山东省青岛市推进畜禽强制免疫“先打后补”政策的有关思考

邴啟政，段笑笑，王 卫，刘 倩，张严琦，王 媛，李 彦，葛 栋

（1.青岛市动物疫病预防控制中心，山东青岛 266000；2.平度市旧店动物卫生与产品质量监督站，山东平度 266000；3.青岛立见生物科技有限公司，山东青岛 266114）

“先打后补”政策是农业农村部、财政部为调整完善动物疫病强制免疫工作而出台的重要政策，是对符合条件的畜禽养殖场户实行自主购买疫苗、自主免疫，然后申请财政补贴的一项重要举措[1]。青岛市自2017 年作为国家首批动物疫病强制免疫“先打后补”试点城市，历经3 年积极实践，成效显著。自2021 年起，按照《动物防疫法》《农业农村部办公厅关于深入推进动物疫病强制免疫补助政策实施机制改革的通知》等要求，青岛市除动物防疫应急物资储备等特殊需要外，取消市级统一招标采购动物强制免疫疫苗，全面推行“先打后补”政策畜禽养殖场户自主采购疫苗，自行开展动物强制免疫，免疫后财政直补到位，所有畜禽规模场、专业户、散养户全部实行“先打后补”政策。

1 青岛市“先打后补”试点实施情况

按照《关于调整完善动物疫病防控支持政策的通知》的要求，青岛市多次深入基层调查研究，结合实际制定出台“先打后补”试点项目通知和具体实施方案，并多次根据实际需要，及时进行了政策调整，为确保养殖场户“先打后补”试点工作正常开展和有序推进，保障中央动物防疫支持政策的贯彻落实奠定了坚实的政策基础。目前，青岛市强制免疫疫苗补贴的疫苗品种有重组禽流感H5+H7三价灭活疫苗、口蹄疫O 型灭活疫苗、口蹄疫O型合成肽疫苗和口蹄疫O 型-A 型二价灭活疫苗。2020 年，全市申请“先打后补”的养殖企业有211家，共免疫口蹄疫疫苗17.78 万mL、高致病性禽流感疫苗550.24 万mL，补助经费占疫苗总经费的18.14%，平均抗体合格率高于90%。试点实施期间，该政策被越来越多的养殖场户所接受。

2 实施“先打后补”政策的经验做法

口蹄疫、高致病性禽流感分别自1998 年和2004 年列入国家强制免疫计划。青岛市作为胶东半岛免疫无口蹄疫和高致病性禽流感核心区，要求达到这两种动物疫病免疫无疫标准[2]。全面推进强制免疫“先打后补”工作，有利于深化强制免疫工作机制改革，有利于落实生产经营者畜禽免疫主体责任，有利于提升动物疫病预防能力。

2.1 提高动物免疫效率

在之前政府采购疫苗实施强制免疫的基础上，青岛市建立多层次强制免疫疫苗供应体系，拓展养殖场户疫苗供应渠道，进一步提高养殖场户的免疫积极性。如大型规模化畜禽养殖场，经区市畜牧兽医主管部门备案同意，可直接从兽用生物制品生产企业采购免疫疫苗；其它中小型畜禽养殖场户，可直接从辖区内获得兽用生物制品经营资质的兽药经营企业采购免疫疫苗，享受“先打后补”政策。

2.2 压实养殖场户主体责任

实施“先打后补”政策，可在制度上推动养殖场提高自身管理水平，压实主体责任。符合条件的养殖场户与当地畜牧兽医主管部门签订《青岛市畜禽养殖场自购强制免疫疫苗承诺书》，按规定采购、使用农业农村部批准的疫苗，做好免疫记录和免疫抗体检测，免疫抗体合格率达到农业农村部规定要求，并自觉接受各级畜牧兽医主管部门、动物卫生监督机构的监督检查。同时，如实备案本场畜禽养殖情况，并对备案的畜禽出栏和存栏数量负责，一经核实存在虚报、瞒报、谎报等问题，按国家有关规定严肃处理，并取消其补贴经费申请资格。

2.3 加强免疫效果监测，提升“先打后补”工作质量

各级动物疫病预防控制中心和基层动物防疫监督站，按照青岛市动物疫病监测和流行病学调查计划，重点对开展“先打后补”工作的养殖场进行免疫效果监测和评估，及时掌握“先打后补”养殖场户畜禽免疫状况。对免疫抗体水平未达到国家规定要求的养殖场监督其及时补免。

