公务员履行行政责任的伦理困境与路径

□李新元 张 磊

当前，我国正处于全面深化改革的决胜时期，随着社会利益的不断分化，多元价值观念相互碰撞，导致社会矛盾与冲突加剧。在这一关键时期，政府和民众迫切需要公务员切实履行行政责任。然而，公务员履行行政责任面临权力、角色和利益等多方面的伦理困境。十八大以来，习近平总书记多次强调，要坚持依法治国和以德治国相结合。在我国深化行政体制改革过程中，不仅需要提升公务员应对危机的专业能力，更应增强公务员的伦理道德素养，强化行政责任伦理建设。

一、公务员履行行政责任的伦理困境

在社会变革的重要转型期，公务员在行使自己权力、扮演自身角色以及处理利益关系时，会面对诸多冲突、考验、诱惑以及矛盾。而当面对上述问题时，公务员自身往往难以处理，这也就致使其在行使自身行政责任时陷入伦理困境。

（一）权力困境

当前，我国的公务人员通常会有着不同的权力来源。而正是由于这些权力具有不同的来源，导致其对于公务员行政行为的要求也是不同的，有时甚至是互相矛盾的。公务员的权力来自于方方面面，可能来自于法律、上级、公众等。这些来源不同的权力背后所代表利益也截然不同，受到的限制也有所不同，导致所包含的价值观也是不同的，因此公务员基于来源不同的权力所作出的行政行为造成的影响就必然不同。当公务员陷入这种权力的困境之中，无论做何选择，都会影响或是牺牲掉某种或是多种利益和价值，最终导致公务员无法正确履行行政责任。

（二）角色困境

公务员都会“饰演”多种角色，是一个多角色的“合成体”。公务员是集普通公民、公共利益的代表者和公共权力的执行者于一体的多种角色扮演者。除了这几种身份，公务员还在家庭生活中拥有父母、儿女、配偶、朋友等多种身份。这些不同的身份所具有的不同的法律、伦理责任与其相应的义务，往往会产生矛盾，导致公务员在履行行政责任中的角色困境。

由于每一个角色都有自己的责任和义务，因此公务员在履行行政责任时，或多或少都会把自己的个人角色融入其中。尤其当履行行政责任的对象涉及与自己的个人、家庭角色有关系的个体时，是坚守公务员岗位职责还是行使个人或家庭角色就成为一对难以抉择的矛盾，造成伦理道德、利益冲突、价值观等多重矛盾。而这种困境也成为公务员履行行政责任时造成伦理失范的潜在可能。

（三）利益困境

在行使行政责任的过程中，公务员经常会遇到关于各方利益的冲突，尤其是以其个人的私利与公共利益之间的冲突，由此而造成利益困境的出现。公务员掌握着公共权力，能够对某些有价值的社会稀缺资源拥有调配的权力。因此，公务员履行行政责任时，当个人利益与公共利益产生冲突，是以损失个人利益为代价来维护公共利益，还是以牺牲公共利益为手段来满足个人利益，这就成了一个难以解决的伦理困境。而对公共利益个人化的占有，也正是腐败的根源。因此，公共利益与个人利益造成的伦理困境，是亟待解决的重大问题。

二、公务员行政责任伦理困境形成的原因

造成公务员履行行政责任过程中伦理困境的原因有多方面，包括公务员自身的原因以及诸多外部因素。探讨和研究这些原因，有利于我们准确地为公务员对行政责任的履行提出相应的措施。

（一）行政责任意识不到位

公务员行政责任伦理困境出现的首要原因，源自公务员自身，即公务员的行政责任意识不到位。

受到我国独特的历史以及文化的影响，我国形成了一种主要以人情为纽带而组成的社会关系，以至于道德和法律难以充分发挥其作用。公务员多少会受人情关系的影响，容易违背伦理道德与法律的约束，导致失去公正性和积极性。公务员将人情关系融入行政行为，就造成了其责任意识的缺失。在行政责任意识不到位的情况下，公务员在行政中无法将自身的行政责任放在首位，缺少人民至上的价值观，缺少内心的价值追求和责任担当，也就必然导致自身陷入伦理困境。例如，一个公务员首先考虑到的不是制度和法律，而是基于人情而考虑曾经提携过自己的上司，在这种情况下，公务人员的行政责任意识就被抛掷脑后，规章制度因此就会形同虚设。

（二）责任伦理体系不健全

我国的行政责任伦理研究具有起步晚、研究时间短的特点，而这一特点也就导致了我国现阶段的行政责任伦理体系仍然是不健全的。

美国行政伦理学家库珀（Terry L.Cooper）认为：“当缺乏一套成熟的健全的责任伦理体系，无法用行政伦理准则来为行政人员提供符合伦理规范的行为标准时，就无法指导他们怎样做正确的事以及该如何避免做错事。”责任伦理体系不健全，缺少成熟的责任伦理体系，无法形成统一的行政伦理标准来约束公务员，公务员在日常履行行政责任时也就无法通过标准来衡量自己的行为。公务员在没有伦理体系的约束之下，仅仅靠自身的责任意识来衡量自己的行为，就极容易导致自己的行为逐渐偏离轨道，陷入伦理困境。不能明晰违反行政伦理的行为，是无法合理规范公务员行政责任行为的重要原因。

