刑民交互视野下“绿色原则”的刑法保障——以环境监管失职罪为视角

章诚豪

（华东政法大学 刑事法学院，上海 长宁 201620）

一、绿色原则的适用困境

作为民法总则所规定的基本原则，绿色原则对民事活动具有宏观的指导作用，能将抽象环保理念深入具体的民事活动之中。但由于其内容的不确定性、适用标准不统一等现实缺陷，导致本原则在具体的适用过程中往往遇到诸多障碍。

（一）原则内容不明确，边界不清晰

绿色原则的基本内核在于赋予民事主体保护生态环境、节约自然资源的义务。然而，“生态环境”与“自然资源”的含义都较为开放，既可以解读为整个自然世界的整体生态保护与所有自然界的资源，也可以限缩为对环境污染的防治和与生态安全有关资源的节约。正是由于内容上的笼统、模糊，使得本原则对于违反环保行为的拘束力受限。虽然绿色原则着重关注了环境保护的问题，但民法并不是只规制环境问题的专门法律。其中，关乎环境保护的条款也只占民法中极少的部分。绿色原则只有满足法的确定性，立法目的才能得以实现[1]。所以，本原则条文内容的内涵与外延的不明确性，往往会使得本原则在立法及司法实践层面的适用过程陷入窘境，从而让很多违反绿色环保原则的行为逃避有效的制约，极大地限制了绿色原则的内在价值以及在实践中的运用。

（二）判断标准缺乏明确、统一性

2020年1月9日，中国最高人民法院在举行的新闻发布会上公布，在过去的4年间审理涉及长江经济带生态环境保护的案件总量超过23万件[2]，从这一区域性的环境案件数量可以反映出全国环境类案件总量的庞大。然而，在面对数量如此庞大且可能会运用绿色原则的诉讼案件的司法现实，我国对本原则并无一个统一、明确的适用标准。而是过度依靠个案中法官的自由裁量权，难以发挥绿色原则对生态环境类案件的指导作用。不同于法律规则，绿色原则的适用必须遵循确定的判断标准，并综合考虑全案的情形，不能随意将其作为案件的裁量依据，否则不仅会危害法律规则条文适用的稳定性，还会导致本原则的滥用，使其权威性及拘束力大打折扣。而且随着生态保护意识及环境治理水平的提高，绿色原则的适用标准也应当符合司法实践的变化，更好地发挥本原则在民事法律与环保诉讼之间的衔接作用。因此，如何在繁多的环境民事诉讼案件频发的当下，制定合理、统一的运用标准，已成了绿色原则在具体运用中应着重关注的问题。

（三）保障手段无实效，原则虚置化

将绿色原则编入《民法总则》之始，便有学者反对将绿色原则认定为民法基本原则。其认为该原则难以得到法律强制和法律救济效力，且无法通过具体民法制度加以细化和表达[3]。反观当下，我国对于生态环境类案件的救济机制主要是通过公益诉讼，将案件付诸刑事法律以求得到强力救济的还是少数，司法机关也很少会主动介入环境损害事件。然而，我国的环境公益诉讼尚有许多不完善之处。诸如，主体的限制性，仅能由检查机关和具有资质的社会公益团体提起诉讼，这使得广大群众即使发现了侵害环境的行为也难以主动、积极维权。而且，后续赔偿费用执行难、生态环境与经济发展的利益冲突等一系列矛盾点都使得绿色原则的切实执行难以得到有效保障。作为具有指导性作用的绿色原则，若没有刑法作为保障，很容易陷入原则设立虚化的窘境。所以，我国应重视绿色原则实施过程中的保障工作，使其能有效贯彻于民事活动的方方面面，避免救济、保障手段的“空置”。

