关模式创新;SWOT分析

0     引 言

为适应国家移民管理工作发展需要，探索及时、可行的国际空港旅客信息预报形式，全面增强移民管理机关的口岸管控能力、提高通关效率，是新常态下维护国家安全和提升社会稳定能力水平的重要抓手，有关调研情况如下。

1     实施旅客预申报系统必要性

1.1   空港旅客预申报系统现状

2008年3月，公安部、民航总局联合颁布《国际航班载运人员信息预报实施办法》（公安部民航总局令第99号），5月1日，预先旅客信息（Advanced Passenger Information，API）系统正式启用，飞往我国的航班在飞机起飞后须通过API系统申报入境旅客信息。利用API系统在航班到港前预先检查旅客信息，使移民管理机关口岸通关查验现场前移，为重点做好后台核查工作预留时间和空间，且大幅提高旅客通关速度，达到通关和管控有机统一。API系统在空港通关检查中发挥了巨大作用，大量业务工作依托API系统完成，但由于API系统模式是在较早的国际航空安全背景下建立的，所以系统设计本身存在先天不足，其在数据内容、传输时效及信息回馈等方面都存在较大提升空间，系统应用也面临一些问题：一是信息滞后性，当前API信息是航空公司在航班值机关闭后生成并申报的信息，信息本身存在时效性问题，所以目前API系统只单一实现了入境旅客信息预报;二是信息处理被动性，由于API数据传输的链路和机制是单向不可交互的，且信息只能在航班起飞15分钟后被接收，此时即便发现承运航班存在安全风险，移民管理机关已经不能干预和控制航空器上可能发生的危险行为，还存在航班到达后各类违法人员利用机场安全漏洞逃逸的风险。

1.2   交互式旅客信息预报系统基本情况

随着全球安全态势日趋严峻，API系统已不能更好地适应新时期下国家移民管理工作需求，因此，开展交互式旅客信息预报系统调研，探索新的旅客预申报途径非常必要，能够弥补API系统的不足。交互式旅客信息预报系统（Interactive Advance Passenger Information，IAPI）的信息产生于旅客值机环节，即航空公司值机人员为旅客办理值机手续时，需要在打印登机牌前通过值机系统将旅客详细信息实时传送到移民机关，随即对旅客信息进行录入规则校验和人员比对等后台处理工作，通常在1～2秒钟内将结果反馈给航空公司值机前台。其中，对于不符合移民机关资料采集录入规则的信息，值机人员需要重新确认并准确录入;对于不准出入境的人员，值机系统将无法打印登机牌，航空公司将拒绝载运。国际上通用的IAPI信息采用电子数据交换（Electronic Data Interchange，EDI）标准报文格式，其内容涵盖两部分：一部分为必要旅客信息项;另一部分为可选旅客信息项。IAPI信息是在旅客采用任何一种方式进行值机时都能产生的一种交互式信息，移民机关通过IAPI信息提前实时验证出入境旅客预申报信息，拓展了口岸通关查验工作的空间，与API数据相比，其优势主要体现在以下方面：一是同时实现出入境旅客信息预报，API信息在航班起飞后发送，只适用于入境管理，而IAPI信息在值機过程中便已向移民机关申报，包括入境、出境旅客信息;二是时效性高，IAPI在旅客办理直机手续时就将旅客信息传送到移民机关进行核查，而非等到航班起飞后才能向移民机关发送相关数据，信息传输时间点的前置为移民机关对重点信息分析和监控提供更宽裕的时间;三是掌握信息主动权，API仅被动地获得入境航班载运旅客信息情况，而IAPI可以主动将检测有潜在风险的旅客直接拒绝在航空公司值机柜台外，从而避免安全隐患。