2.4 降低养殖场户准入门槛，提高免疫积极性

2019 年，为进一步简化程序，一是取消原来的畜禽养殖规模限制，养殖场户申报自购自免，即可纳入重大动物疫病强制免疫“先打后补”范围；二是取消畜禽养殖场“动物防疫条件合格证”限制。养殖场户不论是否取得动物防疫条件合格证，都可纳入补贴范围；三是取消强制免疫疫苗的种类限制，只要使用的疫苗中含有强制免疫病种，无论是单联苗或是多联苗，均可纳入补帖范围；四是简化养殖场（户）申请材料，取消疫苗的保存、储存设备照片以及疫苗管理制度、强制免疫疫苗购入发票等材料，方便广大畜禽养殖场户申报“先打后补”补贴。

2.5 建立“先打后补”监管信息系统，提高监管效率

依托“青岛市智慧农业安全监管信息系统”，建立“重大动物疫病强制免疫先打后补信息系统”子模块，对实施“先打后补”的养殖场在动物存养、免疫、补免、免疫效果评估、检疫、疫病监测等情况进行信息化实时掌控。与农业农村部兽药二维码信息系统对接，方便各级畜牧兽医主管部门和财政部门对实施“先打后补”政策的畜禽养殖场强制免疫疫苗，及时进行信息比对和核定。利用APP 等移动信息采集技术，实现养殖场户购买和使用的强制免疫疫苗信息以及申请的经费补贴数额，所在地基层动物防疫监督站在线初审，区市畜牧兽医主管部门和财政部门在线复核，市级畜牧兽医主管部门和财政部门在线审定，做到了“先打后补”工作线上线下一体化监管，提高了监管工作效率[3]。

3 存在问题

全面推行“先打后补”政策后，各区市兽医主管部门充分认识到此项工作的重要性，积极宣传推介，在采用传统的方法同时也创新工作方式，但在实施过程中，尤其是在基层操作层面仍存在着问题，影响政策的有效落实。

3.1 “先打后补”政策宣贯工作不到位

目前，“先打后补”仍存在着引导力度不够、宣传机制陈旧、各环节配合程度不高、政策重视不够等问题，有的地方宣传推动工作不严不细，责任分工不明确，宣传措施没有到位，致使群众对工作的具体要求不明确；工作人员对政策一知半解，深入基层调查研究不够，在一定程度上影响政策传导。

3.2 散养户疫苗购买渠道和后续服务难以保障

规模养殖场户和中型专业户等都有各自的疫苗采购渠道或固定供应链，可一年内多次采购，且具备良好的储存条件和能力。但小散养场户之前依赖于政府采购、政府免疫，突然放开自主，许多散养户不知疫苗从何渠道购买，如何规范使用，存在超剂量免疫和随意增加免疫次数以及不规范储存等问题。散养户受疫苗推销人员诱导，随意增加免疫种类，增加经济负担的同时，也增加了疫病的引入风险。

3.3 补贴模式不够灵活，养殖户存在畏难情绪

目前市面上疫苗的出售单位与“先打后补”的补贴计量单位不相同，有些养殖户在完成免疫后，往往存在疫苗剩余、造成浪费等现象。虽然随着信息智能化水平的提高，电子产品、APP 等被广泛应用，但散养户年龄普遍较大，在申报中面临电子操作系统上传困难，存在畏难情绪，尽管当前大幅简化了申报程序，但仍需要手机或电脑多步骤操作，一定程度上增加了养殖户的负担，也降低了养殖户的申报积极性。

3.4 第三方社会化服务体系有待完善

目前第三方社会化服务组织并未遍及各乡镇等基层区域，即使通过“先打后补”政策引导，各地发展了第三方服务组织，在散养户层面其盈利空间仍然有限。“先打后补”补贴金额与第三方采购的疫苗价格有差距，可能出现第三方亏钱，需政府补贴等现象，因而造成积极性不高，这在一定程度上影响政策的有效实施。

3.5 补贴资金较少，影响了养殖场户积极性

规模养殖场尤其是生猪场不愿采血检测抗体。同时养殖场户在采购疫苗、自主免疫等过程中，“先打后补”补贴金额与其耗费的人工与时间成本相比较少，影响了参与积极性[4]。即使在属地乡镇政府和基层动监站的大力推动下着手申报，其本人也强烈要求减少采样频次，以降低畜禽的不良反应。

