突发公共卫生事件政府治理能力评价

毛园园 郭荣伟

摘   要： 优化提升应对突发公共卫生事件时政府综合治理水平是现阶段我国面临的迫切问题。在新型冠状病毒肺炎防控背景下，结合政府治理现状和面临的新挑战，以国家、地方政府和基层为主体视角构建一套政府治理能力评价指标体系，基于模糊综合评价法对政府治理水平和质量进行科学量化，评估其应对此次公共卫生事件的管控效能，提高治理效率，可为实现新时代我国治理体系和治理能力现代化提供有力的理论支撑。

关键词： 突发公共卫生事件; 政府; 治理能力; 评价

中图分类号： D63               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.007

Abstract： Optimizing and improving the level of comprehensive government governance in public health emergencies is an urgent issue facing China at this stage. Under the background of the prevention and control of new coronavirus pneumonia， combining the governments current governance situation and new challenges， we construct a set of index system of government governance capacity evaluation based on the perspective of the state， local governments and grass-roots units. Based on fuzzy comprehensive evaluation method， we scientifically quantify the level and quality of government governance， evaluate its effectiveness in controlling public health events， and improve the efficiency of governance. It provides a strong theoretical support for the modernization of Chinas governance system and governance capacity in the new era.

Key words： public health emergency; government; governance capacity; evaluation

一、导言

从SARS、H7N9到内蒙古鼠疫、武汉新型冠状病毒肺炎，我国突发公共卫生事件随时发生，严重影响到社会稳定、公民健康安全和经济高质量发展。突发公共卫生事件具有易扩散性、不可预测性、突发性等特性[1]，故要求政府需要具备比常态化治理更高的治理能力和效率，在最短时间内迅速采取有效的应对举措，最大限度降低各方面损失。在党的十九届四中全会中人民健康水平的制度保障方面被再次强调：要加强公共卫生防疫和重大传染病防控[2]。可见国家对公共卫生的防疫和治理越发重视。

新冠肺炎自爆发以来，截止到2020年10月15日24时，我国已有85646名公民被感染。习近平总书记在部署新冠肺炎疫情防控工作时深刻指出：“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考。”[3] 从汹汹疫情发生到现如今，政府的治理能力如何，能否顺利通过这次严峻考验，如何更快打赢这场疫情防控阻击战等问题都得到了广泛关注。笔者将以新冠肺炎事件为研究背景，结合现有的文献资料，建立模糊综合评价模型对突发公共卫生事件中政府治理能力进行论证，并提出改进建议。

二、文献综述

突发公共卫生事件中政府应急能力相关方面的探索，国外起步相對较早，大致分为鉴于系统的、鉴于机构的、鉴于个人的三类评价体系，依据自身特点，美国、英国、日本等国制定多种基于调查问卷的政府绩效评价工具[4][5][6]。2003年全国爆发SARS病毒，对公共卫生领域的研究迅速成为国内学者关注的焦点。最初研究内容主要侧重于突发公共卫生事件现状、应急对策等方面，且多采用定性分析方法[7][8]，近年来，采用数学统计方法对地方政府（或基层）在突发公共卫生事件中协调、防控或事后恢复方面进行科学评估的研究成果逐渐出现[9][10][11]。然而，随着有关政府治理研究的不断深入，目前国内研究内容大都局限于公共卫生机构的应急管理或片面的政府治理水平，对突发公共卫生事件中政府综合治理能力方面建立指标体系进而定性分析的还少之又少。基于此，本文将对突发公共卫生事件中政府治理能力展开评价研究。

三、政府治理现状和面临的新挑战

（一）突发公共卫生事件政府治理能力现状

SARS事件是我国公共卫生应急体系建设的“分水岭”[12]，经过十多年发展，我国公共卫生应急体系建设成绩斐然。国家不断完善应急预案、体制、机制、法制，持续加大在应急设备、应急资金、人才建设的投入，在历次防控重大突发公共卫生事件行动中逐渐提升自身专业水平。与新冠病毒抗争的实战中，从SARS事件的焦头烂额、不知所措到现如今从容不迫，快速响应，我国应急体系建设迈入新的发展阶段。但地方政府防范意识淡薄，应急准备能力不足，应急指挥协调机制不完善等问题依旧突出。地方公共卫生应急系统投入与建设并没有得到全社会各方力量的积极参与，基层应急管理仍相对薄弱。我国公共卫生应急体系建设不断完善但仍有进一步提升的空间。

