义务教育均衡发展的嬗变、成效与反思

摘 要 中华人民共和国成立以来，义务教育均衡发展的嬗变经历了以下三个阶段：从极度不均衡到低水平均衡阶段、非均衡阶段向基本均衡阶段过渡、基本均衡向优质均衡过渡。经过70多年来的改革发展，城乡义务教育实现重大跨越，城乡义务教育的办学条件有了翻天覆地的变化，农村群体的教育获得感越来越强。面对新时期、新问题，应当继续探索以县为主、加强省级统筹的质量保障机制;共担弱势群体教育责任， 消除贫困代际传递的壁垒;重视农村教师能力提升，促进城乡义务教育优质均衡发展，进而实现人民渴望享有优质教育的美好理想。

关键词 义务教育 均衡发展 城乡教育

缩小区域、城乡教育差距是推动当地社会和谐发展的重要因素。《中国教育现代化2035》中指出“实现优质均衡的义务教育”。协调城乡义务教育优质均衡发展，需要关注农村的义务教育发展。在历史的新起点上，以城乡教育均衡发展为视角，梳理我国义务教育均衡发展的嬗变过程，归纳义务教育均衡发展的成效，提出未来义务教育均衡发展的对策，可以有效促进义务教育的良性发展。

一、我国义务教育均衡发展的嬗变

自我国成立以来，在义务教育均衡上逐渐形成了普惠性政策和补偿性政策并举的国家政策制度体系。回顾中华人民共和国成立以来的历史，依据不同时期党中央的政策文件，可将我国义务教育发展划分为三个阶段。

1.极度不均衡到低水平均衡过渡阶段（1949-1985年）

建国之初，《共同纲领》（1949）中规定我国教育是“民族的、科学的、大众的文化教育”[1]。这标志着为社会主义建设服务的文化教育制度的建立。受1978年改革开放政策的影响，教育上颁布一系列措施如《关于办好一批重点中小学实行方案》，形成国家级、省级、地级、县级的重点中学“层层重点”的格局。重点学校的出现，使得城市再次获得优质教育资源。1982年12月，《中华人民共和国宪法》规定：“国家举办各种学校，普及初等义务教育。”这是新中国成立以来，首次以宪法形式规定在全国范围内普及初等义务教育。

这些教育政策均为普及初等教育提供了基礎和支持，但基于部分地区优先发展的策略及受当时经济条件的制约，普及初等教育是需要分阶段、分步骤完成的，所以形成了教育形态上的非均衡阶段。

2.非均衡向基本均衡过渡阶段（1986-2010年）

为改变农村教育辍学率上升的局面，我国开始实施九年义务教育。《中华人民共和国义务教育法》（1986）的颁布第一次把普及义务教育建立在专门法律的基础上，使我国义务教育迈入了一个崭新的时期。其中还规定，实行地方负责、分级管理的管理体制，由国务院和各级人民政府负责筹措事业费及基本建设费。但实际执行时，农村义务教育经费主要是由县、乡级政府负责的。县、乡级财政收入的比重仅占约20%，但是在事权方面的支出比例却长期维持在70%以上，财力与事权严重不对等，对于多数财力薄弱的县、乡级政府而言，无法负担义务教育经费。所以省级财政投入不足，是城乡义务教育陷入非均衡发展的根本原因[2]。

2001年，“普九”目标基本得到实现，为了缩小教育差距，2001年所发布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》中提出：“加强农村义务教育是涉及农村经济社会发展全局的一项战略任务”。为了实现这一目标，采取“在国务院领导下，由地方负责，分级管理，以县为主的义务教育管理体制”。2005年的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》提出“两免”政策[3]，这说明教育财政投入开始倾向于农村。在2001-2010年期间，农村教育工作取得很大成效，“以县为主”的管理机制以及对农村教育财政加大投入的财政政策，逐步缩小了城乡义务教育之间的差距，推动了义务教育由非均衡阶段向基本均衡阶段过渡。

3.基本均衡向优质均衡过渡阶段（2011至今）

2011年，西部四个省区通过“两基”的完成，标志着“两基”和“普九”任务的全面完成，意味着我国义务教育发展进入了基本均衡阶段。2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》和2016年《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》及2017年《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》等政策的颁布，其核心是明确推动义务教育均衡发展的深入，核心是明确城乡义务教育均衡发展的主体是由国务院和地方政府共同承担的，目的是建立城乡义务教育发展的公共服务体系，体现了政策体系的公平性和普惠性。以上政策均表明了义务教育均衡发展由“基本均衡”向“优质均衡”阶段过渡，进而实现人民渴望享有优质教育的美好理想。

