乡村振兴背景下的政府绩效评估研究

王梓忱

（南京林业大学 经济管理学院，南京 210037）

党的十九大提出了乡村振兴这一战略目标，表明了国家扶持乡村发展，彻底解决“三农”问题的决心[1-2]。然而，如何落实并推动乡村振兴战略，是一个值得深思的问题。由于我国行政体制决定了政府的领导地位，且第三部门和社会组织的发展不够成熟，乡村振兴战略的实施由政府主导[3]。因此，政府在乡村振兴战略实施过程中的绩效评估直接关系到战略的全局性和有效性。我国政府绩效评估的研究始于20世纪90年代，以约翰鲍恩为首的英国学者提出中央政府绩效应当有效利用绩效评估尺度这一概念，引发了国内对政府绩效这一主题的研究热潮[4]。然而，受制于经济发展水平以及相对缺失的政策扶持，当时国内学者还是以学习和借鉴西方观念为主。直到改革开放初见成效，社会主义市场经济发展取得一定成就，国内有关政府绩效研究才逐渐本土化，摒弃了西方理论中唯GDP论绩效的失衡观念，结合国情逐渐形成了一套相对完善的政府绩效评估体系。如今，乡村振兴大环境下，政策重心的转变使得已有的绩效评估体系在实施过程中暴露出了诸多问题，亟待改进。在这种背景下，优化已有的政府绩效评估体系，使之适应乡村振兴战略目标[5-6]，可对乡村振兴战略的实施起到一定的推动作用。

1 我国政府绩效评估特点

1.1 注重民生，以人为本

我国的政府绩效评估更加注重人民的利益，以人民需求为己任，以满足人民期望为目标，将民生二字做到了极致。举例来讲，我国在政府绩效KPI指标设计中加入了诸如“经济增长与分配公平”、“社会秩序”的评估类型，体现了政府将人民利益作为评估价值取向的决心。

1.2 以党政发起和制定为主

基于我国基本情况，政府绩效评估的统筹与发起往往都是由党和政府负责。长此以往，便形成了一条类似流水线的评估链：首先由中央政府制定全局战略，明确政府绩效评估的重要性，然后各级地方政府因地制宜修改和完善形成一套适合本地的评估体系，最后将指标下发到各个部门有序考核。

1.3 传统文化影响深远

我国悠久的历史进程中，不少传统文化理念与习俗流传了下来，以至于在政府绩效评估实施的过程中依旧能够看到它们的影子[7]。例如，中国人民勤恳务实，无论做什么讲究以实绩说话，在绩效评估中，表彰绩效突出的部门和项目往往是以已有的成绩说话，注重各个不同地区的不同情况，从而体现出区域性的地方特色，评估机制相对灵活[8]。

2 乡村振兴背景下我国政府绩效评估存在的问题

2.1 内容不完整，指标设计不科学

一般来说，政府绩效评估的内容主要包含三个方面，分别是经济绩效、社会绩效以及政治绩效。经济绩效往往单指经济水平的高低，GDP是最简单和实用的衡量工具；社会绩效则偏向于民生，可以细化为公共服务、社会安全与稳定等；政治绩效相对复杂，具体包含了政府工作绩效、公务员绩效以及行政绩效等[9]。在乡村振兴大背景下，已有的政府绩效评估内容是缺失的，因为它们不能全面反映农村发展面临的问题和重心所在。除此以外，各部分绩效评估的指标设计太过笼统，过于依赖已有的模板导致重点指标不够突出。因此，乡村振兴背景下政府绩效评估内容的优化和补充是必要的[10]。

