民族事务协同治理：以公共权力运行为中心的讨论

汪微微， 于春洋

(燕山大学 公共管理学院， 河北 秦皇岛 066004)

一、引言

党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，专门就推进国家治理体系和治理能力现代化做出了部署。民族事务治理体系和治理能力建设是国家治理体系和治理能力建设的有机组成部分。依照中央的方针指向，在对民族事务治理的实践考察基础上，国内学者提出了“嵌入式治理”[1]、“嵌合型民族工作”[2]、“协作治理”[3]、“全域化治理”[4]、“协同共治”[5]等理念和方法，并就其实现路径进行了探索。可以看出，这些治理的理念和方法揭示了随着民族事务治理事项的不断增多，民族事务治理主体的单一性已经不能满足治理的现实需求，需要多元主体协同治理。那么协同治理机制是如何形成的？是不是仅仅存在治理的多元主体就能实现协同？学界较多谈论了“各类社会力量的成熟与壮大”[6]，互联网大数据的迅猛发展是协同治理形成的前提。但并未涉及协同治理形成的关键影响因素，也鲜见从公共权力运行的视角来分析协同治理的研究文献。

本文认为，我国的国家治理实践实际是遵循着由统治到管理再到治理这样一种线索展开，反映了政府从管辖到服务的价值理念转变。这其中还揭示了这样一个现象：公共权力从计划经济时代的控制性、支配性力量，到社会主义市场经济时代的主导性力量，再到当前和其他治理主体拥有平等的治理力量，说明了公共权力运行过程中管制性力量不断弱化。这种转变也契合了2013年5月，李克强总理在国务院机构职能转变动员电视电话会议上所倡导的“权力取消、权力下放、权力转移的理念”[7]。值得注意的是，随着公共权力管制性力量的减弱，公共权力运行的功能、手段及发挥作用的范围和效果也随之发生变化，这种变化也势必会在民族事务治理中有所体现。当前民族事务治理实践显示，民族事务治理过程中的部门化与官方化、碎片化与分散化问题依然存在，影响了民族事务治理的协同。究其原因是在民族事务治理过程中的公共权力运行出现了问题。因此有必要就公共权力的运行对民族事务协同治理的形成机制和实现步骤展开讨论，以实现民族事务治理的效能优化和公共利益的最大化，这一内容构成了本文研究的主旨和写作的初衷。

二、问题及其成因：民族事务治理中的公共权力运行

民族事务治理过程中，公共权力运行存在问题，究其原因是公共权力部门自身，以及在吸纳其他治理主体参与、多主体之间进行协调和整合的能力方面存在诸多不足，需要多主体协同推进民族事务治理。

(一)公共权力部门的低位主体缺失和吸纳其他治理主体参与不足

中华人民共和国成立初期，民族事务治理的主要任务是完成统一的多民族社会主义国家的政治整合，民族事务的治理受到公共权力高位主体的绝对支配。所谓公共权力高位主体，是指在国家、省、自治区、直辖市层面根据权力的职能分工和我国政党机制设立的职责不同的民族工作机构[8]。改革开放以来，随着经济的发展，民族事务更多表现为以经济、社会领域为主的具体事务。除了公共权力部门以外，企业、社会组织、公民个体也参与到民族事务治理当中。民族事务治理的方式也由公共权力高位主体的强制性推动转化为公共权力部门与企业、社会组织、公民个体的竞争、协商、对话等。总的来说，随着民族事务内容的不断变化，民族事务的治理主体经历了一元到多元的过程，但民族事务治理主体参与仍然不足。

1.公共权力的低位主体即地市、县级以下民族工作机构不健全。以A自治州为例，该自治区州、市、县均设置了民族宗教事务局(委员会)等民族事务治理机构，归属政府部门管理。为了构建县乡村三级工作网络，各县建立了“四员”队伍，即：县级督导员、镇(乡、街道)级联络员、村(社区)级信息员、场所协管员。目前，全州共有“四员”队伍共1 933人。但各市的区、各县的乡镇均未设置民族工作机构，处理日益增多的民族事务略有不足。各市县在人员职能设置上，机构工作人员同时兼任党政职务，党政不分，编制欠缺。各市县民族宗教事务局(委员会)构成人员人数一般在11—20人之间。以该自治州B市民族宗教事务局2020年的人员设置为例，该民族宗教事务局现有在编人员20人，其中行政人员9人，行政工勤1人，退休人员5人，事业编制5人，难以满足实际工作的需要。在机构、编制方面均存在不足，说明民族事务低位主体缺失。