1.3   实施IAPI项目的积极效果

由于API自身存在时效性的限制情况，移民管理机关无法提前掌握出境人员信息，移民管理机关在口岸现场开展查验工作更多的是依靠经验，存在一定的盲目性。同时，出境通关查验工作受航班起飞时间所限，人员后台核查和现场处置的时间通常比较紧迫，虽然移民管理机关已经建设了API系统，并实现自助通关，但由于接收API信息的时间点是在航班起飞后半个小时之内，移民管理机关一旦发现承运航班中存在不准入境人员被载运情况，将并不能阻止其搭乘航班抵达目的地机场，这直接影响口岸安全。因此，建立IAPI项目对移民管理工作具有极大的促进作用。一是加快旅客通关速度。通过提前掌握出入境航班和旅客情况，移民管理机关可准确地预测未来一段时间内出入境旅客的流量，科学安排口岸查验警力，确保旅客快速通关。二是有利于维护口岸管控安全。对于通过IAPI掌握的重点旅客动态信息，根据前移阵地情况，提前进行管控和疏导，减少通关查验现场处置的不可控性，有利于增强口岸防控能力，全面提高口岸安全性。三是减轻通关查验人员工作负担。IAPI将出入境旅客信息提前接入信息系统中，为通关现场查验人员提供信息录入辅助功能，不仅能减轻查验人员的工作量，还能全面提升旅客信息资料录入的准确性。四是降低航空公司被处罚风险。目前，航空公司由于载运非法出入境人员被处罚已不在少数，高昂的罚金使很多航空公司效益欠佳。由于IAPI在航班值机环节对旅客进行提前审查，减少了航空公司载运非法出入境旅客的风险，间接提高了航空公司的经济效益。五是推动通关查验模式创新发展。各大航空公司均向移民管理机关提出能否在国际航班使用手机值机的问题，由于移民管理机关需在部分口岸查验旅客出境登机牌并加盖验讫章，所以无法全部满足航空公司需求。IAPI能够准确预报确定出境旅客信息，移民管理机关据此可不再查验登机牌，一方面简化了通关查验手续，另一方面从政府机关的角度服务航空公司，推动了科技化快速通关模式发展。综上所述，从全面提高移民管理服务水平和管控能力、提高口岸通关查验工作质量以及经济效益和社会效益等方面考虑，建设和应用IAPI是破解当前工作难题的有效途径。

2     建设旅客预申报系统可行性

当前国际社会已经步入一个以及时、准确、高效的数据信息为依托的“大数据时代”。在这种背景下，IAPI项目的实际应用前景十分广泛，该项目在经验资源、技术条件及外部配套环境上具备实施条件。

2.1   IAPI项目在世界各国的应用为建设实施了提供参考

目前，国际上很多国家都在应用IAPI系统进行旅客信息预报。南非、巴林、阿联酋等国家已实施了IAPI项目，日本、泰国、斯里兰卡等国家正在建设或准备建设IAPI系统。其中，多数国家都要求航空公司对出入境旅客同时进行信息预申报，通过IAPI系统将国境线延伸到始发站的国家机场，从而避免旅客入境后遣返出境问题和在航途中对航空安全造成的风险。近年来，很多国家都看到了IAPI系统在保证国家口岸安全方面的重要作用和广阔发展空间，开始着手建设系统，这些国家建设系统的案例为建设IAPI项目提供了丰富的参考依据。

2.2   API系统建设为IAPI项目实施积累了成功经验

2008年，公安部推广应用了API系统，建设过程中不仅深入了解了航空公司业务及航空领域技术系统，而且在帮助航空公司建设系统、对接数据、日常管理维护等方面积累了丰富的经验，形成了一套成熟有效的体系。IAPI是API系统的升级完善，与API系统建设存在诸多相似之处，借鉴API项目建设的经验，可大大降低建设推广IAPI项目的风险。

2.3   技术基础和经济效益使航空公司产生IAPI项目外部动力

随着更多国家政府开始建设实施IAPI项目，作为IAPI项目中旅客信息来源的航空公司，已经将初期的基础性技术建设和摸索性的应用操作发展为统一的技术标准，当有新的国家通过政府法令要求航空公司申报IAPI信息时，航空公司具有的IAPI信息技术基础和实施经验将大大降低建设成本。同时，IAPI项目在航空值机时具有交互式传送旅客信息的特性，不仅让航空公司减少了退运禁止入境人员的情况，而且丰富了航空公司类似手机自助值机等科技化应用手段，降低了航空公司的运营成本，推动了IAPI项目建设。

3     实施旅客预申报系统存在的问题

IAPI数据来自旅客航班值机，其自身的实时性和交互性，使之作为移民管理机关所需的旅客预报信息仍存在一些问题。

3.1    对系统稳定性和时效性的要求高

IAPI系统要求航空公司离港主机向移民管理机关发送信息，并要求移民机关在极短的时间内进行反馈后才能完成打印登机牌的工作，所以相关部门要求该系统具有极高的时效性和稳定性。系统长时间的中断将会造成旅客大量积压在机场，严重时会引发公共安全事件，或者造成航班延误，给航空公司带来巨大的经济损失。

