新形势下行政事业单位内部控制建设

徐鹏飞

党的十八大以来，党中央坚持党要管党、全面从严治党，切实解决自身存在的突出问题，切实改进工作作风。内部控制是落实全面从严治党推进党风廉政建设和各项工作的重要抓手，为了全面贯彻和落实党的十八大以来的新形势的内控工作要求，财政部于2012年11月公布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，其中一个重要目标为加强廉政风险防控机制建设。但由于内部控制在行政事业单位施行的时间较短，单位对其重视程度不够，导致很多行政事业单位的权利集中度仍然较高，内控失败的可能性仍然较大，因此，研究行政事业单位内部控制建设，分析内部控制建设在廉政风险防控的制衡机理，提出能有效防范舞弊和提高公共服务的效率和效果的内部控制，能够有助于行政事业单位实现对不正当行为从事前、事中到事后的全过程控制，有助于优化营商环境，为建设廉洁、服务型政府提供新的思路。

新形势下内部控制理论研究与实践缺陷

行政事业单位的内部控制起步较晚，相关的理论研究匮乏且不成熟，少数行政事业单位内部控制的文章也是在财政部2012年公布《行政事业单位内部控制规范（试行）》后，基于《规范》的理解和评价，探索新形势下的行政事业单位内部控制建设更是凤毛麟角。李琼（2003）提出完善的内部控制制度有利于单位经营目标的实现，确保资产安全与完整，提高单位内部管理水平。充分发挥内部控制的作用，尤其是监督作用，是抓好党风廉正建设的重要基础，因此，完善的内部控制制度是党的领导干部执政为民、清正廉洁的重要基石。黄娟（2015）认为从国家层面内部控制体系建设是我国建立廉洁政治的内在要求，从单位层面内部控制体系是行政事业单位廉洁工作的免疫系统。孙菲菲，田秉慧（2015）认为，加强政府内部控制可以提高为人民服务的质量。只有完善政府内部控制，健全机构制度，才能从根源建立廉洁高效的政府。

学者认为有效的内部控制制度能够建立廉洁高效的政府，促使领导干部依法行政、清正廉洁，充分认识了内部控制对行政事业单位高效运转的重要意义，但此类文章的研究多停留在概念研究方面，缺少作用机理的深刻理解和认识，也缺少如何通过加强内部控制建立廉洁高效政府的具体可操作方法。现实中，一些行政事业单位只是为了应付上级检查简单的制定了相关制度或手册，能够系统认真去实施的少之又少，使得内部控制发挥作用甚微。

行政事业单位内部控制对建立廉洁高效政府的制衡机理

2014年党的十八届中央委员会第四次全体会议审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点”，要求“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，《决定》充分说明内部控制思想已经提升到党的建设和国家治理的高度，为促进行政事业单位内部控制制衡机制的建立健全提供了基本框架。通过基本框架提出的五个方面结合行政事业单位具体业务深入分析内部控制在新形势下建设高效廉洁政府的制衡机理。只有充分认识和理解内控对其的作用，才能提高单位对内部控制的重视，并予以认真贯彻落实。

分事行权解决“一权独大”的问题

分事行权要明确“什么事，由谁管，如何管”，是行政事业单位内部控制的基点。分事行权一般可以分为横向和纵向两个层级。横向分事行权的制衡是指处于同一环节的部门或单位通过不同业务事项的分类实现相互制约和监督；纵向分事行权的制衡是指单位或部门的业务事项按照不同事务性质进行权力划分，同一业务事项在决策、执行和监督过程中的申请、审批和考核。分事行权是行政事业单位内部控制的基点，也是分岗设权和分级授权机制的基础。

分岗设权确保不相容岗位的有效分离和制衡

分岗设权是以业务事项为基础的职能配置。不相容职务相分离的作用机理是两个或两个以上部门或人员无论是犯错误还是被买通舞弊的可能性都远低于一个部门或个人。行政事业单位应当科学设置内部控制关键岗位，以确保不相容岗位实现分离、并起到相互制约和监督，预防不正当行为发生的作用。