（三）行政责任监督不完善

造成公务员履行行政责任时出现伦理困境的原因，除了公务员自身责任意识的不足、缺乏健全的责任伦理体系这些来自于公务员内部的原因之外，还有一个重要原因，就是缺乏外部完善的行政责任监督。

如果缺乏有效的责任监督机制，会导致行政管理法制化、规范化无法实现，也将失去保障公务员正确履行自身行政责任的重要外部机制。现阶段，我国行政监督系统仍不完善，存在监督主体不明、监督效用不足的现象。由于公务员这一群体具有其自身的特殊性，具有诸多特权，掌握着一定的社会稀缺资源。在这种情况下，如果对公务员的监督约束不足，就会出现权力滥用等现象。公务员由于承担了多种责任，相应也就被赋予了多种权力，因此在缺乏完善且有效的行政责任监督的情况下，也就难免出现伦理困境。

三、公务员正确履行行政责任的伦理路径

当前，公务员履行行政责任过程中的伦理困境已经是一个亟待解决的重要问题。公共组织中有两种实现负责任行为的方式，即内部控制和外部控制。要从内部提升公务员的行政责任意识、构建公务员的责任伦理体系，从外部完善公务员的责任监督机制。

（一）提升公务员行政责任意识

1.公务员要树立人民至上的价值观。习近平总书记曾说：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”这意味着公务员要时刻将人民群众放在心上，将群众的利益放在首位。无论是领导干部还是基层的公务员，既然拥有人民大众赋予自己的权力，就应对大众负起相应的责任，做到权为民所用。在此次疫情期间，总书记也多次强调要不惜一切救治感染者，防控工作都要围绕群众健康而展开。

2.加强对公务员思想道德品质和理想信念的培养。一个公务员能够拥有良好的道德品质以及崇高的理想信念，这对其工作与生活中的自律也就有了基础性的保证，而且对于其抵御行政过程中的各种利益诱惑也就有了一定的预防作用。在这个全面深化改革、着力推进国家治理体系和治理能力进步的大背景下，公务员的道德品质以及理想信念也必须符合在此历史时期时代进步的需要。当公务员的道德品质和理想信念提高了，对于自己行政责任的理解能力以及对自身行政责任的认同感也会得到相应提升，也就必然能够更好履行自己的岗位责任。

（二）构建公务员责任伦理体系

一套健全的公务员责任伦理体系，是增强公务员行政责任伦理意识的重要保证。所谓的公务员责任伦理体系，即是将日常生活中我们普遍认同的伦理道德思想和理论，融于公务员的日常行为规范与守则，形成一套理论化、系统化的公务员责任伦理体系。

构建一套健全完善的公务员责任伦理体系，可以为公务员提供一个自身可以参照的履行行政责任的标准。公务员根据这些标准可以规范自己的行为，可以明晰哪些行为是自己不能跨越的底线、哪些行为是自己不能逾越的鸿沟，这对公务员的行为可以进行一定的约束，避免因没有约束而陷入伦理困境。根据这些标准，公务员也可以了解自己的前进方向，如何做到一个负责任的公务员。

构建公务员责任伦理体系，我国可借鉴发达国家相关伦理体系的构建成果，与我国自身公务员的情况与涉及的职责相结合，构建具有中国特色的公务员责任伦理体系。

（三）完善公务员责任监督机制

1.完善对于行政机关内部的监督机制。各级政府、公共组织内部应深化体制改革，要不断加强监察部门以及审计部门的建设，健全行政问责机制，加强立法。用强制力对政府以及各公共组织的行为进行约束，使得各部门及其行政人员可以有效行使自己的行政责任。这是构建责任政府的首要条件。

2.加强来自社会的监督机制。社会各方面力量对于公务员的监督也是十分必要并且需要不断加强的。要不断完善并且保证实现政府信息的公开，通过信息公开来保证公众对于政府及公务人员履行行政责任情况的监督。需要解释的是，信息公开并不是指政府信息的全部公开，因此还要明确信息公开的范围。此外，还需要通过网络、新闻媒体等途径保证社会大众有获取公务员行政责任履行情况的渠道，方便社会力量对公务员进行有效监督。

3.加强对公务员的司法监督。在我国现存司法建设的基础之上，要加强法律强制力对于公务员行为的规范以及监管。我们可以借鉴西方发达国家的先进经验，进行相应的行政伦理立法。美国在1978年的《联邦政府伦理法》以及韩国1981年的《公职人员伦理法》都是我们可以借鉴的成熟经验。但是绝不可对其他国家照搬照抄，我国公务员责任伦理司法体系的构建要符合我国的实际情况，探索出一套符合我国国情的责任伦理立法。