商业性短信息和商业性电话的法律规制研究

徐天云

（华东政法大学经济法学院，上海 200042）

一 问题的提出

垃圾短信和骚然电话一直是工信部的治理重点。自网络消费时代来临之后，垃圾短信与骚扰电话愈演愈烈，严重侵扰了个人的生活安宁。加之大数据技术应用与个人信息的泄露问题，进一步助长了商家发送商业性短信息与拨打商业性电话的行为。商业性短信息和商业性电话与垃圾短信和骚扰电话并不等同。商业性短信息或商业性电话，是指用于介绍、推销商品、服务或者商业投资机会的短信或电话。商业性短信息与商业性电话的本质其实是经营者的广告营销行为。目前针对垃圾短信和骚扰电话尚未有法律上的定义。本文将垃圾短信和骚扰电话界定为用户拒绝接收或者未经用户同意向用户发送或者拨打的用户不愿意收到的短信或电话。换言之，商业性短信息与商业性电话的存在本身具有一定的合理性和正当性，但也存在潜在违法性，其典型的表现形式就是垃圾短信与骚扰电话。商业性短信息与商业性电话让人不堪其扰的原因主要在于两点：其一，目前我国针对商业性短信息与商业性电话的立法规范相对稀少零散，且效力层级较低；其二，我国缺少有效的规制手段。

二 商业性短信息与商业性电话侵害消费者权益的表现

第一，经营者过度发送商业性短信息和拨打商业性电话可能侵害消费者的隐私权，尤其是生活安宁权益。经营者过度向消费者发送商业性短信息或拨打商业性电话势必会造成消费者生活安宁的困扰。对此，针对生活安宁和隐私的差异，有学者认为，隐私权主要保护的是私人秘密不受非法刺探、披露，并不能包含生活安宁的权利客体。并提出应当独立创设安宁生活权，权利客体为自然人享有的安稳宁静、不受骚扰的私人生活状态。［1］但自《民法典》颁布后，第1032条明确规定“任何组织和个人不得以刺探、侵扰、泄露、公开等方式侵害他人的隐私权。隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。”隐私权的内涵明确包含了私人生活安宁不受侵扰。并且《民法典》第1033条明确规定除非法律另有规定或者权利人明确同意外，任何组织和个人都不得以电话、短信等方式侵扰他人的私人生活安宁。因此，从《民法典》的规定来看经营者发送商业性短信息或拨打商业性电话直接关涉消费者的隐私权，应当取得消费者事前的明示同意。但从实践来看，工信部发现部分电商平台企业未充分核实注册用户意愿，“默认”用户同意，擅自发送购物节商业性短信息或拨打行业性电话。①工业和信息化部官网，https://www.miit.gov.cn/xwdt/gxdt/sjdt/art/2021/art_c678bb1a2631460bb5d93a7ed2d e5c92.html，2021年6月18日访问。

第二，经营者为了实现精准营销，存在过度攫取消费者个人信息的倾向。精准营销能大大提升广告转化率，其本身无可厚非，关键在于经营者是否存在选择牺牲消费者权益，过度获取挖掘消费者个人信息的行为。精准营销的基础是用户画像。用户画像是通过分析、挖掘用户尽可能多的分散数据信息得到的用户的数字模型。用户画像区分为直接用户画像和间接用户画像。直接用户画像包含能够识别特定自然人的个人信息；而间接用户画像不包含某一个用户的具体信息，而是某一类用户的数字化描绘。显然，直接用户画像精准度更高，针对性更强。经营者在巨大利益的驱动下更倾向于利用直接用户画像进行精准营销。但依据2020年3月6日国家标准化管理委员会发布的最新版的《信息安全技术个人信息安全规范》的规定，用于推送商业广告目的时，应当使用间接用户画像，除非为实现个人信息主体授权同意的使用目的所必需。换言之，除非经营者获取消费者同意，否则不得利用直接用户画像向消费者进行商业推介行为，其中自然包括向其发送商业性短信息和拨打商业性电话。但需要注意的是，不论是消费者个人信息的简单获取、抑或是用户画像的利用都仅仅是经营者实施商业推介行为的助力，并不为经营者发送商业性短信息或拨打商业性电话所必须。尤其是在信息技术十分发达的背景下，通过技术手段获得随机排列组合的电话号码、邮箱等信息易如反掌，辅之以相关的拨号技术设备如自动拨号软件，发送商业性短信息或拨打商业性电话的成本并不高。［2］

