中国特色“分层式”行政问责模式：创新、不足与完善

钱小平

(东南大学 法学院，江苏 南京 211189)

责任是现代公共行政理论与实践的核心问题，建立责任机制的关键是确立政府责任，行政问责则是实现政府责任的重要保障。2003年“非典”引发的高官问责使得行政问责制度跃入公众视野，从中央到地方出台了系列规范性文件，行政问责制度初步成形。在中国特色政治体制下，党内问责制度得到了加快完善，《关于实行党政领导干部问责 的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)、《中国共产党问责条例》等党内规范构建了党内问责的制度体系。 相比之下，行政问责制度建设仍停留于地方性规范层面，缺乏统一性、权威性，行政问责混乱化、形式化、虚置化等问题难以得到有效解决，在问责制度的适用上出现了以党内问责为主的倾向性现象。随着国家监察体制改革的启动，监察机关被赋予了问责权力，具有了针对行政权的外部问责功能。在新冠疫情期间，针对疫情防疫中的权力滥用与不作为等问题，监察机关的问责机制发挥了积极的纠正与惩治功能。监察问责制度的产生，使得中国行政问责体系构建迎来了新的发展机遇，以监察外部问责和行政机关内部问责为支柱的“分层式”行政问责模式初步显现。然而，《监察法》对监察外部问责的规定较为简单，行政内部问责的积弊问题尚未解决，“分层式”行政问责模式的法治化程度依然不足，实际运行仍存在诸多问题。对此，本文将从监察权属性与功能角度，探究“分层式”行政问责体系的理论自洽与模式构成，分析“分层式”行政问责模式运行中存在的问题，从而提出中国特色“分层式”行政问责模式的法治化路径与制度完善建议。

一、“分层式”行政问责模式之创新

监察问责发挥了监察权对行政权的监督与制约功能，具备了行政外部问责的法理基础和现实功能，并且弥补了行政内部问责的不足，成为“分层式”行政问责模式确立的依据所在。

(一)“分层式”行政问责模式之证成

1.监察权具有对行政权的监督功能

现代监察制度源自瑞典的议会监察专员制度，监察专员由议会选举并向议会负责，具有监督政府的权力，对于政府失职行为可以向法院提起诉讼。基于监察专员制度所具有的法治功能，其在世界范围内的传播过程中又演化出了“行政监察模式”“议会行政监察模式”“审计监察模式”等不同版本，其核心功能在于监督行政，确保“善政”，避免“劣政”。“劣政”是指“不良行政”。英国议会监察法最早使用了“不良行政”的概念，一切不公平、不合理以及压迫性的作为或不作为都可能被认为是“不良行政”，提供的信息不准确、提供了误导性建议、滥用部门规则和命令、行为专断或不慎重、不合理的拖延等等，都可能被认定为是劣政(1)李红勃：《北欧监察专员：通过行政问责促进善政与法治》，《青海社会科学》2013年第5期。。

我国监察制度设立之初，即立足于促进“善政”的功能定位，规定了对国家行政机关及其公职人员行政行为的行政监督，以维护行政纪律，促进行政管理，提高行政效能。然而，行政内部监督存在内设机构所固有的结构功能性弊端，难以真正有效发挥监督功能。为改变权力监督功能不足、腐败预防效果不佳的问题，国家启动了以“构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制”为目标的政治体制改革，将监察权从行政权中剥离出来，设置为独立的国家权力，同时延续了监察权内在的监督属性，将监督职能作为监察机关的“第一职能”加以确定(2)魏昌东：《监督职能是国家监察委员会的第一职能：理论逻辑与实现路径》，《法学论坛》2019年第1期。。《监察法》第11条规定了监察机关对公职人员依法履职(合法性)、秉公用权(合理性)、道德操守(合纪性)的情况进行监督，监督范围包括所有的公权力，作为公权力最为集中、普遍体现的行政权无疑是最为主要的监督对象。