二、绿色原则实践中环境监管失职罪的适用依据

（一）本罪与绿色原则的联系

绿色原则自设立以来就一直关注着生态环境、资源节约的问题。当下我国生态环境的日益恶化极大程度侵害了人民的根本利益，成为节约型社会发展的重要阻碍。虽然不法排污、滥砍滥伐等由企业或个人所应负责的破坏生态行为，是促成当今社会环境污染事故频发困局的重要原因。但具有环境监管职责的环保部门执法不严、有关执法人员监管不力，而产生的环境污染、生态破坏的恶劣局面也不可忽视。作为民法中的具有指导性意义的绿色原则，在面对行为恶劣的环境类犯罪不免有些力不胜任。环境监管失职罪便是为了制止环境监管执法不严、管理不力等现象而设立的，其能有效打击有关职能主体在环保层面上的渎职罪行为，是有效遏止环境事故频发的途径之一。

2008年9月云南省阳宗海出现重大砷污染，导致沿湖近10万名群众饮水困难。当月，最高检便赶赴当地调查污染事故，经查发现是由湖边的云南澄江锦业工贸有限责任公司擅自排放超标工业废水所致。在认定该公司的直接责任人负有主要责任的同时，还对澄江县环保局环境监察大队大队长李树岗立案侦查，后以环境监管失职罪进行起诉。由此案可知，环境监管部门的渎职行为也是造成环境污染的重要原因，仅用绿色原则不能对这种渎职类犯罪行为进行有效的规制。此时环境监管失职罪便能有效补充绿色原则无强制拘束力的不足，且能发挥刑法对环境监管部门及监管人员的威慑力和惩治力度，为绿色原则的适用提供强有力的保障。

（二）本罪适用的迫切性与必要性

首先，环境监管失职类犯罪行为具有秘密性，难以察觉。对于本罪的处罚不应当仅仅关注公私财产的损失、人身的伤害，更应该注意由于监管失职对生态破坏和使资源浪费造成的损害[4]。由于本罪犯罪主体为有环境监管职能的特殊主体，具有极强的专业性和丰富的经验，并熟悉环保工作的规章流程，这些因素都使得监管失职类犯罪具有较强的隐秘性。犯罪主体往往可将犯罪行为以看似合法的形式加以掩盖，使其不容易被人察觉。我国对于环境损害类案件的救济主要通过公益诉讼的方式，且公众个人对于有关法律的知晓程度普遍不高，很难对所发现的环境失职行为进行有效的检举、监督。加之环境损害行为往往以间接的方式损害公民的生活，其与公民的自身利益关系并不紧密，使得对于环境监管失职类犯罪行为检举的积极性不高，更加重本罪行为的隐蔽性。

第二，本罪涉及较强的利益冲突，具有地方保护主义。环境监管失职案件多发于工矿开采、林木采伐、工厂排污等与地方经济发展紧密相关的工业企业。很多地方政府会在环境利益与经济利益间陷入难以抉择的困境，不免会在排污标准、采伐许可等方面对重污染企业进行一定程度的放水。而且此类行业利润较大，可在一定程度上对当地经济发展产生正面的影响。不免在此类企业破坏环境的背后，滋生权钱交易的链条或利益的传输。涉案人员会通过物质利益收买环境监管部门的职能人员，使环保监管者在履行职责时对相关案件行为人的不法行为视而不见，亦或是违规减、免除对此类犯罪的处罚，充当污染者企业的保护伞。长此以往，使得环境污染现象日益严重。

第三，损害结果抽象，难以具体评估。环境污染类犯罪属于隔离犯，其危害行为与损害结果的产生之间具有一定的间隔，往往是行为多日后污染危害才显现，具有一定的滞后性。且在危害结果显现时，前行为对于环境的隐性影响可能已经持续数年之久，此时给后续的治理工作增加了许多难度，致使环境难以恢复，甚至产生不可逆的影响。例如，2013年广西贺江水体污染事件，共造成贺江河段有110公里被污染，极大影响沿岸百姓的正常用水安全。后查出，此次事件的污染源来自河岸几十余家企业数年内镉、铊等重金属超标排放所致[5]。可见，环境危害类犯罪的危害后果与行为间因为具有较长的时间跨度而难以估量，之后的环境恢复工作也较为艰辛。所以，有必要通过设立类似于环境监督失职罪的刑法罪名进行规制，而不能一味寄希望于绿色原则的倡导与指引。

