农村普惠金融发展困境及其对策研究

何慧忠 谢宇皓 陈晓梅

摘 要：以农村普惠金融为研究对象，首先阐释普惠金融的概念、特点和作用，随后结合相关数据研究农村普惠金融的发展现状及困境所在。研究发现，农村普惠金融存在着金融产品种类增加，但体验质量仍较低;农村金融机构业务发展较快，但可持续发展能力仍然有限;居民对普惠金融接受度提高，但对普惠金融的了解仍然不够等问题。在此基础上，针对不同的发展困境，找出具体的制约因素并分析因素的影响机制。最后，从政府和银行体系角度为发展农村普惠金融提出相应的发展策略，政府应从金融教育、基础设施、金融监管等角度采取措施为发展农村普惠金融提供支撑，银行体系应当从普惠观念、绩效评价、风险防控等角度大力发展农村普惠金融。

关键词：农村普惠金融;发展困境;信用体系;制约机制;影响因素;发展策略

中图分类号：F830        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2021）36-0056-05

普惠金融最早是联合国在2005年宣传国际小额信贷时提出的，随后便成为世界各国金融领域的发展重点。随着中国大力支持普惠金融发展，农村普惠金融逐渐成为新的发展方向和趋势。然而，农村受制于各种因素的制约，无法为普惠金融发展提供完善可靠的社会环境。因此，了解并研究农村普惠金融的发展困境，制定出适合农村普惠金融发展的策略便成为社会的关注点和金融领域的热点话题。

一、普惠金融及其特点和作用

普惠金融指兼顾公平公正理念和商业可持续发展思想，通过创新金融发展方式、制定倾斜性政策等措施，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当的、有效的金融服务，具有以下特点和功能。

（一）普惠金融的特点

1.普及率高，覆盖面广。普惠金融是立足于平等机会下的，着重为基层大众提供的可接受的、便利化的金融服务，不再把农村、小微企业、低收入者等群体排斥在外，人人都有机会享受到金融发展带来的便利。《2019年中国普惠金融发展报告》数据显示，截至2019年6月末，全国乡镇银行业金融机构覆盖率为95.65%，行政村基础金融服务覆盖率99.2%，比2014年末提高8.1个百分点;全国乡镇保险服务覆盖率为95.47%;银行卡助农取款服务点已达82.3万个，多数地区已基本实现村村有服务。

2.服务便利，过程高效。普惠金融通过鼓励大型银行加快建设小微企业专营机构，乡镇一级基本实现物理网点和保险服务全覆盖，依赖互联网技术和高新科技为农村地区提供安全、可靠的网上支付、手机支付等服务，改善农村等地获取金融服务途径较为狭窄的现状，为乡村、偏远地区等地提供高效便捷的金融服务。

3.成本低廉，产品创新。在国家政策支持引导下，金融机构以低成本吸引更多小农小商客户，融资成本普遍较低，降低小农小商客户的负担。同时，通过在产品上不断创新，提供多元化的基础金融服务。2019年中国农村普惠金融发展报告指出，针对小微企业资金周转“短、小、频、急”的特点，农业银行推出“一次授信、一次签约、三年内可循环用信、年度复审”业务模式。针对初创小微企业，苏州银行开发“创e贷”和“人才贷”等专属系列产品。针对核心企业上下游供应链金融业务，中国银行推出“伊利产业链经销商线上融资”产品。商业银行正通过金融创新不断为客户提供多样化金融服务，创造性地发展农村普惠金融。

4.国际推广，包容性强。普惠金融从2005年首次提出后，在国际上被广泛应用。尤其是2006年的G20峰会之后，多国领导人达成共识，并且互相探讨和借鉴经验，更加推动普惠金融国际化进程。从主体上来看，普惠金融重点的服务对象是小微企业、偏远地区居民、农民、城镇低收入人群、贫困人群、残疾人等，体现出普惠金融提供金融服务所具有的包容性。

（二）普惠金融的作用

1.缩减贫富差距，提高居民整体生活水平。在以前，欠发达地区由于市场规模较小、信贷风险大等因素，金融服务相对来说不够充分，农村、偏远地区获得信贷等金融服务的机会较少。随着普惠金融的发展，金融服务逐渐普及，为农村地区创造更多的资金来源渠道，从而为农村地区经济发展提供资金支持。所以，普惠金融促进了贫富差距的缩减，更好地提升农村、偏远地区等地区居民的生活水平[1]。