分级授权明确行政事业单位的职责

分级授权机制是以事项为基础的权限划分，具有垂直性和强制性。垂直性是指按照一定的标准对行政事业单位内部管控事项分级次管理，明确各单位、部门、岗位办理业务事项的权利与责任及审批流程，在授权范围内行使职权、办理业务事项。强制性是指分级授权管控的事项在执行的过程中要严格遵守事先提出的不同级次的控制要求和设计。完善的分级授权控制有利于明确各行政事业单位的权责利关系和主体责任，细化各单位的分工，实现精细化管理，最大限度地避免不正当行为的发生。

定期轮岗及时发现不正当行为

定期轮岗能够防止舞弊和强化监督，既能起到预防作用也能起到揭露作用。通过定期的岗位变动，有利于人员对单位不同业务不同岗位的了解，能够减少长期在同一个岗位工作的人员徇私舞弊的機会；通过轮岗，也可以发现岗位可能存在的不正当的行为方式，揭示岗位存在的问题。

强化内部流程控制有效降低人为因素影响

流程控制需要解决的是怎么控的问题，内部流程控制能够强化管理职能固化和系统功能落地，提高公共服务的效率和效果。内部控制的制衡机理要求对单位内部业务进行梳理并进行流程化管理，降低人为因素在流程管理中的影响，保证每一项管理制度和业务流程都能服务于单位的目标。

新形势下内部控制建设的建议

通过分析“三分一轮一流程”对行政事业单位建设廉洁高效政府的作用机理，建议各单位应用发展的眼光和全局的高度设计一套充分考虑制衡机制、紧密联系实际业务并嵌入廉政风险防控的内部控制体系。以科学的内部控制体系为基础，强化监督执行、严格惩罚真正实现内部控制建设“廉洁高效”政府的目标。

科学设计，严密考虑

内部控制制度要高度关注廉政风险，将建设廉洁高效政府的机制植入到单位的内部控制建设之中，体现到业务流程管控之内。依据单位的业务事项把责任落实到每个部门和岗位上，并结合业务特点梳理出各个岗位可能存在的不正当行为以及形式，尤其关注易发生不正当行为的业务，如重大工程建设项目、各单位预算、各类执业资格认定等业务要进行全面的不正当行为风险分析，梳理出其相应的控制节点，嵌入控制措施。同时要重视相关手续的办理，重视有关的记录和凭证等文件的完整性作为考核和检查的依据。

强化执行，有效监督

宏观层面：财政部门与审计部门建立联合工作机制，充分发挥各自的职能优势，携手推进行政事业单位内部控制建设。财政部门在内部控制建设方面给予规划、指导、考核。审计部门发挥监督作用，对行政事业单位内部控制制度的建立健全和有效性进行审计。再辅以纪检的巡视巡察、群众的监督举报，调动各方面力量推动行政事业单位的内部控制建设来实现建设廉洁高效政府的目标。

微观层面：单位内部要成立专门的部门负责推动建立健全内部控制。内部控制并非局限于财务方面，是全单位、全业务都要参与进来的事情，要加大宣传力度，提高全体人员特别是领导层的认识。推动内控信息化建设，建立公开透明有效的内部控制考核评价机制，及时检查问责，充分发挥监督检查考核评价作用，全面提升管理成效。

惩罚严格，形成威慑

很多行政事业单位由于受到人情因素的影响对单位内部违反规章制度、徇私舞弊的行为处罚力度小，多采取大事化小、小事化了方式，严重缺乏威慑力。对于违背规章制度的人要进行相应的惩罚，可以采取降职降薪、开除公职等措施，无论采取哪种方式，一定要让违反规章制度、徇私舞弊的人深刻认识到自己的问题同时也让其他人员看得到，才能达到威慑效果，也才能打掉不正当行为者的侥幸心理。

刘永泽，吉津海，况玉书（2015）认为牵制制衡是行政事业单位内部控制的核心，规范的业务控制流程则是其主要形式。所以充分发挥牵制作用，认真梳理流程，有针对性的制定操作規范使其落到实处，并做好监督检查考核，才能充分发挥内部控制的作用，否则内部控制将流于喊口号、做样子。有效的行政事业单位内部控制，不仅可以减少徇私舞弊的机会，还可以明确工作人员的职责分工、办事流程，规范办事程序，能够极大的提高行政事业单位的服务效率和管理水平。

（呼和浩特市财政局）