2.公共权力部门吸纳其他治理主体参与民族事务治理不足。一方面，就企业参与民族事务治理而言，民营企业参与民族事务治理，可以发挥其在专业、管理、技术、创新方面的优势，提升民族地区公共服务供给的质量，推动公共权力部门在治理模式上的变革，进而促进民族地方政府治理体系和治理能力现代化。然而，公共权力部门更倾向于吸纳公有资本参与民族事务治理，民营企业参与民族事务治理不足。“与公有资本相比，无论是市场份额，还是项目层次、期限、回报率等，民营资本整体上的项目获取能力都处于明显弱势”[9]，与国有企业相比，民营企业与公共权力部门合作参与公共产品提供，无论是项目成交规模还是成交数量都明显较低，民营企业的参与热情也较低。

另一方面，就社会组织参与民族事务治理而言，社会组织参与民族事务治理可以提升公共服务效率，打造无缝隙化的服务政府等。然而研究发现，为了防止社会组织挑战公共权力部门权威，公共权力部门着意于培养可控的社会组织在功能上替代不可控的自治社会组织，其实质是建构公共权力部门对社会组织的“分类控制”体系[10]，不利于社会组织参与民族事务治理；就民族地区公民参与而言，随着民族地区人口流动、大量民族乡村地区空壳化，民族事务治理过程中存在着“不到场”现象。而且一段时间以来，民族地区公民认为集体议事、共同决策等民族事务治理内容就是“走过场”，公共权力部门未充分保障民族地区公民的参与权利，因而存在部分公民参与冷漠的现象。

(二)公共权力部门内部、部门之间、部门外部的协调不充分

进入新时代，大力发展经济、教育，促进政治民主，满足民族地区公民对美好生活的需求和向往成为民族事务治理主要目标。体现在内容上，就是由公共权力部门所主导的宏观政治、经济、文化层面的事务越来越少，微观层面的社会事务越来越多。处理这些社会事务需要政府各职能部门进行协调合作，民族地区所推行的公共事务“一站式服务”即是体现。然而公共权力部门的科层制管理体制，即纵向的层级管理体制和横向的职能分工管理体制，导致了条块分割。这种条块分割的格局导致了公共权力部门内部、部门之间、部门外部的协调不充分。

1.公共权力部门之间和部门外部的利益纠纷和冲突。在条块分割的格局下，各地方公共权力部门作为独立的利益主体，与其他地方公共权力部门间是既合作又竞争的关系。为了自身利益最大化，各地方公共权力部门容易产生“地方保护主义”和“山头主义”，相互之间容易展开恶性竞争，利益冲突和矛盾不可避免。常见的利益冲突和矛盾表现为：“一些公共权力部门的政策目标本身存在矛盾或冲突，或一些公共权力部门的政策目标相同，但在执行中却互相拆台。或者让其他公共权力部门承担不良代价的转嫁问题，又或者是在对公民需要做出反应时公共权力部门却各自为政”[11]90。同时，公共权力部门与其他治理主体之间的分歧和纠纷也造成协调困难。公共权力部门与其他治理主体之间的分歧和纠纷主要表现为利益不一致、新建立的项目和已有项目冲突、目标冲突，各治理主体之间缺乏沟通，各自为政，一些民族事务存在重复进行的问题，具体发生问题时利益相关方不知道从哪里获得精准服务，从而上升为官民冲突。

2.公共权力部门内部、部门之间和部门外部未能达成价值共识。在公共权力部门内部和部门之间，由于条块分割，造成了组织功能的分散化和部门的碎片化，随之而来的是组织文化的碎片化。不同的公共权力部门因组织文化氛围、行为准则和道德规范各不相同而形成了不同的组织文化。由于公共权力部门组织文化各不相同，在面对“突发、猜疑、争执和冲突的状态及可能的社会失衡状态(social disequilibrium)时”不容易达成共识[11]134；同时，在我国多民族互嵌的格局下，民族事务的多元主体治理也是特定民族区域内的多民族群体共同治理，各民族群体以公共利益为导向，“从公共理性和公民德性出发，共同探讨和实践民族自治地区的善政与善治之道”[12]。然而，在各民族的跨区域流动互嵌当中，原先的族缘、血缘、地缘和亲缘关系被打破，文化的异质性、公共权力部门对少数民族人口的政治吸纳和公共服务均衡化有待进一步提升，这一切都容易产生民族群体社会融入危机，从而不容易在民族事务治理过程中达成共识。公共权力部门如何促成各民族群体的“文化融合、社会融合和心理融合”[12]，以实现各民族群体的“共管共治”，是亟待解决的问题。