2.增加就业岗位，促进实体经济增长。《2019年中国普惠金融发展报告》数据表明，截至2017年3月末，全国小微企业贷款余额27.8万亿元，同比增长14.4%;小微企业贷款余额户数1 363万户，同比增加117万户。普惠金融促进了小微企业的进一步发展，提供了更多的就业岗位，拓宽了居民的就业渠道。同时，较好地解决了小微企业“融资难、融资贵”的问题，激发小微企业活力，带动实体经济发展。

3.助力脱贫攻坚，促进扶贫工作的良性发展。传统的财政扶贫方式具有短期性、政策性特点，是无偿的一次性扶贫措施。建立在金融扶贫贷款产品或相关金融政策基础上的普惠金融扶贫制度具有典型的长期发展特点，只要扶贫对象能够依据具体的合约及时还款，就能够与金融机构构建稳定的合作关系，变脱贫工作被动为主动，促进金融扶贫工作健康有序发展[2]。

4.完善金融市场，推动金融体系健康持续发展。普惠金融政策推动下，新型农村金融机构积极公布财务状况和组织社会目标的实现状况，让社会群众及时了解新型农村金融机构的目标实现状况，降低了新型农村金融机构和顾客之间的信息不对稱程度。同时，新型农村金融机构的出现弥补了农村金融发展的空白或短板区域，更有利于建立完整、高效的金融体系，从而促进国家金融体系的持续稳定发展。

二、农村普惠金融发展现状及困境表现

（一）金融产品种类增加，但体验质量仍然较低

金融领域的创新借助互联网的优势使得金融产品的受众面得以扩张，农村居民依靠互联网和电子媒体的支撑也可以享受到各种创新性金融产品带来的便利。基本的理财投资活动可以利用余额宝、掌上银行、存钱小目标等理财软件，日常生活行为，如手机充值、交水电费等也可以通过线上完成。然而，农村居民对普惠金融的体验质量并不高。一方面，农村地区金融机构的工作人员无法满足顾客需要，当办理业务的居民较多时，营业厅内部便人满为患，喧哗嘈杂，商业银行乡镇网点管理水平较低。另一方面，农村市场竞争机制以及人才技术方面发展滞后，大多数机构依然依赖传统信息技术和贷款技术，使得机构在产品创新和服务方式的创新受到限制。银保监会李均峰（2019）在中国普惠金融（浙江）高峰论坛上表示：“中国农村普惠金融存在一些长期的困难，具体看，主要表现在农村金融服务的不平衡、不充分现象突出。不平衡、不充分体现在金融资源配置上，在农村还有一些服务空白地区;部分地方农村存在一些新现象，对农户、小微企业过度授信。此外，尽管农村信贷总量很大，但结构上还存在一些问题。”

（二）农村金融机构业务发展较快，但可持续发展能力仍然有限

农村地区电子支付进一步推广，为农村电商发展提供支撑。2019年上半年，银行机构办理农村电商支付业务3.57亿笔、金额4 030.33亿元;银行卡助农取款服务点发生支付业务（含取款、汇款、代理缴费）2.14 亿笔、金额 1 813.25 亿元。发展普惠金融，需要满足高覆盖率（High Coverage Rate）、可持续性（Sustainable）、减少贫困（Poverty Reduction）的要求[3]，只有具有可持续发展能力，普惠金融才会更好地服务于农村居民，改善农村居民的经济和社会地位。所以，如何增强普惠金融可持续性发展能力是目前的重要问题。然而，一方面，发展普惠金融对于金融机构来说存在成本高、盈利空间小、风险大等特征，使其盈利能力减弱;另一方面，目前农村金融领域的一些制度设计、监管和资金扶持政策对促进普惠金融发展、鼓励机构增加信贷供给、金融创新作用有限，无法激发新型农村金融机构的自发创造性[4]。因此，盈利能力减弱和创造性较弱使得农村普惠金融尚不具备可持续发展能力。