2.对行政权的监察问责属于行政外部问责

行政问责是责任政府理论的产物，其法理基础主要来自人民主权思想和权力制约理论。人民是一切权力的所有者，政府作为权力的代理人必须对人民负责，从权力生成的链条关系上，政府应当就行政权行使的过程与方式向权力授予者(人民)公开，并就权力授予者的质疑予以证明。行政问责的本质是对行政权力的控制，这种控制既可以是来自行政体系之内垂直维度的内部控制，也可以是来自行政体系之外水平维度的外部控制，从而可以将行政问责分为内部问责和外部问责。行政内部问责建立在行政组织体系的科层制基础上，一切行政机关和行政人员对上级的命令有服从的责任和义务，且他们自己的行为应符合法律要求，不以权谋私，合理使用裁量权，避免行政失当(3)张成福：《责任政府论》，《中国人民大学学报》2000年第2期。。但是，在行政体系之外，基于国家权力之间的监督制约关系，还存在水平维度的外部权力控制机制。从水平维度看，行政问责意味着外部机构的控制与监督(4)胡春艳：《公务员问责制度研究》，北京：经济管理出版社，2016年，第130页。，要求问责机关独立于行政机构，如，西方国家议会监察专员、立法调查委员会、审计机关等，但这些机关依附于立法机关或司法机关，本身并无真正的独立性。相比之下，我国监察机关的独立更为彻底，《监察法》第4条规定，监察委员会依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，真正意义上建立了水平维度的行政权监督制约机制，由此产生的监察问责符合行政问责的公开性、回应性和责任性特征，具有责任实现的强制性，而不仅仅是引发行政问责的条件，行政外部问责。

3.“分层式”行政问责之实现基础

责任性质的同一性是“分层式”行政问责模式的构建基础。责任政府所承担的责任一般可以分为政治责任、行政责任、法律责任、道德责任等不同形式。通常而言，行政责任与法律责任之间具有融合性，行政责任需要转化为法律责任才具有强制性，但法律责任又不仅包括行政责任，还包括了民事和刑事责任。 相比之下，政治责任与行政责任的关系则较为复杂，更容易混淆。 行政责任是行政机关工作人员因其行政职务职责的履行而应当承担的责任，责任分配的基础既可以来自于行政组织科层式的上下级管理关系，也可以来自外部权力对行政权的监督制约关系，其共同点在于要求行政人员对行政职务履行中存在的问题承担责任。政治责任是公共权力实施者由于掌握了公权力并占据了公共资源而必须对权力、资源的所有者(委托者)负责而所要承担的责任(5)金东日等：《问责制研究：以中国地方政府为中心》，天津：天津人民出版社，2018年，第127页。。政治责任来源于人民主权、代理委托、民主集中、选举等政治制度，是关乎政府承担制定和推动符合民意的公共政策义务的责任。在实行代议制民主的国家中，政治责任一般就是要求向国家权力机关负责，立法机关作为人民的代表，有权代表人民对公共政策是否适当进行判断，并决定是否追究政府及其相关人员的政治责任(6)李军鹏：《责任政府与政府问责》，北京：人民出版社，2009年，第118页。。因此，人大对行政机关的监督与问责，属于政治问责而非行政问责。监察机关对行政机关领导人员的问责，在国家权力结构上体现了平等权力之间的监督制约，并具体化为对履职不利、失职失责的责任追究，其责任追究的依据在于行政内部职位划分出的具体职责，针对的是具体的行政管理与执行问题，不属于政治问责而是行政问责。

监察问责适用范围的集中化，为“分层式”行政问责模式的构建创造了必要条件。对行政权的监察问责虽然具有行政问责的属性，但在适用范围上明显区别于行政内部问责。具体表现：一是监察问责的对象是领导人员，而非普通行政人员；二是监察问责针对的是领导人员的行政管理行为，而非具体的行政执行行为；三是监察问责的对象不包括单位，对行政机关的问责仍然应当通过行政内部问责进行；四是从实践角度出发，监察机关虽然对公权力行使具有监督职责，但基于监察机关“反腐败”的主业及监察资源的有限性，监察机关的监督是“监督的再监督”，日常性内部监督仍应当由行政机关自行负责。即使是针对领导人员的问责，监察问责亦不具有绝对性和普遍性，《监察法》第45条规定了监察机关向有权作出问责决定的机关提出问责建议，表明行政机关仍然有内部问责的权力。综上，监察体制改革形成了独立的行政外部问责机制，但外部问责并不能取代行政内部问责，监察外部问责与行政内部问责在各自领域内发挥对行政权的监督作用，是“分层式”行政问责模式的实现基础所在。