1. 应急法律法规不断健全但仍有待完备

针对公共卫生领域，我国加快立法步伐，出台了《突发公共卫生事件应急条例》、《基本医疗卫生与健康促进法》等法律法规，并对《传染病防治法》、《野生动物保护法》等法律法规逐步修订[13][14]。依据国家法律法规条文各地方政府也制定了相关应急条例和应急办法。总体上，国家和地方政府应急体系法制化、规范化水平得到显著提高。但实践中发现仍有待完备，如部分法律条文存在冲突：《传染病防治法》与《突发公共卫生事件应急条例》中对应急处理机制规定不同，导致地方政府在需要做出紧急决策时不敢“越雷池半步”;信息发布机制不完善：《传染病防治法》明确规定，只有国务院卫生行政部门才有权公布疫情信息或授权省级卫生行政部门公布，直接造成武汉市疫情信息没有得到及时披露;部分公民权利缺少法律保障，基层治理方式有时较为简单粗暴，“完全封闭”、“强制隔离”、“封路拦截”等措施缺少完备法律支撑。

2. 应急管理风险防范教育严重欠缺

突发事件一旦爆发如何及时应对、科学预防、快速消除，需要全社会共同提高风险防范意识。现阶段，我国突发公共卫生事件的应急管理工作重点依然放在事件发生后如何进行“治疗式管理”，仍没有转变为以防为主的“预防式治理”，在应急管理风险防范教育方面，亟须加大力度，尽快补齐短板。从国家层面，缺少完整的全民公共卫生风险防范教育体系，在教育对象、教育内容、教育途径、教育资金投入上都无法满足当今我国民生安全和社会稳定的新要求。从社会层面，公众缺乏提前防范和从源头扼杀威胁公共卫生安全的理念，公共卫生应急管理社会组织和风险防范专业培训机构数量较为稀缺。

（二）突发公共卫生事件政府面临的新挑战

1.现代综合交通运输体系为突发公共卫生事件爆发提供巨大推动力

历经改革开放40余年的砥砺奋斗，我国已成为名副其实的交通大国，并正向交通强国迈进。遍布神州大地的现代化综合交通运输体系让城市间的交流变得快捷有效。发达的交通运输网络带动了人口大规模流动，有关数据表明现在全国人口流动的规模大约是2003年的6倍，这将为政府对突发公共卫生事件的管控带来巨大的阻力。若政府还未实施交通管制措施，从疫源地外流的人口就像“不定时炸弹”随时可能在各地爆炸。武汉是我国重要交通枢纽之一，作为中部地区的一线中心城市，新冠肺炎事件的突发，外加正处人员流动较大的春节期间，前后有500多万人离开武汉，导致全国34个省市陆续出现新冠肺炎确诊患者。可见，便捷高效的现代交通体系成为疫情遍地蔓延的“催化剂”，将更加考验政府遏制和管控疫情的应急能力。

2. 网络舆论爆炸不易传递真实声音

移动互联技术的飞速进步带动着网络社交和自媒体的蓬勃发展，相对传统媒体，互联网有着互动性强、传播速度快等特点。一旦公共卫生事件突发，高度普及的互联网必将成为公众关注、讨论以及发泄情绪的舆论主场地，此次疫情事件也得以验证。微博、微信、抖音等社交媒体上充斥着疫情的海量信息，舆论场众声喧哗，负面舆情热点极易滋生发酵。有预防病毒的，如饮酒、吃大蒜、泡桑拿、双黄连等;有就医治疗的，如“排长队就诊、病人无处就诊”等;有片面极端的，如“硬核封路、停课不停学”等。具有连锁反应的错误舆论加大了人们的恐惧感、焦虑感，甚至对政府的失望感。面对日以亿计的信息，针对舆情风险特点，政府如何快速监管舆论源头，正确引导大众，化解舆情危机。大数据、互联网为政府治理现代化提供了新平台和新路径，同时也对其治理理念、模式提出时代性的新要求。

3. 未知病原体要求超常的生物安全科研能力

伴随着创新驱动发展战略的实施，国家对科研方面的高度关注，公共卫生与生物安全实验室硬件设施不断完善，对高传染性疾病的致病微生物提取、检测和分析的能力进步迅速，我国科研攻关能力显著提升。未知病原体和超级病毒的爆发，科研人员都将面临空前挑战，从病原体研究、基因组测序，到药物试验、疫苗开发、临床应用等方面与时间开展一场场“赛跑”。揭开未知病原体的真实面目现有科研能力和水平仍需要较长时间，此时时间就是多少人民的生命。相对SARS病毒几个月的认定期，此次冠状病毒在一周内完成认定已实属不易，但在厘清其危害程度、传播机制、有效治疗药物的过程中，疫情已在全国蔓延开来。可见，强大的科研能力才是硬道理，对政府制定高效的防控策略至关重要。