2.2 评估主体单一

我国在政府绩效评估实施的过程中，往往是由政府作为主体采取自上而下的形式来推进评估进程。但是，在乡村振兴大环境下，评估主体过于单一却能导致信息传递的真实性和完整性出现偏差。绩效评估体系首先由地方政府修改和确认，随后下发到各级政府部门，再由部门领导分配到工作人员手上，这种依次分配的形式很难出现大的纰漏，但是，当评估结果需要自下而上传递给上级部门时，就会出现信息失真、虚报绩效的情况。一方面，农村缺乏有效的监管机制，不能对评估的真实性及时监督，另一方面，由于农民对绩效评估相关政策认知有限，不能及时反馈利益需求，外部评估的效果大打折扣，一些工作人员便本着唯上不唯下的原则，故意隐瞒群众反馈的真实信息，夸大事实以此从中牟利。这极大地影响了政府绩效评估工作对乡村振兴的推进意义。

2.3 缺乏科学绩效观

乡村地方政府对政府绩效进行完整详细的评估，有利于促进乡村经济、人文、社会等各方面的发展，从根本上解决“三农”问题，推动乡村振兴战略实施的进程。然而，无论是地方政府内部官员，还是乡村群众，尚未意识到政府绩效评估的重大意义，对绩效不重视，不关注，缺乏合理科学的绩效观。对于政府官员，在评估过程中将重心放在表面化程度较高的行政绩效指标，对更有利于乡村振兴的经济绩效、社会绩效等漠不关心；对于乡村群众，认为政府绩效评估仅仅只是政府内部的任务，不能及时地作为外部评估的群体向政府反馈评估信息并监督政府的评估工作。长此以往，不利于乡村振兴战略的推进，亟需改进。

3 乡村振兴背景下政府绩效评估改进对策

3.1 完善评估内容，科学设计指标

为了制定适合乡村振兴基本要求的政府绩效评估体系，首先应当完善评估内容。除了传统的三绩效（经济绩效、政治绩效、社会绩效）外，拟加入两种补充绩效，分别是生态绩效[11]和文化绩效[12]，旨在对农村现存的环境和文化问题进行补充评估，使评估内容充分贴合乡村现状，力求评估的完整性和创新性。其次，评估指标的设计应当针对五种绩效类型，结合“产业兴旺、治理有效、民生保障、环境宜居、乡风文明”的乡村振兴主题，提炼每一种绩效的目标，以乡村特色为基本理念设计出对应的具体指标。参考层次分析法的递进结构，可以设计出类似的层次结构模型[13-14]，第一层为维度层，主要以政府的五种职能为标准进行绩效类型的分类；第二层为目标层，主要提出第一层的绩效类型的发展目标；第三层为指标层，列示出每一种绩效类型具体的考核指标。

3.2 主体多元化，合理有效监管

为了解决评估信息失真和虚报绩效的问题，应当改进当前以乡村政府作为单一主体进行绩效评估的现状，而使用多元主体进行评估[15-16]。首先在政府内部，上级部门可以适当分散职权给下级部门，将“自上而下”的信息传递形式逐渐转变为“自上而下”和“自下而上”相结合，保证信息传递过程中不会被人为干扰。同时设立额外的独立于现有部门的监察部，专门负责监督绩效评估的真实性和完整性。其次，同一评估项目可以交由多个评估人员同时进行评估，通过比较评估结果的异同综合得出最符合真实情况的结论。最后，可以加大外部评估的力度，积极发动乡村民众多参与政府绩效评估，多反馈群众信息，不要求做到全民参与，但至少能够让外部评估的主体村民能与政府部门存在一定的制衡关系。

3.3 加强信息传输，及时沟通交流

政府绩效评估的参与者主要有政府，各级部门以及村民。首先针对这三个群体，必须要积极开展乡村振兴主题教育，帮助参与者明确乡村振兴战略在我国举足轻重的地位，同时清晰界定政府绩效评估对推进乡村振兴战略进程的重要意义，形成科学的绩效观念。其次，上级政府和乡村地方政府要抛开地域隔阂，及时交流政府绩效评估的结果，方便上级政府有针对性地调整乡村振兴战略的重点；地方政府各部门之间也要频繁交流评估工作的展开和进程，力争绩效评估的同步和完整。最后，村民应当积极派出群众代表向地方政府提出政府绩效评估工作中的不足以及人民对绩效评估的愿景，以最高效率推动乡村振兴战略的发展[17]。