(二)“分层式”行政问责模式之价值

“分层式”行政问责模式的价值在于：第一，弥补了单一行政内部问责的不足。行政内部问责的主体主要是上级领导(个人或部门)以及本级政府内设部门，如组织人事部门、纪检监察部门(单位内部)以及审计部门。这些部门固然接近权力行使的中心，更容易发现问题，但与监督对象处于同一体系甚至受监督对象的直接领导，使其受到更多牵制，难以真正发挥监督制约功能。监察问责属于行政系统外部的异体问责，克服了同体问责的缺陷，确保了问责的有效性。第二，加强了对“关键少数”的监督和制约。我国未规定《行政问责法》，实践中行政问责多来自地方性法规，问责对象主要针对中低级政府公务员，却无权去规范或惩处领导干部责任(7)韩志明：《实践、制度与理念之间的互动及其张力》，《政治学研究》2013年第1期。。尽管对于党员领导干部可以适用党内问责，但并非所有领导干部都是中共党员，并且党内问责主要解决的是政治责任，不解决行政责任和法律责任。监察问责则以监察法为基础，立足于监察权对行政权的监督，且具有强制性，对不执行监察问责决定或不采纳监察问责建议规定了处罚措施，强化了对领导人员的问责效果。第三，保障行政问责的正当性。就“分层式”行政问责的运行机制而言，监察机关对公权力最为广泛的监督权，决定了对行政机关内部问责也具有监督功能，对于不履行或不正确履行行政问责权的领导人员，监察机关有权进行问责，形成“问责的再问责”，从而确保行政内部问责的正当性。

二、“分层式”行政问责模式之不足

“分层式”行政问责模式不同于其他任何国家的行政问责模式，彰显了国家治理现代化的中国特色。然而，作为制度创新，“分层式”行政问责模式在实践中不可避免地仍要面临以下问题。

(一)内部问责混乱化与外部问责虚置化并存

目前规定行政内部问责的规范性文件有三类：一是中央与国务院联合制定的综合性问责规范，如《暂行规定》属于中央层面的综合性法律规范，既适用于党务系统，也适用于行政机关的领导成员，侧重于对决策失误、用人失误、引发重大事故或者对重大事故处置不力的党政领导干部进行问责；二是各地制定的地方性问责规范；三是环保、安全等领域的专项问责规范。三类行政问责规范在问责对象、问责事由等方面的规定较为混乱。如，在问责对象上，吉林、湖北等省将问责对象规定为行政机关及其工作人员，北京市规定为行政机关工作人员，安徽省仅规定了对行政首长的行政问责；在问责事由上，吉林、安徽等省不仅规定了对违法履行、不履行或不正当履行职务的问责，还规定了对领导决策失误的问责，湖北、北京等省市则规定了对不履行、违法履行、不当履行行政职责进行问责。总体而言，《暂行规定》主要针对决策重大失误，重大事故、事件、案件以及群体性、突发性事件等有限领域，涉及的主要是作为行为，不涉及懒政、惰政、诿政等不作为问题，在适用范围上小于地方性问责规定。地方政府行政内部问责则存在着标准不统一问题，且由于部门、层级、地域之间存在着权责不清、边界不明等因素，导致行政内部问责出现了随意、任性问责的情形，一些原本不属于问责范畴的工作中的小过失也被纳入问责的范围，甚至有些人根本就没有过错，也被强行问责(8)刘美萍：《当前行政问责存在的偏差及治理》，《江苏行政学院学报》2019年第6期。。

监察外部问责虽然具有统一性规定，但也存在过于抽象、操作性弱的弊端。《监察法》第11条、第45条规定对不履行或不正确履行职责负有责任(履职不利，失职失责)的领导人员进行问责，仅涉及问责对象和问责事由，缺乏问责方式、问责适用、问责程序等方面的体系化规定，也未明确领导人员身份与职责界定、问责事由的构成要素及判断标准等具体规则。由于缺乏可操作性的制度设计，监察外部问责往往被党内问责所取代，成为不能转化为运作能量的“制度之熵”，存在着制度虚化的高度风险。