(三)公共权力部门内部、部门之间和部门外部整合度不够

治理理论认为，治理的主体出自公共权力部门但不限于公共权力部门，企业、社会组织及公民个体均有权利参与公共事务治理。治理具体过程中，必须整合包括公共权力部门在内的多元主体，“共同设计政策、共同分配权力、共同承担责任以及共享治理成果”[13]，以达成“共管共治”。但是实践过程中，公共权力部门内部、部门之间和部门外部整合不够。具体表现为以下几个方面：

1.信息和资源整合度不够。民族地区经济不发达、交通闭塞、信息网络覆盖不全面，信息网络发展水平不一。公共权力部门根据自身需要各自建立门户网站，数据技术标准不一、接口不一、政务系统代码不一、数据质量参差不齐，很难对公共权力部门之间的信息和资源进行整合。同时，各部门大多数数据系统都是根据自身需要建设的，数据资源在部门内部封闭运行，部门之间形成数据“屏障”，科层制的“条块分割”“部门利益化”也使得各公共权力部门之间缺乏信息和资源共享的动力。再者，信息和资源为公共权力部门所垄断，可以据此对企业、社会组织、公民等其他治理主体进行信息和资源的寻租。一旦实现信息和资源的共享，利用信息进行寻租的便利就不再存在。由信息寻租致使信息更为分散、异构和封闭化，给公共权力部门和其他治理主体之间的信息和资源整合带来了困难。

2.组织整合度不够。公共权力部门“条条块块”的机构管理体制，即纵向的层级管理体制和横向的职能分工管理体制，在民族事务的治理过程中能做到纵向到底、横向到边。就纵向的层级管理而言，同一事项归属多级政府治理容易产生权力分散化。中央人民政府负责总体规划和战略制定，中层政府负责信息的上传下达，居中协调，出台政策实施细则和条例，把任务落实到基层。基层政府负责执行。然而，多层级政府治理同一事项，按照工作流程，每个层级政府负责从决策到执行的某一环节，耗费时间多、信息传递容易失真、沟通协调成本高，问题暴露时不易察觉；就横向的部门管理而言，同一事项归多部门治理容易产生权力碎片化。按照职能分工，每个部门各分管与自己职责相关的其中一段，“一项工作的完成往往需要多个部门间的通力合作”[14]。这种情况下，需要部门之间高度的协调，政策才能得到贯彻执行。如果协调不充分，则政策流于空转。就公共权力部门与其他治理主体之间的整合而言，为了形成民族事务多元共治的机制，各民族地区开展了积极的探索。比如“民主恳谈会”、微信群、QQ群等，并且把定期召开会议列入日常工作制度，这些都成为公共权力部门、企业、社会组织与公民个体进行共治的重要组织载体。然而，公共权力部门占主导地位，资源整合度低，民主议事机制不健全，只能小范围、对简单的民族事务进行处理。治理实践中，公共权力部门更愿意“用行政手段把各种社会力量整合进民族工作的网络，以帮助政府觉察矛盾、推动政府权力下沉或成为政府转接部分公共服务的对象，而不是与之建立共管共治的伙伴关系”[15]。

(四)破局之道：多主体协同推进民族事务治理

我们认为，多主体协同能够克服民族事务治理过程之中公共权力运行存在的问题。具体理由如下。

1.多主体协同可以改善公共权力部门主体吸纳性不足的问题。在民族事务治理框架下，公共权力的低位主体没有得到完善。同时，公共权力主导下，政府集权式的单一主体治理模式，无法应对日益繁杂的民族事务，其他治理主体的参与度也较低。公共权力部门、企业、社会组织、公民个人等多主体协同参与公共事务治理倡导的是分权式的治理模式，有利于各治理主体广泛参与民族事务。