三 商业性短信息和商业性电话法律规制的现状与问题

（一）立法层面

第一，在法律层面，相关规范之间存在法律冲突。首先，针对商业性短信息与商业性电话的法律规范主要包括：2012年12月28日全国人大常委会第30次会议通过的《关于加强网络信息保护的决定》（以下简称《决定》），为加强网络信息保护提供了法律依据，其中第7条规定：“任何组织和个人未经电子信息接收者同意或者请求，或者电子信息接收者明确表示拒绝的，不得向其固定电话、移动电话或者个人电子邮箱发送商业性电子信息。”此后，2013年《消费者权益保护法》修订，其中第29条第3款延续《决定》第7条规定，“经营者未经消费者同意或者请求，或者消费者明确表示拒绝的，不得向其发送商业性信息。”从消费者信息权益保护角度出发，严格规范经营者向消费者发送商业性信息。2021年《广告法》修订，其中第43条第1款规定：“任何单位或者个人未经当事人同意或者请求，不得向其住宅、交通工具等发送广告，也不得以电子信息方式向其发送广告。”从广告主、广告经营者、广告发布者行为规制的角度出发，将手机类比于住宅、交通工具等私密领域，规范手机广告行为，以保护消费者生活安宁权益。商业性短信息和商业性电话的本质是广告发送行为，广告的接收者是广告主的潜在消费者。因此，在法律层面，从消费者权益保护和广告行为规制角度规范商业性短信息和商业性电话具有必要性和合理性。此外，手机属于私人领域这一观点在《民法典》中也有所体现。《民法典》隐私权部分第1032、1033条明确规定隐私权包含私人生活安宁权益，任何组织和个人在未取得权利人明确同意的情形下，不得以短信、电话等方式侵扰他人的私人生活安宁。其次，针对上述相关规范，有学者在评论《广告法》修改时，指出《决定》第7条与《广告法》第43条第1款之间的矛盾之处。该学者认为前者主要采取了选择退出（opt-out）模式，即明示拒绝，默示同意，后者主要采取了选择加入（opt-in）模式，即明示同意，默示拒绝。这两者之间存在本质冲突，且由于效力位阶一致，势必会造成实践困扰。［3］但笔者认为，从《广告法》第43条第1款的表述来看，并不能得出“明示加入，默示拒绝”的结论。原因在于：首先该条文并没有明确阐释用户沉默的效果；其次，该条文的表述是“同意或者请求”，此处的“请求”可以理解为用户明确要求经营者向其发送商业性短信息或者拨打商业性电话；相对而言，此处的“同意”应当理解为既包括了用户的明确同意，即“请求”的内涵，也包括了用户的默示同意，否则该“同意”与“请求”内涵并无差异。因此，笔者认为，《决定》（《消费者权益保护法》与《决定》的阐述一致）与《广告法》之间并不存在法律冲突，而是表述不一且存在含糊之处，均采用“明示拒绝，默示同意”的规制原则。真正与《决定》《消费者权益保护法》《广告法》存在冲突的是《民法典》隐私权的相关规定。《民法典》从保护隐私权——具体人格权的角度出发，明确任何组织或个人向权利人发送短信或者拨打电话应当以法律规定或者权利人的明确同意为合法性基础。换言之，从《民法典》的规定来看，经营者利用短信、电话进行商业推介行为应当取得消费者的明示同意，消费者沉默即拒绝。因此，《民法典》“明示同意，默示拒绝”的规制原则与《决定》《消费者权益保护法》《广告法》“默示同意，明示拒绝”的规制原则存在冲突。