(二)内部问责与外部问责缺乏协同性

监察外部问责与行政内部问责具有追究公职人员行政责任的相同功能，监察问责独立于行政系统之外发挥监督功能，强调对“关键少数”的监督制约，两种问责制度应当在问责主体、问责事由和问责方式等方面具有协同性，以便于充分发挥“分层式”问责的制度功效。

然而，目前监察外部问责与行政内部问责的协同性明显不足，具体体现为：其一，内部问责规范存在滞后性。《监察法》已经取代了《行政监察法》，而《暂行规定》以及地方行政问责的规范性文件未随之及时调整，仍然将《行政监察法》作为制定依据，造成了外部问责与内部问责的“两张皮”现象。其二，内部问责对象范围的不统一。监察问责对象较为明确，即为公权机关的领导人员，而内部问责对象规定则较为混乱。《暂行规范》的问责对象为中央与地方党政领导干部，地方性规范有的规定领导人员为问责对象，有的规定行政机关工作人员及行政机关本身也是问责对象，不仅导致了地方问责“同责不同问”的差异性，还造成了内部问责无法全面覆盖因外部监察问责范围较小所产生的责任“空白地带”。其三，内外问责主体缺乏衔接性。在原来的内部问责体系中，行政机关按照管理权限负责本部门工作人员的问责，行政监察机关负责监督、指导本级政府管辖范围内的行政问责工作；在监察体制改革之后，监察机关成了独立于政府之外的问责机关，但立法并未就承接行政监察机关功能的内部组织作出新的规定，也未规定内外问责机关的关系及其衔接机制，导致内外问责的程序转化存在主体对接的障碍。其四，问责事由内外宽窄失当。较之外部问责事由，内部问责事由相对较宽，具有较强的包容性，但“造成不良影响”“导致合法权益受到损害”这样的模糊性规定，在一定程度上导致了行政内部问责的泛化和过度化。监察外部问责的事由是领导人员不履行或者不正确履行职责，但立法并未具体规定问责事由的类型。根据文义解释，不履行或者不正确履行职责主要表现为：管理失之于宽松软，该发现问题没有发现，发现问题不报告不处置，造成严重后果的；推进廉政建设和反腐败工作不坚决、不扎实，管辖范围内腐败蔓延势头没有得到有效遏制，损害群众利益的不正之风和腐败问题突出等具体内容(9)中共中央纪律检查委员会、国家监察委员会法规室：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，北京：中国方正出版社，2018年，第204页。。外部问责未将内部问责的决策重大失误作为问责事由，范围过窄，不符合监察机关“对所有行使公权力的公职人员进行监察”的职能定位。其五，内外问责承担方式的混乱化。《监察法》未就具体问责方式作出规定，《暂行规定》规定了责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等五种问责方式，而地方性规范文件中的问责方式则较为多元，甚至包含了党内问责或政务处分的部分方式，符合问责属性的责任承担体系尚未建立。

(三)行政内外问责与党内问责的适用混乱

党内问责与行政问责在责任依据、对象范围与责任属性等方面均存在不同。在问责依据上，党内问责以党内规范作为依据，是因为党员违反了《中国共产党章程》和党内法规，失职失责，不履行或不正确履行党的领导与建设职责而需要承担的责任，行政问责则是以国家法律法规作为依据；在问责范围上，党内问责的对象是党组和党员，行政问责的对象是行政机关工作人员；在责任承担上，党内问责追究是党内责任，包括主体责任、监督责任和领导责任，在性质上属于政治责任，而行政问责的属性是行政责任(10)张文渊、谷志军：《党内问责的内涵及其构成》，《岭南学刊》2017年第2期。。