2.多主体协同有助于在公共权力部门内部、之间、外部展开协调。科层制结构下，公共权力部门内部和部门之间的“条块分割”局面导致了“利益部门化、部门权力化、各自为政”[11]50现象。多主体协同下，通过协调公共权力部门内部和部门之间的利益纠葛，可以找到共同愿景，实现利益共赢。多主体协同有利于改善公共权力部门对其他治理主体回应性不足和协调能力不足的问题。通过回应社会和公民诉求，尊重民族地区公民意见表达权，化解矛盾纠纷，防止可能性的官民冲突。多主体协同下，通过协调和包容各民族之间的文化差异，化解民族利益分歧，避免各民族间的“零和博弈”，达成建设中华民族共同体的政治共识、价值共识、行动共识和共享发展。

3.多主体协同有助于在公共权力部门内部、之间、外部展开整合。科层制管理体制下，我国政府机构形成了纵向的层级管理体系和横向的职能分工管理体系。纵向的“职责同构”造成了功能分散化，横向的功能分化造成了部门碎片化。多主体协同有利于整合公共权力部门内部、部门之间、部门外部的资源和信息，实现资源共享。同时，多主体协同有利于公共权力部门纵向和横向的组织结构整合，有利于在各治理主体之间进行跨组织的协同，最终形成纵横贯通的网络化治理结构。

总之，民族事务治理的事项不断增多使得治理成为一个需要公共权力部门、企业、社会组织和公民之间协同的过程。但是公共权力部门主导下，由于缺乏必要的协调和整合机制，给民族事务治理带来困难。包括公共权力部门在内的各治理主体必须力量均衡、平等协商，形成协同关系，才能达成民族事务的治理目标。

三、公共权力运行与民族事务协同治理的内在逻辑

经由前文分析，我们发现在公共权力运行过程中存在一系列问题，影响到我国的民族事务治理效绩，需要进行民族事务的协同治理。那么，公共权力运行与民族事务协同治理之间存在怎样的逻辑关系？要想回答这个问题，就需要在框定“民族事务协同治理”内涵的基础上，对两者关系进行拆解和分析。而这一内容也构成了本文这里尝试完成的工作。

(一)民族事务协同治理的内涵

协同治理是公共治理理论中的一种。关于协同治理的定义，联合国全球治理委员会认为，协同治理是“覆盖个人、公共和私人机构管理他们共同事务的全部行动。这是一个有连续性的过程，在这个过程中，各种矛盾的利益和由此产生的冲突得到调和，并产生合作。这一过程既建立在现有的机构和具法律约束力的体制之上，也离不开非正式的协商与和解”[16]45-46。学者杨清华认为：“协同治理是指在社会事务的管理过程中，政府、民间组织及公民个人等子系统被视为开放的整体系统，以法律、货币、知识、伦理等各种控制为序参量，借助系统中社会诸要素或子系统间非线性的相互协调、资源整合、持续互动，产生局部或子系统所没有的新能量，实现治理效能和公共利益最大化。”[17]以上虽未形成共识性的概念，但对协同治理所包含的核心元素理解大致相同。这些核心元素包括主体多元及协调、整合、公共利益等。就民族事务治理而言，针对民族事务部门化、碎片化的现状，民族事务的协同治理可以理解为，为了实现共同目标，公共权力部门、企业、社会组织和民族地区公民个体共同参与、平等协商、共同决策、集体行动的过程。在此过程中，协同治理的多元主体不断进行互动，在治理过程中协调和整合彼此的权力和资源，产生各子系统原初并不具备的能量，促进民族事务治理系统的优化和公共利益的最大化。具体而言，民族事务协同治理具备以下要素：

1.协同治理的主体存在多元参与。从权力的层面而言，民族事务治理的主体并非只有公共权力部门，企业、社会组织、民族地区公民个体也有权利参与治理。参与治理的各利益相关方是平等协商关系，公共权力部门主要发挥创设协商机制、搭建协商平台的作用，并对多方协同进行引导。从资源的层面而言，公共权力部门不再是资源供给和配置的唯一来源，其他主体也可以自筹资源、进行资源配置。因此民族事务协同治理的主体，应包含中央与地方各级政府及其相关行政单位等公共权力部门及企业、社会组织、民族地区公民等。