3.6 基层动物防疫体系不健全

非洲猪瘟、H5N8 型禽流感在我国乃至周边国家先后发生，目前的基层动物防疫体系难以满足复杂多变的防疫需要。全国三成的省级畜牧兽医行政管理部门中专业人员尚不足5 人，三成的市县不足2 人，乡镇畜牧兽医站平均不足1.5 人[5]。基层防疫技术人员不稳定、待遇低、任务重、老龄化严重、经费保障不足等原因，严重制约着政策的有效开展和有序推进。

4 有关思考

从发展实践来看，政府职能转变得越到位，经济社会发展的活力就越强。“先打后补”政策的实施，有助于推动政府从管理型向服务型转变。针对当前存在的问题，政府方面要进一步压实责任，正确引导社会各方面积极协作，提高养殖场户防疫主体的责任意识。

4.1 统一思想，提高认识，充分发挥政府引导作用

2021 年，新版《动物防疫法》的实施，将动物防疫方针调整为“实行预防为主，预防与控制、净化、消灭相结合的方式”，进一步明确了动物防疫路线，构建完善的防控链条，以求达到1+1 ＞2的效果。政府方面要担当作为，建立起政府引导、市场主导、部门参与的联动机制，加强对官方兽医、执业兽医、乡村兽医以及养殖场户的培训和指导，层层传递，进一步加大投入，加强管理，完善创新工作措施，引导社会力量广泛积极参与动物防疫工作，以呈现出多样化、多元化的工作模式。

4.2 加强宣传引导，扩大政策知晓覆盖面

在明白纸、宣传册、挂图等传统宣传方式的基础上，拓宽新闻媒介宣传渠道，加大宣传力度[6]。据了解，截至2020 年12 月，我国网民规模达9.89亿，手机网民规模达9.86 亿，网民使用手机上网的比例达99.7%，其中农村网民规模达3.09 亿，占网民整体的31.3%。因此，应以移动互联网为宣传手段，顺应智慧农业发展大趋势，如短信、手机报、微信等，提高参与“先打后补”畜禽养殖场户的数量，扩大政策覆盖面，真正将国家动物防疫普惠政策惠及广大养殖场户。

4.3 进一步优化申报流程，提高养殖场户申报效率

依托“青岛市智慧农业安全监管信息系统”，在现有基础上，结合免疫实际，进一步优化“先打后补”信息系统申报流程，方便养殖场户申报。同时，对各区市基层工作人员，加强技术指导，重点是对年龄较大不善于使用电子产品的养殖户主，在疫苗采购、使用、储存等方面进行关注和指导，提高养殖场户参与先打后补的积极性，从而提高工作效率和管理水平。

4.4 完善强制免疫疫苗供应链条，加快建立第三方社会化服务体系

鼓励、支持畜禽养殖协会、合作社、龙头企业以及兽药生产企业、兽药经营企业等成立畜禽社会化免疫服务组织，帮助养殖场户做好畜禽强制免疫工作。对第三方社会化免疫服务组织工作延伸不到的地方，要以镇（街道）和防疫监管网格为单位，组织镇（街道）农业服务中心业务人员和基层动监站防疫安全协管员兜底服务免疫到位，确保所有畜禽养殖场户动物疫病强制免疫率均达到100%。

4.5 强化免疫效果监测评价

各区市要强化基层动物防疫体系建设，加大防疫资金投入，稳定基层机构队伍，配备相适应人、财、物。要加强日常监管、工作联动和兜底保障，加强强制免疫效果监测评估和动物疫病风险评估，定期公布监测评价结果，科学评价本辖区内动物疫病流行状况及风险因素，及时堵塞防控漏洞。强化畜禽养殖场户免疫开展情况监督检查，监督指导其落实免疫、消毒、报检、无害化处理等各项防控措施。强化直连直报系统与免疫、检疫信息共享，定期抽查核实强制免疫疫苗使用量、畜禽饲养量、检疫出证量等数据的逻辑关联性以及强制免疫效果。

全面推行“先打后补”政策，不仅标志着青岛市动物防疫工作改革取得新突破，动物防疫平台建设、信息化管理迈上新台阶，也彰显了全市养殖场户防疫主体责任意识的提高。下一步应推动全市形成人人参与动物疫病防控的良好氛围，为促进畜牧业高质量发展提供有力保障。