组织型腐败视角下派驻监督履职的完善策略

曾明

摘要：派驻监督实质是通过实現“派”的权威性与“驻”的信息优势，以解决同级监督过软，上级监督太远的问题。因此如何基于派驻单位腐败特点更好地履行派驻监督工作成为完善派驻制的核心问题。作为条线管理的政府部门，驻在单位的组织腐败（非个人性腐败）可分为组织与外部的腐败与组织内的腐败。前者的发生更多是基于集体主义文化与道德机制;而后者的形成更多是因为庇护侍从关系的原因。派驻监督的独立性及其合法的监督权解决了“能监督”的问题，但要让派驻组“想”与“敢”监督，还得通过落实“两个责任”、完善“三为主”体制，以及从加强派驻监督的制度与政策供给、强化激励机制入手提升派驻履职的有效性。

关键词：派驻监督;组织型腐败;独立监督;激励机制

中图分类号：D0   文献标志码：A   文章编号：1004-3160（2021）02-0046-09

一、问题的提出

“一体推进三不”已成为当前完善党和国家监督制度的重要任务，深化标本兼治，扎牢制度笼子是其中核心环节之一。完善派驻监督制度就是其中一项重要任务，也是党和国家监督体系中实现“四个全覆盖”的重要组成部分。但学术界对此的关注还很不足，以“派驻”“监督”为关键词检索中国知网，2013年以来仅有9篇以派驻监督为研究对象的CSSCI期刊论文。其中除了法学学者秦前红、石泽华对《监察法》中派驻条款的法理解释外[1]，也只有少数管理学者对此有过研究。过勇提出要明确监督职责，改革监督方式[2]，钟稳则聚焦派驻监督机构改革。他们所关注的问题在十八大以来的一系列纪检监察体制机制改革中都基本得到了完善与深化[3]。后来蒋来用[4]、崔会敏[5]从整体性视角聚焦如何通过派驻监督机构与人员管理的完善来提升派驻监督的有效性。陈宏彩则从更深入的腐败行为演进规律角度研究了派驻机构的绩效评估[6]。阎波等通过对G省S区的案例分析发现，基层派驻纪检监察机构实现了“依附式”向“吸附式”问责机制的转变[7]。

派驻监督作为一种嵌入式监督，是以组织嵌入形式实现派驻机构和驻在机关等主体之间的适应调适、互嵌融入[8]，实质是通过实现“派”的权威性与“驻”的信息优势，以解决同级监督过软，上级监督太远的问题。但现有研究忽略了从驻在部门腐败特点的视角来研究如何通过派驻监督来扎牢制度笼子。仅有周磊，陈洪治从监督方式手段的完善上提出未来应更好发挥其在预防行业性系统性腐败中的作用[9]。本文基于派驻单位腐败特点与派驻制特点出发，研究派驻机构如何预防与监督有驻在单位特点的组织腐败问题，以期提升履行派驻监督职能有效性。

二、组织型腐败的表现及发生机制

根据《监察法》规定，派驻对象主要是党的机关、国家机关以及参公管理单位、国有企业。作为驻在部门的派驻纪检监察组，依照相关党纪党规以及国家监察法的规定，通过监督检查、执纪问责、调查处置等，履行对驻在部门党组织及党员的纪律监督以及其他所有国家工作人员的国家监察权。派驻监督的重点监督对象是派驻部门的同级党委（党组），及其班子成员。作为一个部门或系统的主管部门，驻在部门的腐败风险相对于行政区域内块块管理的党委政府而言，更容易发生集体腐败或腐败组织性质的腐败，即组织型腐败。在这种腐败中，腐败客体所获取的不一定是金钱利益，它有可能是非物质性的非法利益，比如加快政府工作进程、获得某种许可、或抑制竞争获取垄断地位，而腐败主体一方也通常不是个人而是整个组织。它通过组织的决策与执行来为腐败客体谋求某种利益。主要有以下两大表现形式：