3.2   对系统专业性的要求高

IAPI系统需要移民管理机关在航空专用网络内与所有出入境航班所属的航空公司离港主机进行交互式信息传输，系统在网络拓扑、技术标准和应用逻辑等方面都具有很强的专业性，同时，在该系统建设国际领域内存在相应的技术壁垒，导致系统在实施过程中可能面临实施周期长、技术难度大、对象众多、沟通复杂等客观问题，系统研发创新能力标准极高，系统实施过程中存在不确定性。

4     旅客预申报系统实施方案

IAPI项目实施必须依靠专业航空网关地址转换进行数据交互式传输，而在国际范围内，该领域存在技术制约，仅有少数实体可运营，经调查发现，目前国际实施的IAPI项目主要有两种途径：一是由航空网关承运商协调建设整个信息交互体系，按移民机关的数据标准实现政府与各航空终端的信息交互，并提供包括数据服务咨询、全球支持维护和网络通信服务等一揽子整体解决方案;二是由移民管理机关组建团队，自主研发数据交互核心技术，制定信息交互标准，发布国家技术白皮书及业务实施指引，并设立相应行政机构，承担维护全球航空信息数据的职责。上述两种解决方案均存在优势和弊端，但由于此项目实施事关国家未来航空信息发展，笔者倾向于自主创新发展，攻克核心技术难关，因此，应用企业战略分析方法（SWOT）法以方案二为切入点，从移民管理机关和航空公司在经济成本、时间成本和机遇风险等方面进行分析：一是优势，移民机关原有API项目实施团队具有广泛的業界经验，且熟知航空知识及信息系统，了解此关键系统的时效性和稳定性对航空安全具有重大影响，技术方案实施的不可控风险较低;二是劣势，制定的航空信息交互标准需要突破国际范围内技术、政策及法律等方面的制约，对具有里程碑意义的数据标准设计缺乏国际经验，项目推进时间风险较大;三是机遇，在国际标准信息交互流程设计中寻求核心技术突破，在遵循国际标准的基础上，构建具有我国特色的指标体系和交互流程，让中国元素逐步成为国际风向标;四是挑战，项目实施的终端分布在全球不同国家的众多城市，这需要建立庞大的公关团队，负责与数百家国内外航空公司、众多的国际航空协会组织及国家政府进行技术和业务的持续沟通，且各自内部的组织结构和决策流程均不同，人力及沟通成本巨大。

5     实施旅客预申报系统的建议

回顾此次调研历程，首先对世界范围多数国家的旅客信息预报系统的模式和发展历史进行细致研究，并结合我国旅客信息预报的业务需求特点，以SWOT方法全面分析了可行性的方案，目的在于掌握我国在建设特有的旅客信息预报系统在架构设计、技术指标及实施方法等方面存在的困难和问题，从而结合我国移民管理机关的业务理念，深入探索我国旅客信息预报系统的发展方向。通过调研可知，IAPI系统建设具有趋势性和一定的优势，需要相关单位尽快开展交互式旅客信息预报系统研发工作，在完善相关法律依据的同时，全面建设成熟的交互式信息系统。基于调研整体情况，本研究对建设IAPI项目的建议如下。

5.1   加大政策支持力度

应用IAPI项目可以显著提升移民管理工作水平，但目前IAPI项目实施在法律层面的基础上具有较大提升空间，建议政府部门从航空公司、旅客及政府机关等角度出发，尽快完善国家层面的政策，使我国IAPI项目能够更好地协调各方面需求，实现共同发展。

5.2   制订建设方案

为增加风险可控性，降低建设难度，建议相关单位合理评估项目实施技术的专业性，进一步考察相关核心技术和国际通用标准，借鉴发达国家的行业经验，吸收行业尖端人才，制订优秀团队共同实施的方案。

5.3   细化实施步骤

IAPI项目建设涉及的实施点分布广泛、行业领域较宽、技术专业性较高，项目实施风险大。因此，相关单位需要汲取API项目的实施经验，依托项目调研基础情况，在项目实施步骤方面统一规划、分步实施、循序渐进。

主要参考文献

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