二、我国义务教育均衡发展取得的主要成效

1.城乡义务教育实现重大跨越

新中国成立以来，我国基础教育逐渐普及，惠及百姓，全面完成了“两基”目标和“普九”任务，实现了从一个文盲大国到教育大国的巨大跨越，为迈向教育强国打下坚实的基础。

据统计，1965年，小学城、乡在校学生数（万人）分别约为2221、9399.9，初中城、乡在校学生数（万人）分别约为118.9、11.9。截止到2017年，小学城、乡在校学生数（万人）分别约为7318.3、2775.4，初中城、乡在校学生数（万人）分别约为3798.7、643.4。以上数据表明：国家有关教育均衡政策的颁布和实施，使得我国农村义务教育发展有了“量”的飞跃，从而逐步缩小了城乡间义务教育的差距。

2.学校办学条件得到极大改善

新中国成立以来，我们国家推行了一系列改革政策，使农村面貌发生了翻天覆地的变化，农村学校办学条件也得到了极大的改善。1987年，我国小学城、乡生均校舍建筑面积（平方米）分别达到了约3.23、3.00;2017年，我国小学城、乡生均校舍建筑面积（平方米）分别达到了约7.33、9.32。这意味着随着我国义务教育的不断推进，基础性教育资源配置逐渐趋于平衡。教育资源的合理配备，实现了教育资源的全民共享，为学生的全面发展奠定了物质基础，为城乡义务教育均衡发展提供了物质保障。

3.农村群体的教育获得感稳步提升

2018年，我国学龄儿童入学率大幅度提升，其中小学学龄儿童净入学率达到99.95%，初中阶段毛入学率为100.9%。农村学生几乎所有学龄儿童都有学上，且城乡之间关于受教育机会上的差距越来越小;1993年城市学龄儿童入学率是99.51%，农村学龄儿童入学率是97.94%;2000年城市学龄儿童入学率99.54%，农村学龄儿童入学率是98.94%。

义务教育阶段，教师的数量也在增多，在生师比方面，1962年小学城、乡生师比分别为31.5、26.98，初中城、乡生师比分别是20.72、18.80;2017年小学城、乡生师比分别为21.67、15.66，初中城、乡生师比分别为16.59、20.03。

以上数据表明：我国学龄儿童入学率持续上升，教师数量逐步增加，使得城乡教育差距逐渐缩小，城乡群众得到了基本的教育机会公平。教育资源的全民共享使得农村群众的教育获得感越来越强，最终实现义务教育共享发展、均衡发展。

4.义务教育由基本均衡向优质均衡发展

2013年我国针对义务教育基本均衡发展，启动了县（市、区）（以下简称县）督导评估认定工作。据统计，2018年全国共有2717个县实现了义务教育基本均衡发展的目标，在全国总县数中占比92.7%。而中西部地区占比达到90.5%，其中整体通过评估认定工作的有16个省（区、市）。这均表明，义务教育均衡发展达到了“基本均衡”，新时期我们以提升教育质量为目的，推动城乡义务教育由“基本均衡”向“优质均衡”升级。

三、我国义务教育均衡发展的对策反思

我国城乡义务教育均衡发展取得了一系列的新成就、新经验，但是在现阶段，城乡教育之间仍然存在较大差距。随着改革的逐步深入，逐渐暴露出来一些深层次的矛盾和问题，值得我们深入反思。

1.以县为主，加强省级统筹，推进城乡教育一体化

首先，省级部门统筹经费保障机制，县级部门应加强义务教育管理机制，继续推进免费义务教育全覆盖。对于整体教育资源不足的地区，县级部门针对这些地区做好学校区域规划，扩大教育资源供给，解决县镇“大班额”和“大校额”问题。其次，逐步建立以县为主、省级统筹的义务教育学校教师工资保障机制和激励制度。省级统筹的重点就是要确保义务教育教师工资福利的不断提高。教师工资保障机制上，省级政府应按照国家统一规定的编制、工资标准，采用专款的形式，通过银行按月足额发放教师的工资福利。教师激励制度上，可根据农村地理环境和条件恶劣程度的不同，给予教师适当津贴补助。相应的，县、乡基层政府建立相应的拨付制度，科学分配资金[4]。所以，在加强省级统筹的同时，也要明确县级政府的责任，科学制定各级政府投入比例，从而为城乡教育一体化发展提供稳定的经济基础。