党内问责与监察问责或行政问责不属于同一问责内涵，不能相互替代(11)刘艳红：《〈监察法〉与其他规范衔接的基本问题研究》,《法学论坛》2019年第1期。。在党内问责与行政问责的双重作用下，对党员领导干部的问责具有“一岗双责”特征，既追究其违反党纪党规的失责行为，也追究其在行政管理中的失责行为。然而，在实践中，由于行政问责制度建设自身存在的问题，使得党内问责更为广泛地被使用。中国特色的政治与行政关系具有“政治上位的政治与行政一体化”之特征，政治行政化与行政政治化并存，并且总体上行政依附于政治(12)金东日：《中国政府过程的体制症结探析：以政策过程为中心》，《学海》2008年第2期。。为贯彻党的领导，在组织体制上采取“党管干部原则”，由党组织向国家机关推荐领导干部，对领导干部的管理也是通过党组织进行，党管干部体制的一元化领导方式，在原有的委托代理关系上又增加了一个层次，打乱了理论上的行政委托代理关系(13)宋涛：《社会规律属性与行政问责实践检验》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第287页。。行政正职一般担任党委副职，政府内部重大决策通常是由党委会或常委会成员集体讨论决定，再交由行政机关具体执行。在“政治上位的政治与行政一体化”的治理结构下，党内问责受到高度重视，成为最为常见的问责方式，行政问责适用的反而不多。在2019年中纪委国家监委对江苏响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特别重大爆炸事故的问责中，对两位副省级干部分别作出了党内警告和政务记过处分，未涉及监察问责，而在对吉林长白山国际旅游度假区项目违规问题的问责上，中纪委国家监委对32名领导人员以党纪处分、政务处分方式进行了追责，既未涉及监察问责，也未涉及《暂行规定》所规定的道歉、引咎辞职、责令辞职等行政问责方式，党纪处分与政务处分俨然已经成为问责的代名词。

三、“分层式”行政问责模式之法治化路径与完善

“分层式”行政问责模式是问责机制现代化，实现责任政府的重要保障，但监察外部问责与行政内部问责的相关规定并不完善，尚难以形成与党内问责并行的制度体系。法律是治国之重器，推进国家治理体系和治理现代化，必须坚持全面依法治国，推进国家治理各领域、各方面的法治建设。(14)周佑勇：《推进国家治理现代化的法治逻辑》，《法商研究》2020年第4期。对此，需要加快推进行政问责制度建设，制定《行政问责法》，明确规定监察外部问责与行政内部问责的具体制度，推进行政问责制度的法治化发展。在立法内容上，应当根据“分层式”行政问责模式，重点规定监察外部问责与行政内部问责的主体、对象、问责事由和责任承担方式，明确党政之间的权力关系，划分两类问责的主体、内容与范围的界限，避免以党纪处分替代行政问责，从而确保“双层式”行政问责模式的有效运行。

(一)“分层式”行政问责模式的问责对象

基于科层制的内部问责和国家权力制约的外部问责的差异性，“分层式”行政问责模式不同层面的问责对象有所差异，在立法上应当就监察问责对象及行政问责对象的范围作出明确规定。

1.明确监察外部问责对象的判断依据

《行政问责法》应当根据《监察法》第45条的规定，明确规定针对行政权的监察问责对象为“领导人员”，并就“领导人员”的判断依据作出具体规定。职务是领导人员身份判断的形式标准，而岗位职责是判断领导人员身份的实质要素。我国采取行政首长负责制，行政机关首长在行政机关中处于核心地位，对本机关依法行使的全部行政职权享有最高的决定权并对职权行使后果代表机关承担责任。(15)黄贤宏：《论完善行政首长负责制》，《中国法学》1999年第3期。在行政首长之下，还有分管领导(行政副职)以及内设机构担任领导职务的人员。按照“权责对等原则”，领导人员应在其职责范围承担责任，行政首长对本机关所有工作承担领导责任，分管领导对其分管的工作承担领导责任，内设机构领导人员对其职权范围内的工作承担领导责任。在实践中，同一事项所涉及的权力具有多元化特征，领导职责履行与结果之间的因果关系具有复杂性，但不宜过度扩大领导责任的范围。据此，应当在立法上将法定职责的范围、职责履行与结果发生的关联性、原因力大小等，作为监察问责对象的判断依据。