第二，在部门规章层面，相关规范规制范围不全面，商业性电话成监管漏洞。针对性规范主要为2015年5月19日，工信部出台《通信短信息服务管理规定》（以下简称“旧版《规定》”），针对商业性短信息现象突出问题，设置专章规范短信息服务提供者的行为。2020年8月31日，工信部公布《通信短信息和语音呼叫服务管理规定（征求意见稿）》（以下简称“新版征求意见稿”）。对比旧版《规定》中的相关内容，新版征求意见稿的变化主要表现为两点：第一，主体更加清晰明确。旧版《规定》的条文仅停留在短信息服务提供者和短信息内容提供者。新版征求意见稿要求将主体范围扩大至“任何组织和个人”。第二，明确“明示同意、默示拒绝”的规制原则。旧版《规定》的条文仅规定发送主体应取得用户的事前同意，并未指出用户沉默的效果。新版征求意见稿新增“用户未明确同意的，视为拒绝”。据此，用户沉默或者明确表示拒绝的情况下，发送主体不得向其发送商业性短信息或拨打商业性电话。并且即使发送主体取得用户的明示同意后，用户仍享有随时拒绝的权利。第三，将平台类商业性电话纳入规制范围，组织建立全国统一的“谢绝来电”平台。目前现行有效的相关规范几乎没有涉及商业性电话的规制。骚扰电话几乎是法外之地。尽快落实新版征求意见稿，平台类商业性电话或将得到有效控制。

（二）执法层面

第一，工信部及各地区通信管理局监管缺位。通过梳理整合工信部官网近十年每季度公布的电信质量服务报告发现，第一，商业性短信息滥发情况严重，其中端口类短信是问题核心。商业性短信分为点对点类和端口类。所谓点对点类短信是指手机对手机的短信传送。所谓端口类垃圾信息是指通过基础电信企业、增值电信企业或其他行业端口持有者的短信端口发送的用户拒绝或未明确同意接收的商业性短信息。工信部的主管对象是电信业务经营者，主要监管端口类短信，并不负责点对点类短信。根据工信部官网数据显示，2018年和2019年垃圾短信投诉情况激增，其原因就在于端口类举报数量的急剧攀升。①《工业和信息化部关于电信服务质量的通告（2018年第3号）》2018年二季度垃圾短信举报中端口类举报51351件，环比上升104.5%，占举报总量的57.1%，被举报率为21.3件/亿条。工业和信息化部官网，https://www.miit.gov.cn/zwgk/zcwj/wjfb/tg/art/2020/art_2347889ee2634279b87b4c2e1b88b456.html，2021年7月13日访问。第二，商业性电话治理问题同样突出，但自2018年10月工信部开始实施专项整治行动②2018年7月18日，工信部联合最高院、最高检等13部门发布《综合整治骚扰电话专项行动方案》，展开为期一年半的骚扰电话综合整治专项行动，旨在从源头上杜绝营销电话扰民。2018年10月27日，工信部办公厅发布《关于推进综合整治骚扰电话专项行动的工作方案》，明确要求建立禁呼名单制度。后，颇见成效，但仍然困扰诸多消费者。但从工信部以及各地区通信管理局官网公布的行政执法情况来看，工信部执法实践几乎是完全空白。全国34个省级行政区，仅北京市通信管理局对“未经用户同意发送商业性短信息”的违法行为作出相应行政处罚。根据北京市通信管理局官网公布的情况来开，案件数量仅5件，且并未公布案件违法事实的相关细节，仅就处罚对象、处罚依据、处罚结果作出相关说明。根据公布的5份行政处罚决定书，处罚对象集中在提供群发短信技术的科技公司，处罚依据主要是旧版《规定》第18条③《通信短信息服务管理规定》第18条短信息服务提供者、短信息内容提供者未经用户同意或者请求，不得向其发送商业性短信息。用户同意后又明确表示拒绝接收商业性短信息的，应当停止向其发送。短信息服务提供者、短信息内容提供者请求用户同意接收商业性短信息的，应当说明拟发送商业性短信息的类型、频次和期限等信息。用户未回复的，视为不同意接收。用户明确拒绝或者未回复的，不得再次向其发送内容相同或者相似的短信息。及第34条④《通信短信息服务管理规定》第34条基础电信业务经营者、短信息服务提供者违反本规定第七条至第十二条、第十五条、第十八条至第二十一条、第二十七条第三款规定的，由电信管理机构依据职权责令限期改正，予以警告，可以并处一万元以上三万元以下罚款，向社会公告。，处罚结果为警告与罚款。此外，从各地区市场监督管理部门公布的执法案例来看，其中不乏有电信业务经营者与有营销需求的经营者签订服务合同，利用已获取的端口或平台大量群发信息的违法行为。换言之，工信部及各地区通信管理局作为电信业务经营者的主管部门，对端口类商业性短信以及商业性电话的管制是严重缺位的。