2.强调各治理主体内部和治理主体之间的协调。协调是“连接两个以上分离领域(separate fields)中的个体，使其彼此认知相互连接，并推动其签订协议或建立共同愿景，以避免过度碎片化或造成负面外部性问题(negative externalities)”[18]53。具体而言，协调表现为化异和求同。化异旨在通过谈话和磋商等手段化解冲突和纠纷，求同旨在找出共同诉求，达成共同愿景，取得价值共识。民族事务治理过程中，中央与地方各级政府及其相关行政单位之间的关系需要协调；同时，由于各治理主体诉求各不相同，导致各治理主体不容易达成共识。协调是解决复杂问题的关键所在，它通过化异和求同让碎片化的、彼此分离的组织走向团结。

3.强调各治理主体之间的整合。整合是协调的进一步延伸，协调是整合的前提，倘若协调失败，整合也难以为继。公共权力部门内部、部门之间和其他治理主体之间通过协调，消除了隔阂，化解了冲突，找到了共同利益和一致目标，但这仅仅是开始。整合力求通过在共同的纲领指导下，实现信息和资源整合，同时在组织架构上进行“治理层级整合、治理功能整合和公私部门的整合”[18]29。针对民族事务治理而言，因各部门职能交叉，权责错配的问题时有发生，进行各治理主体之间的整合就显得尤为重要。

通过上述分析可知，民族事务协同治理由“多元参与—协调—整合”这三个要素构成。它们环环相扣，协调和整合有可能发生在协同治理的整个过程。在关系上讲，这三个要素具有阶段性，是层层递进和不可逆的，没有前一个要素的铺垫，后一个要素将不能实施。三个要素之间的递进性和不可逆性为民族事务协同治理机制的构建提供了支持。

(二)公共权力运行、协同治理、民族事务治理的逻辑关系

通过对民族事务协同治理的内涵分析可以发现，协同治理是治理的一种形式。研究表明，治理和公共权力之间存在密切关系。徐勇认为，“治理是对公共事务的处理，以支配、影响和调控社会。而要达到治理的目的，必须借助于公共权力”[19]。从短期来看，通过公共权力调集力量、配置资源，是促进经济和社会跳跃式发展的重要方式。但从长期来看，“公共权力干预程度与公共事务处理效率和社会发展并不是呈绝对正比关系的”[19]。公共权力运行过程中，管制性力量太强不利于其他治理主体的发育，不利于促成民族事务治理体系和治理能力的现代化。本文基于这一判断，从社会发展趋势和长期性视角出发，就公共权力运行、协同治理、民族事务治理的内在关联进行规范分析。

1.管制性公共权力与协同治理呈直接负相关。如图1所示，当公共权力在运行过程中管制性力量太强，则不利于其他治理主体的发展壮大，不利于各治理主体之间的协同。当公共权力的管制属性让位于服务属性时，更有利于各治理主体之间的平等对话，从而形成协同治理模式。

图1 管制性公共权力与协同治理关系图示

2.协同治理与民族事务治理效果直接正相关。如图2所示，协同治理是民族事务治理的一种方式，各治理主体之间的协同弱化，不利于民族事务治理的绩效优化和公共利益的实现。各治理主体之间的协同加强，有利于各治理主体之间的协商合作，进而形成协同治理模式，促进民族事务治理的绩效优化和公共利益实现。

图2 协同治理状况与民族事务治理绩效关系图示

3.管制性公共权力、协同治理、民族事务治理三者之间的关系。如图3所示，管制性公共权力强化，导致协同治理弱化，从而导致民族事务治理绩效差；管制性公共权力弱化，有利于协同治理的顺畅，从而可以提升民族事务治理绩效。

图3 管制性公共权力、协同治理状况与民族事务治理绩效关系图示

四、公共权力运行中的民族事务协同治理机制构建

以公共权力为中心的讨论来看待新时代以来的民族事务治理，发现其中存在着诸多问题。协同治理的多元参与、协调、整合三个要素是环环相扣、层层递进的，可以运用于民族事务的治理实践；同时，在明确公共权力、协同治理和民族事务治理三者的内在关联的基础上，可以建构民族事务协同治理机制。