三、环境监管失职罪对于绿色原则的保障

（一）对于环境监督渎职犯罪主体的打击

在司法实践中，环境污染案件的发生、危害结果的扩大大多是由负有监管职责的国家工作人员没有进行切实有效的管理，或对于可能发生的危害结果放任、疏忽大意而引发的。由于没能对污染地环境执法部门带上追责的“紧箍咒”，使得环境监管主体会产生对辖区内环境违法企业和违法现象迁就纵容的恶劣现象，甚至充当环境违法者的“保护伞”。例如云南曲靖重金属污染水库事件之中，虽然曲靖市各级环保部门采取了一系列措施加强对铬渣处理企业的监管和对可能造成污染的防范与控制。但是，环保部门在实际操作中没有监督好企业严格执行《危险废物转移联单管理办法》有关规定，也存在许多监管不到位的地方，从而致使不法承运人有机可乘，导致这次铬渣污染事件的发生[6]。环境监管失职罪将本罪的犯罪主体定为“负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员”，该规定能有效地打击直接主管人员未履行其环境监督、管理的责任，或者履行责任不当，致使下属人员或者被监管部门实施不适当的环境危害行为。

首先在环境损害事件尚未发生时，由于本罪能对监管责任人员的失职行为进行规制，对监管主体存在的不履职或履职不当的心理产生法律上的威慑，从而能有效加强职能人员及部门的环境监管的工作效率，提高履行职责的积极性，做到防患于未然。其次在污染损害发生之初，本罪的设立能促使监管责任人员第一时间积极履行职责，采取具有针对性的防治措施，遏制损害结果的扩张并将损失降到最低。此外，本罪对于损害事件发生后的追责阶段也有积极意义。对环境监管主体不履行或不认真履行环境保护监管职责进行追责，使除直接损害行为人之外的环境监督渎职犯罪主体也能受到法律制裁，从而对此类犯罪产生实际警示意义，为环保执法中严重失职渎职的环保部门敲响警钟。

值得注意的是，因为环境的监管具体分工日益细密，监督管理关系也较为复杂。在具体的案件中到底哪些人具有环境监管职责，能成为本罪规制的主体尚值得商榷。此外，也有学者认为该罪主体的范围太窄，特别是那些主管环境保护监督职责的国家机关工作人员的主体范围过于限定[7]。譬如在四川沱江污染事件中，虽对涉嫌环境监管失职的青白江区环保局原副局长宋世英等3名环保官员进行了宣判，但被告对仅处罚他们三位持有异议之声，特别是宋世英认为，其虽是环保局副局长，但所作的决策都是在下面所设的某科室的严格正确的报告下所做出的，但下级的具体经办人却没有被追究任何责任，觉得不甚合理。确实作为领导职务的局长对自己的不认真履行职责有着不可逃避的责任，但是具体负责该事件的下级的负责人却没有受到任何处罚，不免有违背责任自负原则之嫌。

（二）“监督过失”理论基础对于环境犯罪的预防

在传统的环境致损的事故处理中，如果要确定过失责任，一般会考虑事故致损的人数和各损害行为人间联系密切等因素。查明直接损害环境的第一手致害人，并由此向上逆推，再去查明环保管理者、监督者有无违反注意义务的过失责任。但是此种追责方式往往不能有效地预防和抑制犯罪，只会处理直接损害人，而环境损害事件背后上层的监管者由于远离损害现场、并未实际实施损害行为而逃避法律的制裁，使得刑法的处理不公。因此为了应对这种不合理现象，日本等国家所倡导的“监督过失”的理论便能很好地对此问题进行适用。