一种是组织与外部的腐败。包括合同腐败，即组织会利用掌握牌照或合同分配的权力寻求腐败，这是一种典型的设租与寻租式腐败;以及基于信任的组织间的互惠交易，在这种机构对机构的交换中交易的是组织的资源，通常是权力资源，而不是个人的或社会性的资源;再次是因为政府项目合同而获取的归组织所有的回扣。与一般的腐败类型相比，组织型腐败的最大差异是组织是其中首要的直接的受益者。

这类组织与外部发生的腐败是，其发生机制主要是集体主义文化与道德机制。组织内的集体主义文化的消极影响会固化组织型腐败。作为一种结构化与组织化的集体腐败，它并不是一次性的偶发事件，而是具有持续性与规则化特点。腐败的内容与形式，集体内个人对于腐败的容忍度等都已经成为组织内的默契与潜规则。在这样的集体中，组织及其个人的道德标准不再普遍化，而是体现出亲疏有别，即他们会降低群体内人员的道德标准，更能够容忍群体内他人的腐败和贿赂行为[10]。这样的一种集体主义观念意味着对人际关系的忠诚规则比公平规则更重要[11]，从而降低他们自身行为的责任感，产生道德的不参与现象，即个体在做出不道德行为时却认为自己的行为是道德的，他们会通过责任扩散或替代来降低道德负罪感[12]，尤其是在组织内腐败潜规则盛行时。这种对自身行为的责任感是集体主义文化启动和产生贿赂行为意向的中介变量，道德不参与是集体主义促进贿赂的心理机制[13]。

腐败毕竟是高风险的违法违纪行为，从理性选择理论来看，腐败是自由裁量权+垄断-问责综合抉择的结果[14]，个体在做出腐败决策时会权衡腐败收益与被惩罚所要付出的成本及其被惩罚的概率。从人性的角度而言，面对权力产生的腐败诱惑，人们会以组织内或身边人腐败的查处概率来做出看似理性的判断。更进一步从制度主义角度来看，个体一般是遵从“恰适性逻辑”来进行自己的行为选择[15]。即，他们会根据是否符合组织的惯例来进行行为选择，如果一个行为在组织内被认为是恰当、符合惯例与习俗要求，那么他们不管结果如何一般会自然做出这种选择。因此在一个腐败或潜规则盛行的组织环境中，腐败的发生会变得自然甚至理所当然。

另一类是组织内部的腐败，即发生在组织内部成员间的腐败。从发生机制而言，这类腐败的主要影响因素是庇护侍从机制。关系网络是最为重要的腐败发生纽带之一。关系不仅仅在人际交往中有着重要作用，而且由此构成的社会关系网络还影响着经济交易行为[16]。比如即使在发达国家的劳动市场上，朋友或熟人的网络资源对就业的作用也非常明显[17]。在美国，黑人、华人的家人和亲戚非常深刻地影响到了个人的就业机会[18]。中国也同样如此，关系和户籍等因素对进入高收入行业就业有重要作用[19];父母的政治资本极大影响着子女的收入[20]。组织内腐败中的关系网络，更多的是基于共同利益所产生的非正式关系--庇护侍从关系，主要由庇护关系与组织内腐败的共同利益组成。作为一对角色之间的交换关系，它可以被界定为两人之间工具性友谊关系的特殊情况，其中占据较高社会经济地位的庇护者利用其影响力和社会资源向经济地位较低的被庇护者提供保护和利益，作为回报，被庇护者向庇护者提供支持和服从。在这样的庇护关系中，大众并不是被动的行为体，相反，通过庇护者与被庇护者之间的互动，普通的民众可以通过各种方法影响政策的执行过程，进而实现其个人的特殊利益[21]。庇护者与被庇护者之间在互相交往的基础上依靠因利益与情感而形成的强烈的责任感和义务感形成了持久的关系[22]。它的形成与维系依赖双方之间互相交换物品和服务，但在这一交换过程中涉及的物品与服务是不对等的。在典型的交换活动中，较低地位的行动者（被庇护者）得到的更多是更具体的物质利益或是权力，而较高地位的行动者（庇护者）获得的回报更多的是个人服务、尊重、服从、忠诚等，或者政治性质的支持如投票[23]。