（三）居民对普惠金融接受度提高，但对普惠金融的了解仍然不够

银监会数据显示，截至2019年6月末，全国涉农贷款余额34.24万亿元，其中，农户贷款余额9.86万亿元，金融支持乡村振兴力度不断加大。然而，通过问卷收集351份答卷，其中114位答卷人来自农村，234位答卷者来自城市，答卷人年龄均在18岁以上，有50%的答卷人年龄超过40岁。结果显示，超过一半的答卷人对普惠金融的认知水平为“基本了解”，还有1/5的答卷人处于“基本不了解”和“未曾聽闻”阶段。同时，根据上海财经大学2015年“千村调查”的调查数据，整体上农户的金融知识是比较缺乏的，获取金融知识的渠道也比较单一，而普惠金融本身就是面对全体居民的服务型行业，在居民不能很好掌握普惠金融的条件下无法有效推进普惠金融发展。因此，居民对于普惠金融的了解程度需要通过加强宣传教育等途径进一步加深。

三、农村普惠金融发展困境制约因素及影响机制

（一）农村居民收入较低，有效需求不足

国家统计局数据显示，2020年上半年，全国居民人均可支配收入15 666元，比上年同期名义增长2.4%;城镇居民人均可支配收入21 655元，比上年同期名义增长1.5%;农村居民人均可支配收入8 069元，比上年同期名义增长3.7%。从增长速度来看，农村快于城镇，但从绝对数来看，农村居民收入仅为城市居民收入的1/3左右。同时，数据显示农村居民的恩格尔系数为30%，意味着农村居民收入的1/3左右用来食品烟酒等日常生活开支，进而对金融服务的需求相对较少，根据市场机制作用，金融机构对农村地区的普惠金融业务活动自然会削减，最终导致农村普惠金融的发展从供给角度受限。

（二）农村基础设施落后，硬件配置短缺

发展普惠金融需要配套设施作为支撑，尤其是在互联网金融背景下，发展普惠金融便需要借助移动通信技术和通信设备，以方便为农村边远地区居民提供转账汇款、缴费充值、理财、助农补贴、农户小额贷款等基础金融服务。然而，农村地区受制于经济因素以及地理位置的制约，无法为普惠金融发展提供完善可靠的硬件设施支撑，从而限制了普惠金融的发展空间。

（三）农村教育水平较低，金融知识匮乏

发展农村普惠金融的重要阻碍因素之一是农村居民对金融领域的认知水平较低。相对于教育相对发达的城市地区，农村居民对金融的了解大多局限在存贷款业务方面，对于存贷业务之外的理财方式和金融业务流程、新型金融产品的了解几乎处于空白状态，导致正常的金融业务无法在农村开展。更重要的是，这种因素很难通过短期的教育来弥补，因而降低了金融机构开展农村普惠金融业务的积极性。

（四）农村信用体系欠佳，担保物品缺失

与金融体系相对健全的城市居民相比，农村居民拥有的资产品种单一，并且资产风险性较大，无法提供安全可靠的抵押担保品。而对于金融机构来说，开展农村普惠金融业务，尤其是向农村居民、偏远地区企业和居民贷款时，最担心的便是无法收回资金，产生代账坏账，增加自身的成本。所以，农村居民无法满足金融机构对抵押担保品的需求，导致金融机构不敢向其提供相应的金融服务。

（五）金融机构以营利为目标，对发展农村普惠金融缺乏主观积极性

发展普惠金融收益较低，对于以盈利为目标的商业银行来说，发展普惠金融无法满足其自身经营的需要，尤其是对农村普惠金融领域，商业银行不仅需要以更加低廉的成本来满足农村居民的需求，同时也要投资更多的经营成本而导致盈利水平下降。同时，由于农村金融市场的特殊性，面临着信用风险、业务风险、管理风险、体系不完善等金融市场风险，更加降低商业银行的盈利能力，削减商业银行的积极性，各制约因素影响机制如图1所示。