本罪是过失犯罪，主观上是监督过失，即环境监管工作人员应当认真履行职责，避免严重危害后果的产生，所保护的法益是负有环境监管职责的国家执法人员的勤政性及权力行为的正当性。且本罪主体并非环境损害事件的直接致损人，而是对损害行为负有的监督责任。所以环境监管者的渎职行为与环境危害结果间是属于间接地引起与被引起的关系，因此本罪属于狭义的监督过失。受监督过失理论的规制，负有环境监管职能者不仅要对自己的行为负责，而且由其监管失职而导致的直接污染者的污染破坏行为，也会受到本罪的追责。即使行为人在履行完环境监管职责，而后续并未跟进或放松监管，如果发现之后的损害也是由于环境监管过失所致，该行为人也不能免责。环保执法人员的判定义务就不仅是双方之间建立起的因果关系，还包括失职人员对污染源主体的污染行为的放纵所造成的危害后果之间的因果[8]。这一严格的追责理论能对环保职能的工作人员产生一定的法律威慑与制约，从而能督促行为人履行环境监管职责，补足绿色原则缺乏拘束力的缺陷。

虽然监督过失理论是环境监管失职罪成立的理论基础，但是不能简单等同于我国刑法上规定的职务过失。因为监督过失犯罪仅指监督、管理人员对危害结果的间接责任，不包括直接责任，对于环境致损的直接损害行为人不能进行规制，且其主体没有限定为国家工作人员。但我国所规定的职务过失犯罪责任的规制内容中包含直接、间接两个方面，其主体仅指国家工作人员。监督过失并不要求行为人在实施行为时对该行为可能会引发的危害后果有明确的认识，只要行为人在意识中认识到自己的失职行为“可能”会引起危害后果的产生，那么就认定其存在监督过失。也就是说，只要认识到危害结果发生的可能性，有一种模糊的认识即可。不过总的来说，监督过失理论却从法学理论的高度奠定了环境监管失职罪的基础，该理论为追究监督者的刑事责任提供了最有力的理论支持。

（三）弥补“绿色原则”维权不足的困境

由于民事主体“绿色”维权薄弱、对于环保维权途径、救济机制不熟知，以及“绿色原则”对侵害环境行为的拘束力不强等现实原因，若仅仅依靠民法原则来对破坏环境的不法行为进行规制，则更多的是寄希望于侵害主体主动服从绿色原则的指引，难以对其中恶性犯罪行为进行有效打击，且容易导致维权及制度虚化。“绿色原则”的落实，需要相关法律具体制度的支撑，然而《环境保护法》《水污染防治法》等一系列公法通常将环境保护与社会公共利益相联系，没有从民事主体的个人利益出发。但本罪作为刑事法律规范，将公私财产及公民的生命安全均纳入保护的范围，且法益指向环保职能机关的监督管理活动、监管者权力行为的正当性等，与公民个人的利益息息相关的方面，可激发民事主体环境保护维权的积极性和主动性，避免因利益无关而对环境侵权行为一再纵容。

“绿色原则”作为民法典的基本原则，具有广泛的指导性。但原则对于“绿色环保”的解读过于抽象，且义务性的规定也不够具体，使得本原则在司法实层面上缺乏可操作性，对环境违法行为的约束力不足。即便是在专门规制环境问题的《环境保护法》中，在侵害环境行为的具体认定、发现环境毁损行为后的维权、救济等方面仍缺乏具体规定。反观环境监管失职罪，具体规定了构成本罪的危害结果，并以限定特殊主体的方式对危害环境的渎职行为进行有效、精准的制裁。且绿色原则作为民事法的指导性原则，缺乏对不法行为的强力制约。一方面，对于侵害环境的行为主体缺少震慑。另一方面，使得一些涉及大额的损害赔偿的案件无法得到有力的执行，从而减损法律的威严。因此，以本罪为代表的的刑法罪名，对于绿色原则适用的层面上能提供强制力上的保障，能使行为人在环境利益和经济利益之间寻求价值平衡。