四、突發公共卫生事件中政府治理能力模糊评价

（一）构建政府治理能力评价指标体系

全面科学的综合评价指标体系是评估和改进政府治理的关键。本文采用专家调查法构建指标体系，经过与相关专家的多次电访和邮件互动，分别从山东省委党校、山东大学公共卫生学院、山东省疾病预防控制中心、济南市疾病预防控制中心、山东省卫生应急办公室等机构特邀13名专家，在遵循先进性、科学性、整体性等原则下，根据制定、执行和参与等不同职能，指标体系围绕国家、地方政府、基层三类主体进行构建，并作为一级指标。其次，对各主体所负责的治理内容详细划分，设定为二级指标。拟定指标体系为匿名调查问卷，经过专家三轮网络修正、反馈、归纳，最终确定3个一级指标和29个二级指标的突发公共卫生事件下政府治理能力评价指标，详见表5。

（二）确定评语集

评价结果分5个等级：V={ν1（优秀），ν2（良好），ν3（中等），ν4（及格），ν5（差）}。

（三）基于层次分析法对指标体系赋予合理权重

1. 构造判断矩阵

13名专家按照Santy等人提出的1-9标度法对各层指标两两对比[15]，最后综合各个对比值以得到一个相对客观的衡量结果。aij表示指标Ai与指标Aj相比对上一层指标的影响程度。具体成对比较矩阵如下。

2. 单层指标权重及一致性检验

利用Matlab计算每个判断矩阵的最大特征值λmax和特征向量。当一致性比率时CR<0.1[15]，判断矩阵满足一致性，归一化后的特征向量即权重分配值。

3. 层次总排序及一致性检验

一级指标对总目标的总排序及检验与单层次一致[16]，二级指标对一级指标的总排序一致性比率：

（四）模糊评判矩阵

借助模糊理论克服部分定性指标的不确定性，构造模糊矩阵R，即从每个指标角度评估目标层对评语集V每个等级的隶属度[16]。收集专家对指标隶属度的调查问卷，并对问卷结果进行平均处理，分别得到三个模糊判断矩阵。

（五）多要素模糊综合评价

利用模糊合成算子将二级指标的权重Wi（i=1，2，3）和模糊评判矩阵Ri（i=1，2，3）进行合成[16]，可得三个一级指标对应的模糊综合评判Bi（i=1，2，3）：

对二级模糊评价矢量分析，由于0.3407>0.3096>0.1528>0.1359>0.0609，依据最大隶属度原则[16]，此次新冠肺炎疫情中政府治理能力的综合评价结果属于“良好”等级的隶属最大，且属于“良好”的可能性略微高于属于“合格”的可能性。对一级模糊评价结果分析，国家层评价结果隶属于“良好”等级，地方政府隶属于“中等”等级，基层隶属于“良好”等级。综上，我国应急治理水平亟待提高，特别是地方政府需加大精准完善力度。整体评价结果基本符合实际现状，也验证了方法的可行性。

五、政策建议

此次与新冠肺炎的激烈“实战”中，在以习近平同志为核心的党中央的指挥下，全国人民快速响应，积极抗疫，展现出我国应急速度、应急规模、应急效率，同时也检验出我国在公共卫生应急管理体系中的短板、漏洞、弱项，这也为提升国家治理能力指明方向。结合综合评价指标体系和评估结果，针对现存问题，分别以国家、地方政府和基层三个维度挖根源、提对策，完善国家应急治理能力。

国家层面上，以系统性、整体性、协同性为原则优化顶层设计，聚焦突破基础性、根本性瓶颈问题，不断调整和完善“一案三制”应急体系[17]。针对疫情级别完善应急响应机制，建立高效统一的国家综合应急管理指挥体系的同时，给地方政府在疫情预警、信息发布、应急响应等方面留出充分的自主空間。尽快制定一部公共卫生安全领域系统性、综合性的法律法规解决现存的立法空白、立法冲突、体制不衔接和法律实施效能不高等问题，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平[18]。国家引导各级地方政府树立风险防范意识，转变突发公共卫生事件治理理念，把现有的“以治为重”转为“以防为主”，从源头上杜绝重大公共卫生安全风险，把问题扼杀在萌芽之初、扩散之前。推进公共卫生科技创新建设，大幅增加科研资金投入，重视高级别生物安全实验室建设，相关国家基金项目立项资助予以倾斜，鼓励高校设立公共卫生学院和相关专业，储备突发公共卫生事件应急保障人才力量。完善已有的传染病疫情和突发公共卫生事件网络直报系统，构建大数据监测与预警平台。打破中央与地方政府之间的数据壁垒，实现互联互通，运用互联网+大数据+AI等新兴信息技术，在传染病监测分析、风险评估、精准预警等方面发挥更好的支撑作用。