四、农村普惠金融发展策略研究

（一）政府角度

1.宣传金融知识，加强金融教育。对于农村居民来说，具备相应的金融知识是提高金融服务体验感的内在要求，也只有在掌握金融知识的基础上才可以相对地消除信息不对称，增加农村居民对金融服务的主观需求。对于金融机构来说，顾客具有相应的金融素养，是其推广和发展金融产品的重要环节。因此，对农村居民加强金融知识教育尤为重要。政府部门可以从以下角度进行农村居民金融教育。第一，成立专门金融知识普及小组，承接金融知识宣传任务。加强金融知识教育领域目前在我国属于“灰色地带”，对此，政府部门可以成立专门的金融知识普及小组，上级与下级之间依次下达金融宣传任务，组织定期的宣讲活动，使农村居民可以获得相对系统的金融教育。第二，建立专用金融知识普及与教育资金。商业银行是以盈利为目的的公司，无法有效开展金融知识宣传的公益性事业。因此，政府可以成立专门的支持资金用于进行金融宣传的费用支出，以鼓励商业银行金融知识普及小组开展金融宣传的活动。第三，借助网络电子设备，开设金融普及栏目。通过传单的方式向农村居民介绍金融知识无法让居民直观深刻地理解金融知识，从而降低了金融知识的普及效率。随着互联网科技的发展，政府部门可以借助网络设备和电子媒体，开设相应的金融教育栏目，以声、像、字的形式让农村居民更容易地接受和了解金融知识。

2.推进基础设施建设，提高农村居民金融服务体验感。相较于城市来说，农村普惠金融发展相对落后的一个重要原因便是基础设施落后，无法满足金融业务正常开展的需要。想要普惠金融充分地利用互联网科技支撑，就必须在农村地区加强移动网络设施建设，提高农村地区的网络覆盖率，为开展网上业务办理手续提供网络支持。同时，针对农村居民群体大多数为中老年人的特殊性，要加大对线下业务所需设备的投入，例如POS机、ATM机等，满足中老年人对线下业务的需求，推进金融科技走进乡村地区，以便发挥金融科技的普惠效用。对于一些偏远地区来说，阻碍其金融发展的首要问题还是道路设施的不完善，因此，政府对于这些偏远山区还应予以特殊照顾，帮助其完善道路设施，推进金融机构走进偏远山区的“最后一公里”。

3.加强农村信用体系建设，降低农村信用风险。信用体系的核心作用在于记录社会主体信用状况、揭示社会主体信用优劣、警示社会主体信用风险并整合全社会力量褒扬诚信、惩戒失信。可以充分调动市场自身的力量净化环境，降低发展成本，降低发展风险，弘扬诚信文化。金融机构发展农村普惠金融也会着重考虑顾客的信用以规避信用风险，而农村地区因为自身的特殊性，信用风险本身就比较大，完全依靠居民自身来降低信用风险存在很大的困難，因此需要政府发挥重要作用。一方面，政府需要加强农村居民的信用意识，提高居民的守信水平，让居民了解不守信所需要承担的后果以及积极守信可以享受的优惠待遇，引导居民树立正确地金融观念。另一方面，针对农村抵押担保品缺失的困境，政府机构可以成立专业性的保险部门为农村居民提供相应的担保，同时督导保险机构开展针对性的保险产品，以减少农村居民失信给商业银行带来的损失，从而降低商业银行开展农村普惠金融的顾虑。

4.加强金融监管，降低农村普惠金融发展风险。有效的金融监管是农村普惠金融发展的重要保证，为促进农村普惠金融健康、安全、有序地发展，政府部门应当加强金融监管以降低农村普惠金融发展风险。首先，法律是农村金融市场运行的基础，是维护农村金融市场的重要保障。所以，政府部门应完善农村金融监管法律层面的体系，从立法到执法、从执法到守法，为农村普惠金融发展提供良好的法律环境。其次，在加强宏观金融监管的背景下，地方监管机构在审慎监管框架下可根据农村金融机构自身发展的特点制定差异化的监管政策[5]，比如根据农村金融发展将农村划分为若干等级，针对处于不同等级的农村，在市场准入、信息披露、注册资本金等方面制定差异化的政策制度，以提高金融监管的有效性和可行性。