2.以关爱为主，共担弱势群体教育责任，消除贫困代际传递的壁垒

进城务工人员随迁子女教育问题是城乡义务教育发展中面临的一个难题。国家先后颁布了“两为主”和“两纳入”政策、建立居民证制度以及“建立以居民证为主要依据的随迁子女入学政策”等。中央政府应在落实现有政策的基础上，通过补偿性教育政策对随迁子女进行教育补偿，从而保障其教育权益，促进城乡教育的协调发展。

农村留守儿童教育问题是农村教育的另一难题。解决农村留守儿童教育问题，首先，要改变观念，联合政府、教育行政部门与学校、社会力量、家庭等，使其主动参与解决留守儿童教育问题。其次，必须明确各主体的责任顺序，发挥各主体在關爱教育儿童方面的责任，建立留守儿童关爱服务体系。

3.以师为主，加强农村教师队伍建设，提升农村教育质量

在教师编制结构性调整方面，可在教师补充、退出机制方面解决教师“产能过剩”、农村教师供给不足等问题。在教师补充机制方面，一方面继续通过引进、招考、“特岗教师”专项招聘和硕师计划等方式，鼓励优秀师资支持农村教育建设;另一方面，采用编制内与编制外结合的方式补充教师，比如岗位聘任制、扶持民办教育、本土化多学科教师定向培养、“一专多能”教师等，将其作为农村教师补充的主要渠道[5]。在教师退出机制方面，对教师编制实行动态调控，根据学校生源的变化、布局的调整来对农村教师编制进行核定管理。

建立完善的农村教师专业发展体系，提升农村教师质量[6]。首先，通过中小学教师培训提升农村教师质量。政府要建立并协调县、乡、高校等三方制度化的合作体系，实现城乡教育的优势互补，形成城乡教育均衡发展的整体态势。其次，充分发挥名师和特级教师的引领作用，对农村教师进行质量引领。通过“名师共享”“教改成果共享”的方式，加强城市优质校和农村薄弱校之间的联系，引领农村教育发展，实现城乡教育资源的共享。

4.以质为主，落实教育质量监测评价，促进义务教育优质均衡

义务教育优质均衡的实现要以教育质量的提升为途径。教育质量监测是评估教育质量的标尺。开展城乡义务教育质量监测评价，首先，健全城乡义务教育质量监测体系，继续推进县域内城乡义务教育均衡发展的教育质量监测体系的实施，建立城乡教育教学质量监测评估体系，制定监测城乡间教育差距的“预警机制”，协调城乡教育共同发展。其次，构建乡村义务教育监测体系，建立区域乡村义务教育质量监测的数据库，并对其进行分析，形成乡村教育质量的整体发展情况[6]，为教育行政部门决策制定提供参考。再次，转变城乡义务教育监测的评估模式。继续推进管办评分离，支持和引入第三方质量监测评估机构，推进教育治理体系和治理能力现代化。最后，及时反馈城乡义务教育监测结果。定期对监测结果进行分析、公布和解读，使其接受社会监督，以有效纠正政策实施中出现的错误和偏差，进而确保政策达到预期的目的。

参考文献

[1] 中国人民政治协商会议共同纲领[N].人民日报，1949-09-30.

[2] 范先佐，郭清扬，付卫东.义务教育均衡发展与省级统筹[J].教育研究，2015，36（02）：67-74.

[3] 杨卫安.乡村小学教师补充政策演变：70年回顾与展望[J].教育研究，2019，40（07）：16-25.

[4] 宋乃庆，朱亚丽.统筹城乡背景下义务教育资源配置的差距分析——基于重庆和全国的数据比较[J].教育与经济，2014（04）：3-8+13.

[5] 侯学萍，朱亚丽.河南省城乡义务教育阶段教师资源配置的实证研究[J].教学与管理，2018（33）：19-22.

[6] 朱亚丽，宋乃庆.城乡教育帮扶模式的实践与思考——以重庆市“领雁工程”为例[J].教育研究与实验，2015（01）：46-49.

[作者：朱亚丽（1982-），女，河南周口人，河南师范大学数学与信息科学学院，讲师，硕士生导师，博士。]

【责任编辑 郑雪凌】