2.统一规定行政内部问责的对象范围

行政内部问责的对象包括了领导人员，但还有以下两类主体也属于问责对象，应当在立法上予以明确。一是普通公职人员。行政内部问责属于组织内部管理的常态化监督，对于普通公职人员的执行权仍有监督之必要。普通公务员通常是政策、决策、制度的执行者，在具体实施过程中，也常常利用其专业知识来影响决策。在实践中，基层公职人员掌握着分配公共资源的自由裁量权，会对政策目标与制度内容做出符合自己判断的理解，对服务对象进行区分，从而改变公共服务资源的分配、项目的完成情况以及公民的接受程度，对公共政策的有效性产生非常关键的影响，对其“自由裁量权”的约束和问责显然已经成为实现政府责任的重要环节(16)胡春艳：《公务员问责制度研究》，北京：经济管理出版社，2016年，第73页。。问责制度设计的政策性目的在于抵消社会压力。对于普通公职人员在执法中出现了错误，对其进行问责并向社会公开，也是回应社会压力的恰当方式。二是行政机关本身。在机关领导体制上，实行的是集体负责制，重大事项必须集体表决通过。集体决策虽然可以避免个人专断，防止决策失误，但也可能成为个人规避责任的“挡箭牌”。在现实的公共行政中，“集体腐败”“集体渎职”“集体不作为”的现象越来越多，已经成为一种“体制病”(17)叶战备、汪平玲：《建立完善集体决策环境的党委问责制》，《当代社科视野》2010年第7期。。为避免集体领导决策责任的漏洞，应当将行政机关纳入问责范围，根据上下级的科层制关系，由上级机关对下级机关进行行政问责。对行政机关问责的目的在于督促其依法全面履行职责，提高行政效能，依法科学民主决策，但不能取代个人问责，两种问责可以合并使用。

(二)“分层式”行政问责模式的问责主体

在“分层式”行政问责模式下，立法上需要进一步完善监察机关对行政内部问责的监督机制，明确行政内部问责的专业机构组织。

1.完善监察问责建议制度

从国家权力结构角度，监察权对行政权具有的监督功能，而行政机关内部问责也是一种特殊的公权力，监察机关自然也可以对行政机关内部问责进行监督，从而避免行政机关“同体问责”的弊端。《监察法》第45第3款规定了监察机关对有权问责的机关提出问责建议，正是监察机关对行政机关内部问责“再监督”的具体体现。但是，《监察法》的规定较为简单，《行政问责法》应当在此基础上进一步加以完善，具体包括：一是启动问责建议的条件，当监察机关发现行政机关应当问责而未问责的，或者给予的问责方式违法、不当的，可以提出问责建议；二是行政机关的释明义务，行政机关对监察机关问责建议所针对的事项有解释说明的义务，不履行该义务的，监察机关可以对负有责任的领导人员按照法定程序作出政务处分；三是法律后果责任，行政机关无正当理由拒不采纳监察问责建议的，对单位予以通报批评，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法予以政务处分。

2.明确行政内部问责的专门执行机构

行政内部问责主体主要包括上级行政机关、本级行政机关、本级行政机关的审计部门等。在监察体制改革之前，通常是行政机关内设的纪检监察机关负责收集问责的线索和事由，在得到问责决定机关同意后进行调查，根据调查结果向问责决定机关提出问责建议，问责机关作出问责决定后，再由组织人事部门受理，或者由问责机关责成有关部门办理相关事宜。在监察体制改革后，行政内部问责的决定主体没有发生变化，但负责问责执行的纪检监察机关已经成为独立于行政机关的外部主体，行政内部问责的执行主体空缺，是导致行政内部问责虚置化的重要原因。对此，应当在政府内部设立专门的问责机构，如问责办公室，受行政首长直接指挥，负责行政机关的内部问责。对于行政首长及本级行政机关的行政问责，则由上一级行政机关负责，具体由上一级行政机关的专门问责机关负责执行。

(三)“分层式”行政问责模式的问责事由

问责事由是指基于何种原因要对公务员进行问责。根据问责对象的差异性，“分层式”行政问责的问责事由也存在不同，应当在立法上予以明确。

1.监察问责事由与政务处分事由的区分

《监察法》第11条第3款规定“对履职不力、失职失责的领导人员进行问责”，第45条第3款规定“对不履行或不正确履行职责负有责任的领导人员进行问责”。上述两条关于监察问责事由的表述虽然不同，但实质含义相同。履职不力是指违反了履职尽责原则，在履行领导职责过程中不尽心、不用心，通常表现为不正确履行职责；失职失责是指因疏忽大意或过于自信而未履行职责，通常表现为不履行职责。当然，不正确履行和不履行在主观认识上仍有差别，后者的主观恶性高于前者，应当承担相对较重的问责结果。