(一)构建民族事务协同治理的多元参与机制

1.解决好公共权力部门低位主体缺失问题。民族事务治理的低位主体即地市、县级以下民族工作机构不足，是否要进行机构和编制扩充？“在新一轮机构改革中,民委系统、统战系统和宗教系统合并态势日显，多部门合署办公、不再单设民族工作机构已然常态化”[20]，那么要如何解决民族事务增多与机构和人员不足的矛盾？“可以扩大民委委员的部门和层级，并扩大民委委员的责任范围”[20]，以此来处理民族事务。

2.公共权力部门要吸纳其他治理主体参与民族事务治理。民族事务协同治理的主体不限于公共权力部门，企业、社会组织、民族公民个体也应参与到民族事务治理当中，以实现民族事务在企业、社区、街道、乡村等治理末梢的全方位渗透。

3.公共权力部门应通过政策实施鼓励民营企业参与公共事务。民族事务治理过程中，国有企业参与过多，民营企业参与不足不利于提升公共服务的效率和质量，不利于促进政府治理的现代化改革。因此，应完善民营资本的融资机制，打造多层次融资市场，降低民营企业的融资成本，出台相关政策鼓励民营企业进行投资。同时，民族事务治理过程中，公共权力部门应维护国有企业与民营企业之间的友好竞争关系，在公共服务项目采购中保障民营资本拥有同等的话语权。营造自由、竞争、公平、有序的营商环境，简化行政审批，降低市场准入门槛，消除隐性壁垒，选择最优民营资本参与民族事务治理，以提升公共服务的质量和民族事务治理效能。

4.公共权力部门要吸纳更多的社会组织参与民族事务治理。要加大社会组织培育力度，长期以来，社会组织一直弱小，其身份和地位得不到承认。要出台相关的法律和政策，承认其在民族事务协同治理中的功能和作用，为社会组织的发展提供良好的环境。针对一些社会组织的组织机构和规则不健全的问题，要加强培训和引导，促进其在民族事务治理中的功能发挥。

5.公共权力部门要搭建更多的民族地区公民参与民族事务治理的平台。一是要搭建各种制度性协同治理平台，如民主沟通会、社区听证会、民主评议会等，吸纳民族地区公民参与民族事务治理。要完善各种制度性平台的运行规则，从过程和结果层面确保民族地区公民有效参与，增加民族地区公民的参与积极性和对制度性平台的信赖感。二是要普及网络技术、搭建网络平台，比如居民论坛、电子政务、QQ群、微信群等，确保民族地区公民迅速、高效、便捷参与。

(二)构建民族事务协同治理的协调机制

1.开启公共权力部门之间和部门外部的对话和磋商。可以通过对话和磋商来协调中央与地方各级政府及其相关行政单位之间的关系。对话有助于沟通信息、互通有无，并据此进行调解。磋商是为了最终形成良好的合作关系。公共选择理论认为，“公共决策是利益集团的讨价还价、调和与妥协的过程，而非公共利益的选择过程”[11]115。地方公共权力部门作为利益主体，各公共权力部门的领导班子作为组织利益的直接代表，可以开启相互之间的对话与磋商，化解纠纷、增进了解、促进合作。

2.开启公共权力部门和其他治理主体之间的对话和磋商。公共权力部门可以在协调方面发挥很大作用，比如建立议事机构展开各治理主体的对话和磋商，来化解可能的纠纷。因此可以在民族事务治理过程中，充分发挥议事机构的作用，如民主恳谈、协商民主、议事委员会等。当治理各方基本立场存在差异、对话和磋商无法奏效时，为减少协同治理当中的零和博弈，应该寻求外部组织介入，为协同注入新的力量。民族地区的协调性自组织与民族群体有着天然的血缘和亲缘关系，以它们为枢纽可以建立起强大的非正式关系网络，该关系网络以情感为纽带，具备强大的说服力，而这正是公共权力部门所构建的正式关系网络所缺乏的。民族事务治理过程中，常见的协调自组织有乡贤会、维稳会等，它们在长期的志愿性协调邻里、地区群体利益冲突中积累了丰富的协调经验，在民族地区人民中拥有充分的话语权，是公共权力部门不可忽视的力量。要充分发挥民族地区协调自组织的作用，在制度性协调无法奏效时，让民族地区协调自组织参与各治理主体间的对话和磋商，并赋予它们同等的治理权力，使它们的协调方案能够具备效力并严格执行，最终化解冲突和纠纷。