（二）银行体系角度

1.树立普惠观念，积极开展普惠金融业务[6]。商业银行是以盈利为目的的市场主体，对于具有普惠性质的农村普惠金融缺乏相应的积极性，导致农村普惠金融陷入供给困境。然而，发展普惠金融是国家的一项战略性举措，对于建成全面小康社会、缩小农村差距、完善我国的金融市场具有长远的积极作用。商业银行承担着作为信用中介、支付中介、信用创造者、金融服务者相应的社会责任，应树立良好的社会形象，积极开展农村普惠金融业务，满足农村居民的金融需求。商业银行针对农村居民的金融业务以小额资金为主、更加强调个性化需求的特殊情况，利用大数据、人工智能等技术获取长尾客户的综合数据，分析其消费能力和消费偏好，风险承受能力和风险偏好，并据此为用户“量身打造”差异化定价产品和个性化服务。同时，商业银行应加快建立金融科技推进机制，转换金融科技运营思维，强化风险管控，提升服务实体经济效率，并结合自身经营发展实际，建立以客户为中心的企业级数据应用平台，持续引导客户流量，通过数据量的增长和数据挖掘，逐步实现长尾客户分层营销体系，不断扩充平台场景，最终实现生态化运营[7]。

2.完善绩效评价体系，融入普惠金融发展指标。银行绩效评价是运用定量和定性相结合的方法，借助系统科学的评价指标，参照客观合理的评价标准，对银行的经营业绩、管理效果及管理水平进行科学、客观、公正的考核与评价，从而促进银行提升经营业绩和管理水平的一系列管理活动的总称。对于商业银行来说，绩效评价的结果反映了其自身的经营情况和管理水平，向社会传达着重要信息。对于商业银行监督管理机构来说，想要调动商业银行发展农村普惠金融的积极性，可以将发展普惠金融状况作为一项重要的指标融入银行绩效评价体系，从发展普惠金融的前期工作，比如硬件设施、人员配置等指标，到发展普惠金融的中间过程，比如金融宣传、创新性金融产品、售后服务等指标，再到最后发展普惠金融的效益结果，如农村信贷规模、农村信用卡个数等业务指标，形成一个完整的普惠金融自身评价框架，对商业银行发展农村普惠金融进行考核，从而规范农村普惠金融发展，提高商业银行开展农村普惠金融业务的积极性。

3.加强风险防控，提高自身风险抵御能力。农村金融市场风险主要包括信用风险、业务风险、管理风险等代表性风险。对于信用风险的防控，主要体现在农村金融机构在授信前对客户的信用评估，可以在授信前要求客户提交个人征信报告等材料并要求客户准确、全面阐述自己在信用方面的实际情况，以此达到风险规避的目的。业务信用主要体现在农村金融市场较小、有效需求不足等方面，对于业务风险的防控，金融机构应当变被动预防为主动防控，通过转变自己的经营理念来解决农村金融产品供需错配的问题，针对农村自身的实际情况，推出适用于农村的金融产品，增加农村金融的有效供给。管理风险主要体现在从业人员相对不足、信息不对称等方面，对于管理风险的防控，农村金融机构应当完善自身的管理体制，从员工待遇到信息披露，都需有先进的管理理念和完善的管理体制，只有不断加强机构内部管理体制的建设，才能有效防范与化解管理风险。

参考文献：

[1]  吴国华.进一步完善中国农村普惠金融体系[J].经济社会体制比较，2013，（4）：32-45.

[2]  贾晋，肖建.精准扶贫背景下农村普惠金融创新发展研究[J].理论探讨，2017，（1）：70-75.

[3]  刘萍萍，钟秋波.我国农村普惠金融发展的困境及转型路径探析[J].四川师范大学学报：社会科学版，2014，（6）：33-40.

[4]  董晓林，朱敏杰.农村金融供给侧改革与普惠金融体系建设[J].南京农业大学学报：社会科学版，2016，（6）：14-18+152.

[5]  黄少波.精准扶贫、监管优化与农村普惠金融制度构建[J].环渤海经济瞭望，2019，（4）：26.

[6]  周孟亮，张国政.基于普惠金融视角的我国农村金融改革新方法[J].中央财经大学学报，2009，（6）：37-42.

[7]  沈富泉.论金融科技在发展小微金融和普惠金融中的应用[J].福建金融，2018，（6）：39-45.