监察问责事由不是指公务员履行职责违反法律规定应当承担的直接责任，而是指领导人员进行指挥、管理、决策时履职不力、失职失责所应当承担的领导责任。根据《监察法》第45条对政务处分与监察问责的并列规定，可以推导出，监察问责的事由不包括作为政务处分客体的违法性事由，领导人员直接实施的不履行或不正确履行职责、玩忽职守、贻误工作等违法行为，由其承担直接责任并根据《政务处分法》第39条第2款给予政务处分，不能进行监察问责。监察问责所针对的领导责任，只能是基于行政管理关系而形成的间接责任且未被法律所禁止。在《政务处分法》对公职违法行为进行了较为系统规定的前提下，若监察问责仍然将违法行为包括在内，无疑是一种叠床架屋的做法，也违反了“一事不二罚”原理。正如有观点所言，问责行为主要解决领导职责的良好履行问题，针对领导人员尚未直接违法但存在懒政、怠政等领导不力之情形，与政务处分和刑罚强调责任自负的直接责任追究机制明显不同(18)曹鎏：《论监察问责的基本法律问题》，《中外法学》2020年第4期。。

借鉴党内问责的分类方式，在立法上可以将领导责任分为三类：一是行政首长及党政领导班子在职责范围内负有全面领导责任；二是直接主管的领导人员在其职责范围内，对其直接主管的工作不履行或不正确履行职责的，负有主要领导责任；三是对于非直接主管、直接负责，但按照法定职责对相关工作具有决策、决定、批准权的，负有重要领导责任。从责任内容上，领导责任可以分为决策责任、经济责任和监管责任三类。行政本身是执行政策的活动，在政策执行过程中存在着决策行为(19)金东日等：《问责制研究：以中国地方政府为中心》，天津：天津人民出版社，2018年，第204页。，进而产生决策责任，如，在抉择过程中是否把握了上级的政治理念与政策方向、决策程序是否符合要求、决策的价值取向是否符合社会公理等等，但也并非所有决策都可以进行问责，自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会紧急事件、群体性事件等重大事项决策，才属于决策问责的范围。经济责任是领导干部在任职期间对于其管辖下的经济政策执行、公共财政运行以及有关的经济活动所承担的职责和义务。监管责任是指领导人员基于对下级公职人员监督管理职责所承担的义务，领导人违反经济责任和监管责任的，可以进行监察问责。在监察问责事由的构成要素上，还必须考虑结果要素，只有当损害达到一定程度以上，才有必要启动问责程序。对比应当在领导人员职责范围内是否出现了重大损失、严重后果，导致国家利益、公共利益或公民、法人和其他组织的合法权益受到严重损害等规定为问责事由的构成要素。

2.行政内部问责事由的类型化

在针对领导人员的问责事由上行政内部问责与监察外部问责相同，但对于普通公务员的问责事由则需要从行政行为类型角度进行具体分析，合理规定责任阻却事由。以行政人员的法律限制为依据，可以将行政行为分为裁量行为和非裁量行为两类。对于非裁量行为，行政人员只有执行义务，其按照规定执行职务的，具有职务忠实履行的责任阻却事由，个人不承担责任。对于裁量行为，行政人员具有自由酌量完成任务和解决问题的权力，对于不当行使自由裁量权而导致行政行为明显不当的，应当承担责任。但是，即使在这种情况下，也必须考虑行政人员的主观要素，对于在执行职务过程中的轻微或一般性过失，个人也不宜承担责任，而宜根据转嫁制由政府及国家承担。只有在故意或重大过失的情形下，公职人员才有承担责任之必要。

