农村土地流转与农民收入问题研究——基于镇江市丹徒区上党镇农业产业化发展的联动考察

江宇轩

（南京林业大学 经济管理学院，南京 210037）

改革开放以来，我国农村土地流转制度从制定到完善、从试点探索到全面推开，为农业农村发展提供了强大动力[1-2]。土地流转在提高农村土地利用效率、促进农业规模化经营、和加快城市化进程等方面发挥了巨大作用[3]。基于对镇江市丹徒区上党镇的考察发现，土地流转对农业产业化发展和农民增收有积极影响，但农民收入增长仍然受到多重因素制约。为进一步促进农民增收和农业产业化发展，必须在规范土地流转秩序、推进农业规模经营、创新农业发展路径和提高农业科技创新和应用水平等方面集中发力。

1 土地流转总体情况

1.1 全国土地流转情况

截至2019年，全国农村承包地流转面积3 700万hm2，农村承包地流转面积占比已达35.9%，其中北京、上海、江苏、浙江、黑龙江等五省（直辖市）承包地流转比例超过50%。2019年全国土地流转面积较2018年增长2.96%，其中广西、四川、贵州等七个省份增长超过10%。从全国30个省市（不含西藏）的数据看，2019年全国土地流转面积增速下降，约1/3的省份新增土地流转面积减少。

1.2 上党镇土地流转情况

上党镇位于江苏省镇江市丹徒区，下辖15个行政村、402个村民小组，土地确权总面积3 920hm2。2019年全镇户籍人口4.99万人，其中农业人口4.25万人，占全镇总人口的85.17%。近年来，上党镇深入实施土地流转政策，取得明显进展。截至2020年6月，全镇农户委托村组集中流转土地694宗，涉及承包地2 200hm2，承包地流转面积占比达56.29%。上党镇作为农业镇和土地流转大镇，从农业发展情况和土地流转政策实施情况来看，在全国具有一定的典型性和代表性。

2 土地流转对农业产业化发展的影响

2.1 土地流转优化了农业产业结构

上党镇共694宗土地流转交易中，有150宗将流转土地用于发展经济林，占比21.60%；105宗用于综合经营，占比15.13%。用于粮食种植、果树种植、水产养殖、畜禽养殖和蔬菜种植的分别有65宗、49宗、41宗、34宗和14宗，分别占比9.37%、7.06%、5.91%、4.90%和2.02%。此外，用于其他农业用途的有236宗，占比34%。可见，上党镇镇域农业产业化发展明显加快，农业产业布局明显优化。

2.2 土地流转促进了农业规模经营

上党镇在实施土地集中流转后，农业规模化经营迅速发展。例如，敖毅村流转87hm2地种植黄桃，其一村流转100hm2地种植花卉，墅山村、古洞村、五塘村依托丘陵地势发展“万亩茶园”，丰城村、上会村各自流转50hm2土地种植有机稻米，枫庄村利用60hm2水面发展光伏发电，希玛牧业租赁土地进行生猪养殖等，初步形成了南园北茶的农业发展格局。可见，土地流转有效促进了多种形式的农业规模经营，提高了土地集约化经营水平[4]。

2.3 土地流转有效解决了土地撂荒

上党镇在推进土地流转过程中，形成了一套切实可行的土地撂荒整治方案。一是允许村集体将农户撂荒的承包地块进行适当调整，向社会发包；二是允许打破行政村边界，实行撂荒土地经营权跨村域流转；三是通过村集体发挥农业社会化服务力量。在大力推进土地流转之前，上党镇15个行政村土地撂荒率超过5%。随着土地流转政策的实施，2019年上党镇15个行政村土地撂荒率下降到0.28%。可见，上党镇在实施土地流转政策过程中，协同制定科学的土地整治方案，较好地化解了土地撂荒和土地闲置问题，不仅为农户带来了稳定的土地流转租金收入，还满足了家庭农场、农民专业合作社等经营主体的用地、用工需求。

2.4 土地流转推动了新产业新业态发展

上党镇借助土地流转的大背景，鼓励各类新型农业经营主体发展，因地制宜地布局新产业新业态。位于敖毅村的江苏翰雅有机农业有限公司流转160余hm2土地，将生物农业技术应用于传统种养殖业中，提高种养殖效率与效益。目前，该公司已建成30hm2有机蔬菜种植区、20hm2有机茶园、20hm2生态水产养殖区、10hm2的种养结合区、4hm2精品黄桃园、3hm2有机蔬菜种植大棚和40hm2生态防护林。总的看，土地流转促进了上党镇各类新型农业经营主体发展，新产业新业态布局明显加速。

3 土地流转对农民收入的影响

3.1 土地流转改善了农民收入有机构成

农民的收入可以按照来源划分为六种类型：一是按生产要素中的土地要素分配获得的土地租金收入；二是离地农民的工资性收入；三是农民将土地经营权等作价入股加入各类经营主体，通过股份分红获得红利性收入；四是农民通过村集体盈余分配获得的收入；五是农户自身通过承包和经营土地获得的经营性收入；六是农民获得的各项政府补贴、失业救济金或赔偿金等转移性收入。调研发现，土地流转改善了上党镇农民收入的有机构成，农民收入渠道日趋多元化，各类收入均明显提高，农民防范化解致贫返贫风险的能力不断增强。