第二，市场监督管理部门执法依据适用混乱，管辖权范围不清。基于商业性短信息和商业性电话的本质是商业推销行为，其另一监管主体为市场监督管理部门。根据北大法宝以及威科先行法律信息数据库的检索结果来看，针对“未经消费者同意发送商业性短信”的违法行为，以《消费者权益保护法》为处罚依据的行政执法案件数量为35件；以《广告法》为处罚依据的行政执法案件数量为48件，其中同时涉及《消费者权益保护法》与《广告法》的案件数量为2件。遗憾的是，目前尚未出现针对“未经消费者同意拨打商业性电话”违法行为的行政执法案件。

以《消费者权益保护法》为处罚依据的案件中，处罚对象包括两类：一类是直接向消费者提供商品或服务的经营者，所包含违法行为类型为：一是经营者利用收集到的消费者个人信息（收集行为包括从地下黑产中购买消费者个人信息），通过各种技术手段直接向消费者群发商业性短信息。此类情形占绝大多数案件。二是经营者与电信业务经营者签订《短信合作协议书》，由电信业务经营者提供短信发送平台以及一定数量信息发送对象号码，经营者向其支付费用。①参见江工商案〔2015〕00150号。另一类主体是向经营者提供相关服务的广告公司或者科技公司。经营者委托违法行为人向其提供消费者电话号码或者违法行为人自有的电话号码发送商业性短信。

以《广告法》为处罚依据的案件中，处罚对象包括两类，一类是广告主。所包含的违法行为类型为：一是自行向消费者发送商业性短信；二是委托广告发布者向不特定手机号码发送商业性短信，三是利用原来向电信业务经营者申请安装的短信服务综合管理平台群发短信。另一类是电信业务经营者。违法行为人所发送的短信内容合法，但为事前取得用户同意。②参见苏园市监案〔2019〕00038号。

事实上，以经营者根据所收集的消费者个人信息自行向消费者发送商业性短信的违法行为为例，经营者具有双重身份，既是广告主，同时也是直接面向消费者向其提供商品或服务的经营者，并且违法行为同时侵害了消费者的个人信息权益和生活安宁权益。因此，此种情况下，必然涉及《消费者权益保护法》与《广告法》的选择适用问题，但在绝大多数案件中，监管者并未同时提及相关规范，也没有深入探讨相关规范的内涵及选择适用的原因。仅有的同时涉及《消费者权益保护法》和《广告法》的2个案件，但各地市场监督管理部门给出的选择适用的理由却并不一致：一是认为同时违反，则应当适用作为特别法的《广告法》③参见岩市监广处〔2019〕3号。；二是认为应当根据违法行为的事实、性质以社会危害程度选择适用法律。④参见通市监案〔2019〕01459号。简言之，现行执法案件中，存在严重的执法依据适用混乱的问题。此外，处罚对象中还出现了电信业务经营者。然而，针对电信业务经营者侵害用户信息权的违法行为依据旧版《规定》应当属于各地区通信管理局的管辖权范围。换言之，在行政执法过程中还存在管辖权不清的问题。