部门内庇护侍从关系的发生逻辑可以从公共行政过程视角来分析。基于PAC腐败解释框架，即负责人——代理人——客户理论，腐败过程产生于部门负责人、代理人、客户之间的互动[24]。即部门主管作为本部门事务的各项政策的制定者（决策者），而部门工作人员作为代理人执行由负责人发出的各项指令或制定出来的政策，代理人直接向客户（公共服务对象）打交道。由于各种原因，如负责人利用手中的政策决策权为自己谋利，或是规制政策产生的租值，或是代理人在行政过程中故意不作为或乱作为等，客户被迫或主动去行贿代理人，以换取政策规制或垄断产生的租值，或是避免代理人乱作为不作为产生的“合法伤害权”。腐败的根本特征是把公共利益变成个人利益，以个人利益或小团体的集体利益损害公共利益。所以在公共行政过程中，基于共同的利益，集体腐败的产生有两个路径，一是负责人与代理人之间的合谋腐败，因为负责人自身的腐败也需要代理人来执行才能得以落实，需要两人之间腐败利益的分享;二是代理人寻求庇护形成共同腐败。代理人直接经手腐败，即产生市场交易型腐败，尽管负责人未必知晓或共同参与，但为避免问责代理人为寻找庇护会主动与负责人分享腐败收益。因为腐败的共同利益，负责人与代理人之间产生了庇护侍从关系，形成组织内的腐败。

三、派驻监督“能监督”组织型腐败的制度安排及问题

（一）派驻监督体制机制改革强化了监督的相对独立性

十八大以来实行的派驻监督制度突破了纪检监察工作的双重领导体制，明确了其对上级纪委负责的体制安排，“三转”改革突出纪检监察组的主业主责，保障了它的相对独立性。按现行《中国共产党党内监督条例》第二十八条的规定，派驻组要对派出机关，即上级纪委监委负责，发现问题应当及时向派出机关和被监督单位党组织报告。派出机关应当加强对派驻纪检组工作的领导，定期约谈被监督单位党组织主要负责人、派驻纪检组组长，督促其落实管党治党责任。2019年1月，党的十九届三中全会报告进一步指出要创新纪检监察派驻监督“两为主”的体制机制，即强化上级纪委对下级纪委的领导，建立健全查办腐败案件以上级纪委领导为主，各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。为进一步保障派驻纪检组的独立性与加强对其的领导，目前的派驻监督实行“三为主”的领导体制。即除了前述的“两为主”外，派驻组的机构编制、人员、日常考评考核、监督执纪问责工作均以上级纪委领导为主。这一制度安排有效地减少了驻在部门领导层对其工作独立性的干扰与约束。同时在机制上，也完善并加强了上级纪委对派驻工作的领导方式的有效性，《中国共产党党内监督条例》规定，派驻纪检组应当带着实际情况和具体问题，定期向派出机关汇报工作，至少每半年会同被监督单位党组织专题研究1次党风廉政建设和反腐败工作。对能发现的问题没有发现是失职，发现问题不报告、不处置是渎职，都必须严肃问责。派驻监督基本实现了对驻在部门监督的体外监督，但同时又因为常驻其中，也能相对有效地减少了过去由上级监督产生的信息不对称的问题。

（二）派驻监督的纪检监察权赋权决定了它有能力实现对组织型腐败的有效监督

纪检权是依党内纪律处分条例以及领导干部行为准则等党内法规对于党员尤其是领导干部违反党的六大纪律问题进行处分。其中在组织纪律与廉洁纪律方面，对于组织型腐败或违纪行为有着明确的要求，纪检监察组可以对违反相关纪律规定的党员和党员领导干部按有关规定给予相应的纪律处分。而监察权对于驻在部门及所有公职人员的职务违法，特别是职务犯罪的组织和个人，都可以采用留置调查等方式查清其犯罪事实，并依法移交司法机关追究其刑事责任。由人民代表大会选举产生的监察委员会不设党组，与纪委合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，在实践中，两种权力的使用，包括在工作人员、工作安排等方面一般不作特殊区分。派驻组因此依据党内法纪法规与国家监察法，可以依法纪依法实施对驻在部门的廉政监督职能。