四、绿色原则适用下环境监管失职罪的完善建议

（一）明确主体范围，增设单位犯罪

环境监管失职罪是法定身份犯，虽然司法实践中本罪主体内涵范围的界定已基本明确，但本罪所规定“环境监管职能”的认定问题却仍值得商榷。诸如哪些监管主体具有该职能，本职能的具体判断标准如何判定等。由于本罪的主体不限于环保部门，还包括涉及负有环境保护监督管理职责的农林、水利等其他部门，且环保职能的划分较为复杂。其中，国务院与地方的环保部门分别负责全国范围及其辖，各级政府主要行使的是环保的执法权与监督权，政府其他部门在其职责范围内承担相应的监管职责[9]。但是在这些单位之间的有关于环境保护的具体职能如何划分，法律并没有明确规定。因此，在环境污染的重大危害后果产生之后，应当向哪一部门的工作人员追责，对办案机关来说是一个困惑之处。司法机关没有判断标准，不论去找哪个部门，都有可能出现相互推诿的情况。

当面对像大面积污染物泄漏等扩散速度快的重毒害污染事件，环境保护的监管过程中往往会面临步骤繁多、所用设备精密、涉案部门众多等繁琐问题，从而导致本罪的直接因果关系认定困难。往往只有当履行环境监管职责的行为人具有明显的违法行为，才能较为确定其为犯罪主体，若面对较隐蔽的失职行为，则很难得到查处。这使得刑法对于环境类渎职犯罪的打击过于滞后，难以对环境监管者的失职行为进行规制。因此，有必要对本罪犯罪主体的范围进行更为明细的界定，以应对综上困局。有观点认为应当将各级政府的主要负责人也纳入到本罪的主体范围当中来。但该举措不免有过度扩张本罪的主体范围之嫌，违反刑法的谦抑性及罪刑法定精神。若在环境监管工作人员的执法过程中若存在不履责或不认真履责的失职行为，且此时该单位其他人员或有关负责人并未对该行为进行监督、及时指正，则会加剧此类监管失职行为的放任自流，极易酿成重大环境污染事故。所以环境监管失职罪并不是仅针对具体负责人员所设置的罪名，也可以根据具体案件的情况相应增加单位为本罪主体。增设单位还可增加对环保监督单位整体作为主体时的拘束力，以及对其失职犯罪行为产生威慑力，并且在制度层面上能弥补单位监管的缺陷，避免因部门内部各责任人员互相推诿、逃避责任而引发的重大监管责任事故。

（二）降低入罪门槛，优化监管内容

在环境类犯罪、污染事件频发的当下，本罪的入罪标准未免显得过高。如今污染环境罪已将危害结果修改为严重污染环境，这一入罪门槛的降低加大了对环境污染犯罪的惩治力度，会对污染企业起到震慑作用。然而，环境监管失职罪的入罪标准却没有相应变动，一些虽明显与污染结果具有因果关系的失职行为，由于其未造成严重污染事故，便不能受到本罪的规制，造成本罪的适用出现漏洞。因此，环境监管失职罪也应相应降低入罪标准。鉴于本罪的主体是负有环境监管责任的国家工作人员，更应在面对环境污染类犯罪激增的当下发挥公职人员的积极性及带头作用，认真履行环境监管职责。在确定环境监管失职罪入罪标准时，可以参考其他犯罪的规定模式，分为基本入罪标准及特殊入罪标准两种，这样可以更全面地解释本罪的入罪标准，大大提升本罪的适用性及操作性。