第三，缺少部际协调机制，存在执法漏洞。从上述违法行为类型化分析的结果来看，其实还存在经营者与电信业务经营者共同侵权的问题。在“经营者与电信业务经营者签订合作协议”的违法行为中，电信业务经营者为了获取增值业务的利益，在未经用户同意的情况下向经营者提供短信发送端口以及消费者个人信息，严重侵害了广泛用户的个人信息权益与生活安宁权益。但由于缺少部际联合执法行动，虽然经营者受到了处罚，但电信业务经营者却成了漏网之鱼。

（三）司法实践

在司法实践层面，商业性短信息和商业性电话的法律规制主要依靠用户的“知情同意”的规制原则。涉及“知情同意”规制原则的问题时，法官通常援引具有相同内涵的上位法规定，具体而言包括《广告法》第43条第1款、《消费者权益保护法》第29条第3款，以及《决定》第7条。以上述三条规范作为检索限定条件，根据裁判文书网以及北大法宝公布的案件情况来看，此类案件的数量相对较少，总计大约30余件，类型主要集中在民事案件与行政案件。

民事案件的案由主要是网络服务合同纠纷。对此，2015年最高院发布了一份公报案例——无锡市掌柜无线网络技术有限公司（简称“掌柜网络公司”）诉无锡嘉宝置业有限公司（简称“嘉宝公司”）网络服务合同纠纷案。①参见(2014)南扬商初字第0402号。该案的基本案情是：掌柜网络公司与嘉宝公司签署了一份《短信息合作协议书》，规定掌柜网络公司向嘉宝公司提供定向移动信息发布服务，并获取相应的信息服务费用。因嘉宝公司拖欠掌柜网络公司信息服务费，掌柜网络公司向法院提起诉讼。双方就欠款并无争议，但法院经查明，嘉宝公司提供给掌柜网络公司发送短信的手机用户中，并未征得手机用户的同意，且掌柜网络公司知情。对此，法院的态度是该合同侵害了不特定公众的相关权益，故应属无效合同，并且对该信息服务费另行制作决定予以收缴。行政案件的类型主要集中在非诉执行审查裁定，适用法律基本上是《消费者权益保护法》以及《行政处罚法》。但也出现了市场监督管理局推诿职责的情形，主要理由是依据旧版《规定》，商业性广告通过短信形式传递给用户的情形，应当由工信部进行管辖。②参见(2019)皖01行终751号。

从上述两个案件，我们可以得出两点结论：第一，对于违反法律规定、扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益的合同条款，法院一般认定无效；第二，用户“知情同意”规制原则不仅存在于旧版《规定》，同时在上位法中也所有体现，但所规范的行为的侧重有所不同，职权部门也不同。针对电信业务经营者的违法行为，工信部具有行政处罚权；而市场监督管理局的主管对象是内容提供者，侧重的是市场秩序。目前来看，涉及工信部的司法实践非常鲜有，此次征求意见稿对司法实践的指导意义还需要等正式落地事实之后经过时间的沉淀，但对于约束短信息服务提供者、语音呼叫服务提供者的行为具有重要意义。