在操作层面，纪检监察组拥有日常监督权。派驻纪检监察组组长参加驻在部门党组的有关会议。按照管理权限依法对公职人员进行监督，提出监察建议，依法对公职人员进行调查、处置。派驻机构还可以开展驻在部门系统内的专项巡察。可以通过谈话函询权和初步核实权进行实质性的监督。同时它还有查办案件的权力，主要包括案件审查调查权和案件审理权。在监督范围方面，派驻组应该也可以监督驻在部门党组及其成员。在查办案件时，虽然它仍需严格按照干部管理权限的层级要求進行，但它可以直接查处驻在部门管理的干部涉嫌违法或职务违法犯罪的问题，也可以在认为确有必要的时候，对中层以下干部的违纪违法问题提级办理。对于驻在部门党组及其成员中存在的腐败问题及其线索，要及时上报上级纪委监察委。这种监督权与办案权在干部管理权限上的分离，是对党的纵向管理结构上的一种协调性安排，既能保障党的领导的统一性与集权性，又能够相对有效打破驻在部门形成组织型腐败的土壤。在监督调查权的基础上，它还拥有问责权。依据《中国共产党问责条例》和《监察法》，派驻组可以对部门内的违纪违法行为进行问责。

（三）派驻监督主要的体制机制困境

当然，我们也要看到，派驻监督仍存在一定的体制机制的困境。按照2019年1月颁布的《监督执纪工作规则》规定，党委（党组）在履行主体责任时，应当按干部管理权限，加强对严重违纪或职务违法、职务犯罪问题的审查调查处置工作，定期听取重大案件情况汇报。从政策初衷来看，这是强化党委对纪检工作领导的举措，也是党要管党的制度体现。但从实际工作中来看，纪检组在具体监督与办案过程中，如何正确处理党组与派出的上级纪委的关系，会影响到执纪的独立性。从组织型腐败的性质与特征来看，它在现实中经常会呈现出典型的串案窝案特点，有些可能涉及到党组成员甚至个别驻在部门整个组织的集体腐败。面对这种情况，如何正确处理案件处置过程中既要向同级党组汇报又要向上级纪委汇报的时机与方式，成为当前纪检监察组实践中的困惑。另外虽然现在对派驻组实行“三为主”，特别是纪检监察组的组长、副组长由上级纪委会同组织部门提名考察，但派驻组的其他工作人员仍然是属于驻在部门编制内的人员，其未来的晋升与流动等等大多数仍主要在派驻单位内进行，而且派驻组人员平时与驻在单位在一起工作，相比与派出的上级纪委的联系而言，与驻在单位的人情羁绊更为复杂，这也影响了派驻的独立性。第三，派驻组的后勤保障工作由派驻单位解决，经费预算纳入派驻单位的部门预算，难免产生“吃人的嘴软，拿人的手短”问题。有些地方把纪检办案，查处干部数量作为驻在部门考核的负面指标，直接影响到其年终的绩效考核，也会影响派驻纪检组的考核，这样一来纪检组执纪越严格，查处案件数量越多，部门的绩效考核越差，驻在部门及派驻组的绩效都受到影响，形成纪检监察工作的负向激励。因此在实践中如何保障纪检办案的独立性与加强党组对纪检监察工作领导的和谐统一，急需在理论与制度上有所创新与突破。