3.建立公共权力部门内部、部门之间和部门外部的整体性组织文化。可以在公共权力部门内部和部门之间、部门外部构建一种整体性的组织文化。组织文化是“组织在长期实践中持续形成的、为组织成员普遍认可的情感态度、价值观念、思维方式、工作作风、行为规范和象征符号的总和。”[11]173整体性组织文化是能容纳多元价值观念、行为准则和道德规范，具有较强的包容性的组织文化。希克斯关于文化的“分立或权变”观点，认为组织文化可以对相对独立的多元文化进行调整和调适，在融合的基础上，形成多元的整体性的组织文化团结体[21]14-18。就民族事务治理的实践而言，建立各治理主体之间的整体性组织文化，就是坚守中华民族共同体意识。中华民族共同体意识强调承认多元民族文化，要承认各民族文化的多元性，包容不同文化之间的差异，并相互尊重，兼容并蓄。在承认多元文化的基础上，“建立在共同历史条件、共同价值追求、共同物质基础、共同身份认同、共有精神家园基础上的命运共同体”[22]。民族事务的各治理主体坚守中华民族共同体意识，尊重了各治理主体文化的相对独立性。在相对独立的基础上走向文化的融合，可以降低协同治理的沟通成本，形成组织间的向心力和约束力，从而达成价值共识。

(三)构建民族事务协同治理的整合机制

1.搭建协同治理的网络技术平台。协同治理过程中，应不断发展网络技术，提升信息覆盖率。在此基础上，搭建打破信息鸿沟、实现资源共享的公共服务平台。公共服务平台的搭建以民族地区公民需求为导向，提供一站式无缝隙服务。所谓一站式无缝隙服务，是指“公民只需一次性提交必须信息与服务请求，政务网络会迅速整合政府部门内部和外部的相关资源和信息，对公民需求进行即时处理，提供令人满意的服务结果，从而避免电子政务碎片化的工作模式”[23]。公共服务平台的搭建可有效整合公共权力部门、企业、社会组织和公民的资源，形成数据库，实现信息公开，实现网络问政和网上听政，打造公开和透明化的政府。

2.探索建立公共权力部门纵向不同层级之间与横向不同部门之间的整合机制。一方面，在纵向的层级管理上，明确各层级政府职责，形成整体协同效应。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。”[24]就民族事务治理而言，针对各层级政府职责边界不清、基层政府权力分散化的问题，要对各层级政府的工作职责进行分层说明，并以法律的形式确定下来。如中央人民政府负责统一的多民族国家的政治整合，制定总的方针政策促进民族地区全方位的发展，抓好族际关系协调、保障民族地区稳定。5个自治区、4个直辖市和一般省级政府依据中央人民政府的大政方针，结合本民族地区实际情况负责民族政策的制定。民族地区基层政府负责民族政策的执行。各级政府职责明确之后，各级政府才能就某一具体事项进行协调，最终形成整体的协同效应。

另一方面，在横向的部门治理上，厘清各部门职责，建立跨部门协同机构。同一事项的多部门管理导致了职责不清和权力碎片化，“民委职能范围在政府各部门中最为广泛，内设机构都与别的部门职能交叉。处理好与兄弟部门关系，避免越位、力求工作到位，是各级民委的普遍追求”[24]。因此，确立一件事项由一个部门主要负责，其他部门根据其职能进行协同，可以在横向职能上厘清部门之间的职责范围。同时，有必要建立跨部门之间的协同机构，如部门联席会议、民族事务领导小组就同一事项对各部门进行资源和信息整合，达成集体行动。

此外，在公共权力部门与其他治理主体的协同上，建立协同机构，明确各治理主体的职能分工。民族事务治理实践中，可以建立包括各治理主体的协同性领导小组，在协同机构的领导下，明确各治理主体的职能分工。中央人民政府及其相关职能部门负责描绘民族事务治理的远景与战略，进行制度安排和政策制定；地方各级政府及其相关职能部门负责贯彻落实中央政府提出的民族事务治理远景与战略，并在与中央政府制度政策保持一致的前提下，因地制宜地制定落实关涉本地民族事务的各项制度、政策和机制，为民族事务协同治理营造良好的环境。企业负责进行公共产品的提供和资源优化配置，社会组织负责互惠合作、为民族公民提供帮助，民族地区公民则是民族事务治理的贯彻者和最终实践者。