3.2 土地流转保障了农民收入持续增长

上党镇土地流转已进入活跃期，土地流转速度快、规模大。2017—2020年，在耕地总面积不变的情况下，上党镇15个行政村土地流转面积逐年增加，年增速超过30%。从流转土地来源看，来源于农户的土地面积占总流转面积的87.1%，来源于组集体和村集体预留地各占比6.68%和6.22%。上党镇的收入水平也在不断提高。2018年上党镇15个行政村土地流转收入共计1 650万元，2020年上半年土地流转收入便已达3 710万元，超过2019年全年。此外，上党镇15个行政村近5成的劳动力从土地中解放出来，到周边企业或全国各地务工，人均每年增收近2万元。

3.3 农民增收仍然存在多重制约因素

①流转秩序不规范影响农民土地流转收益。上党镇694宗土地流转交易中，有88宗未签订正式的土地流转合同。主要原因是部分农民对国家土地流转政策不了解，担心土地流转会侵害其土地承包权，签订合同不利于其维护自身权益。部分交易虽签订了合同，但合同签订程序不规范。从这些土地流转合同的条款看，部分条款明显侵害了农户利益，甚至与法律法规和政策相悖，内容不全面、权力义务不对等、显失公平的现象突出[5]。

②劳动力技能不足制约农民工资收入提高。农民将土地流转后，每年能够获取一定的土地流转租金，但土地流转租金收入相对有限，无法满足农户家庭生村和发展需求。由于农民劳动技能不足、生存手段缺乏，往往导致其无法外出就业或外出就业质量不高，工资性收入相对较低。劳动技能不足导致农民二次就业竞争力较弱，流转出土地的农民转移就业速度、规模和质量偏低，加之新冠肺炎疫情等造成的严峻就业形势，进一步制约了农民工资性收入的提高[6]。

③农业生产基础薄弱阻碍经营性收入增长。农户经营性收入依赖于较好的农业生产基础条件，该类收入的稳定性和可持续性较差[7]。例如，交通、水利设施不完善，无法保障农户的耕种效率和收成，地块分散导致农户难以实施机械化种植，对市场信息把握不准导致农户生产出的农产品滞销，缺乏专业技术和品牌意识，导致农产品成本高、附加值低等。同时，在农民经营能力和身体素质的双重限制下，农民的经营性收入难以在短期内有实质性提升。

④集体资产经营管理不科学降低红利收入。科学管理和运营集体资源资产对增加农民红利收入至关重要。但上党镇农村集体资产产权归属不清、管理主体不明等问题突出，管理制度和条例不规范或者缺失的现象严重。上党镇各级部门对村级集体资产管理和运营的重视程度不高，部分农村集体资源资产得不到有效利用，闲置浪费现象普遍，农民红利收入无法得到有效保障。

4 政策建议

4.1 进一步规范土地流转秩序

首先要严把资格审查。通过设立专门的评估和监督部门，对土地流转全程进行有效审查和监管。其次，明确土地流转行为权责。通过制定清晰的土地流转行为规范，明确土地流转用途，提高农户的法律意识和自我保护意识。再次，要规范土地流转合同。最后，要建立土地流转收益增长机制。

4.2 进一步推进农业规模经营

首先要改进农业服务体制机制。要强化经费保障，开展农业服务网络建设，构建农业社会化服务体系。其次，要实现农业产出规模经济。通过土地托管、互换、入股等形式促进土地规模流转，通过农业生产要素的内部整合实现农业产出规模经济。再次，要激活农业外部规模经济。借助农业社会化服务，对农业各生产环节进行把控，通过分工协作与利益联结实现农业外部规模经济[8]。最后，要强化农业政策扶持。

4.3 进一步创新农业发展路径

首先要建强农业经营管理队伍。通过开展新型职业农民培训，解决农业经营管理者专业技能缺乏等问题，逐渐培养一支强大的农业经营管理队伍。其次，要健全农业经营体系。再次，要以资本推动农业产业链条延伸。健全和完善产业链条，补齐精深加工、冷链物流、品牌建设等短板。最后，探索农业发展的积累新机制。通过构建农村资本积累新模式，为壮大农业产业发展规模提供资金支持。

4.4 提高农业科技创新和应用水平

首先要制定科学的政策激励机制，鼓励科研院所、高等院校、农业企业等加大农业科技创新投入，带动农业生产高效化、科学化和现代化发展。其次，政府部门在加强水利、交通和电力系统布局的同时，要大力推广和普及潜力大、效益高、可应用性强的农业技术。再次，要推进农村信息化建设，运用互联网资源激发农业农村发展活力。最后，要通过推广运用新技术、培育引进新品种、拓展延长产业链，打造优质特色品牌，抓好产品质量提升和品牌塑造。