四、强化派驻监督的“愿意”与担当的对策

派驻监督虽然有着相对的独立性，而且在上级纪委领导下有着相应的纪检监察权力，从体制机制与权力设置上有着实现防治组织型腐败的能力，但并不意味着纪检监察组就愿意并能担当起监督的责任。只有解决了愿意与敢担当的问题，才能真正实现派驻监督的有效职能。从理论上来看，廉洁政治的体制建设首在权力的制衡与监督，从现实政策安排来看，“两个责任”中明确了纪委的监督责任首在政治监督，尤其是对同级党委（党组）履行主体责任的监督，从实践来看，纪检监察组的“三为主”也在一定程度上保障了纪检工作的独立性与对党组及派驻单位党风廉政工作的监督。因此，从当前派驻监督的实践来看，未来的完善路径要解决的核心的问题还是要立足完善“两个责任”与“三为主”体制，实现派驻的独立性与双重领导体制的有效融合。

（一）落实“两个责任”体制，进一步厘清党组主体责任与驻在组监督责任关系

中共中央办公厅印发《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》中列明有11项主体责任清单，以图解决主体责任和监督责任泛化和责任不清的问题。但从中央层面的指导性规定如何转变成各地的具体实施规定是更为重要的政策过程，不少地方在制定本地区的主体责任清单时，仍把大多数主体责任的落实单位指定到了纪检监察组身上，把主体责任又转换成了监督责任。这就使得两个责任仍然界限模糊，责任不清。因此建议在党组中设立有主要领导担任组长的党风廉政建设小组，专门负责落实全面从严治党中的党风与廉政建设的党组主体责任，加强对党风廉政建设工作的领导。同时，对于党组班子成员应该履行的党风廉政建设责任（一岗双责）应有更为细致与可操作性的责任清单，把党风廉政建设责任更具体化到分管领导的工作职责中。而派驻组主要履行全面从严治党的监督责任以及党风廉政建设的执纪问责工作。在“两个责任”制度中，派驻组的监督责任首要的是政治监督，即督促驻在部门党组加强党的领导，严格落实中央与上级重大决策、解决在党组织建设、干部管理方面的突出问题以及民主集中制。确保“三重一大”事项都能在党组会上讨论决定。其次是与驻在部门党组建立有效的党风廉政建设协作配合机制，如建立与驻在部门党组的会商机制，列出系统内党风廉政建设方面的重点问题清单，联合解决在廉政建设方面的突出问题;加强对系统内政治生态的调查研究，做好预防腐败工作的建议等。

（二）完善“三为主”工作机制，保障派驻监督的相对独立地位

首先是完善与加强问题直报制度等。在报告顺序上，应该明确派驻组在问题线索处置与案件调查与处理方面首先向上级纪委报告再向同级党组报告的制度。其次是强化派驻监督的法律与党内法规的权威性，在纪检监察工作中真正落实全面依纪依规治党与全面依法治国，即对于权力的制约与监督不再是以权力来监督权力，不必强调监督权力与被监督者的权力的等级对称性，而是强调法律与党规党纪的至上性。第三是可以从人事编制管理上实现派驻组的独立性。派驻组的所有正式工作人员编制都列为上级纪委编制，在人事与干部管理、考核等方面都直接由上级纪委管理;加强纪检监察组普通工作人员的跨驻在部门的岗位交流，使派驻纪检监察组与地方所有纪检监察部门间都能实现规范性的人员交流。派驻机构干部选调录用、选拔任用、轮岗交流、教育培训等与上级纪委机关干部同样对待。

（三）完善派驻监督的法规与政策

当前的派驻监督规定散见于《国家监察法》与相关的党内法规法纪中，但专门性的派驻监督规定很少，政策供求矛盾突出。如怎样正确看待执纪问责数量与党风廉政建设效果的评价矛盾，如执纪频次与问责数量反映出纪检监察工作的成效，但同时也反映出驻在部门在党风廉政建设方面存在着不少问题这类的矛盾，可以考虑对于驻在部门党风廉政建设考核与驻在组的纪检监察工作分别考核的办法，既可以保障驻在组工作的独立性，又可以推动驻在单位党组自觉加强党风廉政建设工作。另外还有些在纪检监察具体工作程序中有待完善的问题，如应该由党组还是派驻组对有关的派驻单位干部做出诫勉谈话决定？如何计算干部违纪违规处理结果的影響期起算日？如果在影响期内再次违纪，该如何计算这两次违纪处理结果的影响期？因对这些情况都缺乏明确的规定，不同部门或地区在处理此类问题时存在差异化与随意性，影响派驻组的权威性与派驻监督效果。建议可以制定专门的派驻监督规定，并在相关党内法规与执纪问责规定中对于此类细节问题加以明确，以提升派驻监督的规范化水平。