四 商业性短信息和商业性电话法律规制的出路

（一）完善立法规制

第一，厘清法律之间的冲突，平衡不同利益诉求。关于经营者是否能够发送商业性短信息或拨打商业性电话以及其边界为何的问题的本质，其实是经营者利益与消费者隐私权的价值位序问题。首先，应当肯定经营者发送商业性短信息或拨打商业性电话具有一定的合理性和正当性。经营者逐利的本质属性决定了其进行商业推介行为的必然性。并且一味强调保护消费者的生活安宁权益势必会抑制市场效率阻碍市场经济的发展。其次，应当将经营者发送商业性短信息或拨打商业性电话的行为限定在一定程度内。当经营者向消费者过度发送商业性短信息或拨打商业性电话，则其将面临侵害消费者隐私权的法律风险之中。换言之，经营者实现商业推介利益的边界为消费者隐私权不受侵犯。即消费者的隐私权保护优先于经营者的利益实现，除非消费者明确表示向经营者让渡部分权益，愿意接收其商业性短信息或商业性电话。基于此，笔者建议关于商业性短信息的发送行为和商业性电话的拨打行为宜采用“明示同意，默示拒绝”的规制原则。从新版征求意见稿中可知，工信部的态度亦是支持此规制原则。

第二，尽快落实新版征求意见稿，为执法和司法提供相应法律依据，并且推进“谢绝来电”平台构建。目前由于立法层面的缺失，不论是行政执法现状还是司法实践现状，几乎不存在商业性电话相关案例。因此，尽快推进落实新版征求意见稿是全面规制商业性电话的基础。此外，新版征求意见稿引入国外成功经验，未来将由工信部组建全国统一的“谢绝来电”平台，引导相关组织或个人尊重用户意愿规范拨打商业性电话，强化对商业性电话管理。针对“不请自来”的商业性电话，美国、英国等超过13个国家和地区通过建立“谢绝来电”（Do Not Call）机制，已取得显著治理效果［4］。从美国的经验来看，美国联邦贸易委员会于2003年6月27日发布了“谢绝来电”注册登记平台，并在当年10月出台了配套的《谢绝来电实施法案》，为平台及配套的监管工作提供执法的依据。“谢绝来电”机制的核心管理思想是“激励相容”。激励相容能够有效地解决个人利益与集体利益之间的矛盾冲突，使得个人利益与集体利益保持一致。在电话营销中的市场主体包括：用户、电信业务经营者、以及营销商［5］。用户的核心诉求在于生活安宁与信息安全；电信业务经营者的核心诉求在于通过提供通信服务获取合法收益；而营销商的核心诉求在于尽可能挖掘潜在客户，攫取最多的经济利益。而“谢绝来电”平台的构建很好地平衡了三方主体的利益诉求。用户可以通过平台登记注册拒绝接受某类商业性电话，以实现生活安宁，而营销商可以更加精准地定位潜在的目标客户，并且其中电信业务经营者的合法利益不受影响。从新版征求意见稿第23条的内容来看，基础电信业务经营者负有提供“谢绝来电”服务的义务。基础电信业务经营者应依托“谢绝来电”平台提供“谢绝来电”服务，采取便捷有效的方式登记用户关于商业性电话的接收意愿，并依据用户意愿和双方协议约定提供防侵扰服务。目前，“谢绝来电”平台正处于组建初期。未来新版征求意见稿落地后，工信部应当发布相应的配套实施细则，指导各地通信管理局做好相关工作，并向民众普及相关内容。

（二）强化行政执法

第一，工信部及各地通信管理局应当定期或不定期检查短信息服务提供者端口使用情况，以及语音呼叫服务提供者是否违法违规向经营者提供拨打商业性电话相关的通信资源或平台设施。定期或不定期监督检查机制的缺失导致工信部及各地通信管理局怠于行使监管职责，让规制电信业务经营者违法违规发送商业性短信息或拨打商业性电话、保障电信用户个人信息权益与生活安宁权益成为一纸空谈。只有强化工信部和各地通信管理局的行政监管职责，才能有效惩戒并预防电信业务经营者侵害用户相关权益，同时逆向督促电信业务经营者进行自律管理，减少电信业务经营者违法行为。