行政机关是政府的组成部分，在本部门管辖范围内有独立作出决策、命令、指示等权限，具有独立的行政行为主体地位，应当承担相应的行政责任。对行政机关的问责事由宜规定为以下三个方面：一是在领导集体行政决策失当的情形下，若领导人员按照法定程序进行，不能由其个人承担责任，只能由行政机关作为决策作出的抽象主体而承担责任；二是在授权或委托第三方行使行政权的情形下，行政机关怠于履行监督管理责任而导致损害发生或产生恶劣社会影响的，也属于问责事由；三是在行政机关管辖范围内发生了重大事故、事件的，除了追究领导责任之外，还可以对行政机关进行问责，以充分回应社会、安抚民心。

(四)“分层式”行政问责模式的责任承担方式

问责是要求行政人员就其职权行使情况进行说明，并就失误接受制裁。问责的责任承担方式具有一定的惩罚性，但与政务处分、处分等惩罚方式相区分，总体上应当轻于政务处分或处分。监察外部问责与行政内部问责的责任承担方式既有共性之处，也因对象主体的不同而存在一定的差别。

1.监察外部问责的责任承担方式

根据责任轻重不同，可以将监察问责的责任承担方式规定为名誉罚和资格罚两类。名誉罚涉及领导人员的公众形象，包括通报批评、责令检查、责令公开道歉；资格罚涉及领导人员的岗位职责，包括停职检查、免职转岗。值得注意的是，《党政领导干部辞职暂行规定》规定了免职、责令辞职、引咎辞职三种问责方式，但这三种方式仅是免除的方法不同，实质并无差别。引咎辞职是公职人员主动提出辞职，免职、责令辞职则是公职人员被动接受，免职是行政结果直接解除领导人员的领导职务，而责令辞职是通知其解除职务，问责主体可以在实践中根据案件情况酌情采取不同方式，但最终处理结果相同。此外，引咎辞职本属于行政首长承担政治责任的一种方式，将其作为行政责任的承担方式容易产生歧义误解，而免职也经常被用于作为官员正常人事任命必须履行的先行程序，难以体现出惩戒性特征。故而，应当将三类问责方式合并为一种，即免职转岗，以便于与人事任命的先行免职予以区分。职位与岗位通常具有对应关系，因此，免职转岗是既要免职，也要转岗，所转岗位在重要性程度上或位阶关系上低于之前岗位。需要强调的是，免职转岗不同于政务处分中的撤职，撤职是在处分期满后不再恢复原职务，而免职转岗则在一定期限后可以复出担任领导职务。为避免免职后的快速复出现象出现，立法应当对免职后的复出期限及考察标准作出更为具体的规定。

2.行政内部问责的特殊责任承担方式

行政内部问责的对象既包括领导人员，也包括非领导人员。前者的责任承担方式与监察问责相同，后者在资格罚上不适用免职转岗的责任承担方式，而应当以调离岗位取代之。作为一种责任承担方式，调离岗位应当体现出惩罚性特征，如从重要岗位调离到普通岗位、从一线岗位调离到二线岗位等等。此外，对于行政机关问责的责任承担方式，可以借鉴湖北、吉林等地方的问责办法，在立法上规定责令限期整改、通报批评、责令公开道歉等三种方式。

四、结语

在21世纪初行政问责制度刚兴起之时，即有观点提出，行政问责的法律缺失，是制约行政责任实现的根本难题，应当及时制定《行政问责法》(20)周亚越：《制定〈行政问责法〉：法理和实践的双重需要》，《理论前沿》2006年第2期。。由于当时立法条件和时机上尚不成熟，行政问责实践仍在摸索过程中，相关立法建议并未引发重视。时至今日，监察问责制度的诞生，为行政问责的法治化发展注入了新的动力，监察外部问责不能取代行政内部问责，行政问责也不是党内问责，只有通过立法，明确规定“双层式”行政问责模式，具体问责规则和法律效果，才能真正形成具有中国特色的行政问责制度。当然，除了上文所提及的问责要素以外，立法还应细化责任承担的归责原则，统一问责程序(21)刘艳红等：《预惩协同型反腐败国家立法体系战略问题研究》，北京：法律出版社，2019年第354页。，明确权利救济方式，建立“容错纠错”制度。推进立法的同时，也应当建立党政责任清单制度，在正确认识两类权力性质与内容差异性的基础上，明确党政之间的权力关系，划分两类问责的主体、内容与范围的界限，避免以党纪处分替代行政问责，从而确保“双层式”行政问责模式的有效运行。