（四）畅通干部发展路径，提升派驻监督敢于监督及其担当意识

再完善的体制与工作机制，最终还是需要落实到人来实施。因此解决派驻监督“能监督”的问题之后，关键的是“想监督”与“敢监督”的问题。管理学的核心问题也在于此，即如何实现组织目标与个人目标的激励兼容。要做到派驻监督实现有效地解决组织腐败问题的目标，需要派驻组的敢担当与善作为，因此提升派驻监督效果就要实现组织有效监督与个人有效发展的协调与统一。

首先是要完善派驻组的考核考评制度。要按照“三为主”领导体制，保持派驻组考核工作的独立性，增强上级派出机关的考核权重，适当减少驻在部门领导干部的考察谈话评价的权重，仅把它作为考核考评的参考，而以驻在部门普通干部的评价为替代，这样做可以尽可能减少派驻单位对派驻监督工作的干扰。合理设计评估监督实际成效的客观考核指标。一是针对组织腐败不易从内部突破的特点，细化监督制度建设、监督执纪与成效的指标体系;二是可以围绕上级党委、政府中心工作中派驻部门承担的相应部门职责，如脱贫攻坚工作中的分管职能、环境保护工作中的主管职能等部门中心工作，考察派驻组在监督驻在部门遵守政治纪律、执行上级决策部署与落实中心工作的成效，使得对派驻组的考核与评价更客观有效。

其次是合理使用考核结果，使派驻监督实效与干部个人发展有效结合。目前派驻组的组长、副组长的提拔任用由上级纪委会同组织部门提名考察，要解决干部任用中的信息劣势，势必应该合理地使用考核结果。对于派驻监督成效显著，政绩突出的干部应该做到能者上，庸者下，以工作实绩与贡献为主要考察标准提拔使用干部。对于派驻组的其他机关干部的交流与培养，也应该坚持德才兼备，才能与贡献并重的使用原则，以工作实绩为重点考察标准。只有这样才能充分调动纪检监察干部干事的积极性与活力。

再次是同等对待派驻干部与纪委机关干部。把派驻干部全部纳入派出纪委机关干部队伍通盘使用与培养。在干部培训、轮岗交流、选调录用、提拔任用等方面一视同仁，增强派驻组干部的归属感与集体感。同时畅通派驻组干部与纪委机关干部、其他下级纪委间的岗位交流与职务调整渠道，拓宽他们的发展空间。

五、结论

组织型腐败如集体腐败、单位腐败、塌方式腐败等与个体腐败相比，对地方或部门政治生态的伤害更为严重。在一个腐败型组织中，由于利益关联、内部关系错综复杂，组织内腐败文化与潜规则的盛行，基本上不太可能由内部的监督与反腐败来实现有效的腐败治理，而只能依靠外部监督来保障其机体的廉洁。在中国腐败治理体系与制度设计中，派驻监督是解决此类腐败的一个有效的制度安排，也是派驻监督制度的公共价值所在。在现有制度下，派驻制比较有效地解决了“能监督”的问题，但仍然存在一些需要完善的空间，以有效地解决“想监督”与“敢监督”的问题。为了更好地保障派驻监督的独立性与有效性，可以进一步完善“两个责任”，落实好主体责任、清晰界定两个责任的边界，以及实现两者的有效协同。同时，加强派驻监督的制度与政策供给，强化监督体系的嵌入与协同，也是未来需要完善的政策领域。

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责任编辑：周育平