刑法虽然能严厉地对犯罪行为进行打击，但作为权益保护的最后一道屏障，也存在一定程度上的滞后性。因此有必要进一步细化本罪对环境失职行为监管的内容，并扩大监督范围，不能仅作为事后补救的补充性追责手段。此外，在环境监管的过程中可向前追溯，例如对污染企业成立之初的注册手续，及之后运行过程中的各类环评工作进行监管。对于一些不符合注册条件，却依旧得到了有关环保部门有效注册的企业，追究办理注册的有关部门的责任。且严厉监督一些办理企业环评、发放涉环保类许可证的工作人员，以遏制其利用职权进行贿赂、失职放任企业排污的不法行为。在环境问题不断加重不断治理的今天，可以考虑将与环境有关的犯罪在刑法中单列一节，这样不仅能更有针对性地指导实务中的与环境有关的刑事犯罪，还可兼具刑法惩罚犯罪与预防犯罪的作用。

（三）调整量刑幅度，增设刑罚种类

有学者认为本罪所侵犯的是双重法益，即国家的环境监管制度与普通公民生存环境健康无污染的环境权利[10]。环境类犯罪不仅会对我国的生态环境、动植物资源等多方面造成不可逆的影响，而且环境利益也直接与公众的生命健康利益相联系，严重侵犯公民的根本性利益。但本罪的法定最高刑仅仅是三年有期徒刑，即使犯罪行为十分恶劣，被判处定格刑罚，犯罪分子仍有可能被处以缓刑，极大程度削弱了本罪的威慑力。所以在立法层面上应适当提高本罪的法定刑，至少增设有期徒刑三年以上的量刑幅度，以防止犯罪分子通过缓刑来逃避牢狱惩罚的叵测居心。且可考虑将严重污染环境作为本罪的构成要件，将污染行为造成的人员及财产损失数量等作为量刑的依据[11]。而且本罪法定刑的设立应考虑与污染环境罪的联系，较于污染环境罪中犯罪行为人采取积极作为措施主动污染环境的行为而言，环境监管失职罪应是一种较为被动型的犯罪，其实质是环境监管职能者对其失职行为承担监督过失责任。所以，本罪的量刑应低于污染环境罪，应根据造成危害的严重性对本罪进行最高七年有期徒刑的处罚，这也符合一般过失类犯罪的量刑规则。

此外，可考虑为本罪增设财产刑与资格刑，以此区分不同的犯罪行为与后果。这样不仅能更有针对性地惩治案情不同的环境犯罪，而且符合我国宽严相济的刑事政策。由于本罪的犯罪主体是具有环境监管职责的国家工作人员，若能增设针对其公职身份的身份刑，便可对此类犯罪分子产生威慑作用。很多监管人员会考虑到维护自己的公职身份而更加尽职尽责地履行其环境监管责任，从而达到惩治与预防犯罪的实效。由于负责环保监管的国家公职人员具有稳定的收入，这也为本罪罚金刑的增设提供了可能。可以在一定程度上弥补因本罪要求“严重破坏结果”，而造成的惩处力度不足的困境。此外，可利用对犯罪人施加罚金刑而获得的资金，来修复由环境污染所带来的生态破坏的恶果。一方面可减轻对后续环境治理工作的资金压力，另一方面也能对大众产生警示作用。

五、结语

绿色原则将“绿色”理念引入民法以来，便成为民事活动的遵循和私法判断的准则。但其在司法实践中往往因拘束力弱，而难以对一些涉环境类犯罪的恶性行为进行规制。加之民法与刑法领域差异性大等问题的客观存在都使得其确立的必要性、独立性受到质疑，很难真正起到设定私法权利义务关系来解决环境问题的目的。在提倡民刑交互理念的当下，环境监管失职罪能对民法“绿色原则”的适用提供有力的保障，并弥补其在适用方面的不足。利用环境监管失职罪来厘清环境损害类犯罪的特点，确定行为边界，明晰环境污染事件的危害后果，促进环境监管犯罪查办，提升环境质量，在实践层面上落实绿色原则的指导性作用。