第二，明确《消费者权益保护法》第29条第3款以及《广告法》第43条第1款的区别，廓清市场监督管理部门执法依据适用混乱问题。从体系解释角度来看，《消费者权益保护法》第29条所要保护的是消费者个人信息权益，所要规制的是经营者收集、使用消费者个人信息的行为。换言之，《消费者权益保护法》第29条第3款规制的核心是经营者在收集到消费者个人信息之后的滥用行为，且规制对象是直接面向消费者向其提供商品或服务的经营者。而《广告法》第43条第1款，则是将“电子信息方式”列于“住宅、交通工具”之后，即这三者之间存在共同之处，即手机与住宅和交通工具一样，同属于私人领域。该条规定不仅仅限制广告对消费者私人领域物理上的侵入，同时也包括在电子领域的侵入。换言之，《广告法》第43条第1款更侧重强调消费者的生活安宁不被侵扰，所规制的内容是广告的发送行为，规制对象更侧重广告主与广告发布者。总而言之，两条规范的立法目的不同，所适用的违法情形也有所区别。执法者不应随心所欲适用，而应当根据不同违法行为人的具体的违法行为构成来判断处罚依据的选择适用问题。此外，市场监督管理局应当注意避免越权，电信业务经营者的主管部门是工信部及各地通信管理局。

第三，应当加强部际沟通，建立市场监督管理部门与工信部及各地通信管理局的部际联合执法机制。依据上文对执法案件的分析结果来看，实践中存在经营者与电信业务经营者共同侵权的问题。当发现此类案件，受理的部门应当尽快通知另一职权部门，开展联合执法行动，避免监管漏洞。

（三）筑牢“最后一道防线”

从目前的司法实践的数量来看，消费者寄希望于通过司法手段来保护自身信息权益与生活安宁权益是非常困难的。此次《民法典》对格式条款规则的完善或可为消费者提供一条新的维权路径。在网络经济背景下，大量格式条款存在与经营者（包括电信业务经营者）和消费者之间。经营者通常利用格式条款来获取收集或者利用消费者个人信息权的合法性基础，即“知情——同意”。当前经营者存在的主要问题包括：第一，经营者发送商业性短信息和拨打商业性电话的行为关涉消费者隐私权的实现，属于格式条款订入规则的适用范围。但实践中，经营者往往利用较小的文字、冗长的隐私政策文本等形式，增加消费者的阅读障碍，以拒绝履行其提示说明义务。第二，消费者的“知情同意”是经营者收集处理消费者个人信息的合法性基础。为此，经营者通过含糊其辞的表述，以获取消费者的概括授权，进行超出目的范围地利用消费者个人信息，无休止地向消费者发送商业性短信息和拨打商业性电话，严重违背了格式条款内容合理性的要求。

对格式条款的规制直接关涉消费者的知情权与公平交易权的实现，具体包括订入规则、效力规则以及解释规则。《民法典》的颁布完善了过去《合同法》中格式条款相关规定之间矛盾之处。依据《民法典》相关规定，格式条款的订入规则是指格式条款提供方的提示与说明义务，主要解决的是格式条款订入合同的问题。格式条款提供者的提示说明义务是相对人知情权的重要保障，也是实现相对人公平交易权的基本前提。《民法典》将订入规则的适用范围扩大至“与对方有重大利害关系的条款”。在格式条款提供者履行了提示说明义务之后，相对人的知情权得以实现，但这并不能直接得出格式条款有效成立的结论，而是进入效力评价阶段。格式条款的效力规则是相对人公平交易权实现的重要保障。依据《民法典》第497条第二项规定，新增“合理性”作为判断减免责任的格式条款有效与否的标准。在格式条款订入合同之后，依据其是否具备减免责任的法律基础，对不具备合理性基础的减免条款的效力作出否定性评价，符合法律规定或者具备合理性基础的减免责任等条款仍属有效。因此，经营者首先应当以显著、清晰、简短的形式阐述其对消费者个人信息的商业化利用，并且重点提请消费者注意该内容；其次，经营者收集处理消费者个人信息严格遵守最小必要原则，对利用消费者个人信息进行商业推介的行为应当确保消费者知情权和拒绝权。