武汉新冠肺炎疫情发生以来，国家卫健委宣布“乙类传染病，采取甲类管理”后[19]，30个省区市三日内相继启动重大突发公共卫生事件一级响应，开始实施最严格的防控措施，从评价结果看各省抗疫成绩不尽如人意。按照疫病发展规律，在疫病潜伏期，地方政府要“未雨绸缪”，重视区域应急预案的制定、演习和修订;改革和重组应急管理部门提高其协调沟通、综合防范能力;聘请公共卫生和管理等相关领域专家献言献策，不断提高应急决策能力。同时，加大区域应急物资储备和应急资金保障，最大限度规划突发事件爆发时满足需要;加大传染病医院、区域紧急医学救援中心等基础设施建设，积极引导和鼓励民间资本参与。在疫病爆发期和稳定期，地方政府要全力救治确诊患者，减少传染源;实行严格的社会管制，阻断传播途径，全面遏制疫情播散和蔓延势头。抗疫不只是政府的工作和职责，地方政府要积极倡导和鼓励社会组织共同参与，实现多元化治理，形成政府、社会组织各司其职、功能互补、相互协调的良好局面。与主流媒体保持有效的信息沟通，及时对外发布民众关心的疫情真实信息。建立大数据舆情监控平台，针对疫情的虚假信息，邀请和组织权威专家迅速给予专业回复，正确引导大众舆论方向。对于疫情消退期，社会秩序和经济发展的恢复是地方政府重新塑造自身形象和提升公信力的重要工作。经过漫长的管控期，政府逐步恢复社会日常生活的同时要重视民众的心理康复问题。针对疫情造成重大损失的服务业、中小企业等，地方政府要在降税降费、银行贷款等政策方面予以扶持。

基层是突发公共卫生事件时阻断疫情扩散蔓延的第一道防线[20]。基层组织在日常工作中要不断完善应急工作处理机制，结合基层实际情况和应急需要，组建基层应急委员会，至少指定一名街镇主要领导负责统筹协调工作，按照“防治结合、联防联控、群防群治”工作方针，补齐短板、织牢底网，不断增强基层应对突发公共卫生事件的能力。要加大公众应急风险防范教育力度， 通过学校教育、社区教育、乡村教育，利用书刊、报纸、电视等传统传播途径以及互联网、移动通讯设备等新方式对基层民众进行宣传和教育，且不定期组织突发事件演习，不断提升民众健康素养。注重疫情防控人员的专业学习培训，通过现场演练、在线教育等丰富多样的培训模式，加强全员疫病早期识别、预防控制和应急处置能力，提高防控人员的自身防护意识和水平。在疫情防控中，充分利用互联网、医疗大数据技术等信息化手段，构建疫情信息收集统计大数据系统，高效收集居民信息，快速建设疫情基础数据库，减轻基层防控人员的工作负担，降低感染风险。实行网格化、微网格化治理，在人文关怀的前提下细致做好密切接触者排查工作和疫情区归来的人员集中隔离与观察工作。通过保障公众日常生活物资源头供给、县乡绿色运输通道畅通、集中采购配送等措施，加强价格监管和信息公开力度，合理引导民众消费，维护社会和谐稳定。

参考文献：

[1]谭九生.论重大公共危机预警模型的完善[C]//湖湘公共管理研究（第三卷）.湘潭大学公共管理学院，2011：241-250.

[2]张萍.关于医疗保险制度改革的若干思考[J].学习论坛，2019（12）：81-85.

[3]尹俊.人民是“疫情大考”的主考官[N].学习时报，2020-02-12（002）.

[4]Asch S.，Stoto M.，Mendes M.，et al. review of instruments assessingpublic health preparedness[J].Public Health Rep.2005.120：532-542.

[5]Jane Williams.Darren Walter.Kirsty Challen.Preparedness of em-ergency departments in northwest England for managing chemi-cal incidents： a structured interview survey[J].BMC EmergencyMedicine，2007（20）：1-5.

[6]David Driscoll.Lucia Rojas-Smith.Sergey Sotnikov.et al.An ins-trument for assessing public health system performance： validityin rural settings[J].National Rural Health Association，2010（3）：254-259.

[7]夏暎.突發公共卫生事件应急管理存在的问题与对策[J].中国卫生经济，2005（8）：55-56.

[8]邸泽青.我国突发公共卫生事件应急预案体系建设中存在的问题及其对策[J].现代预防医学，2008（12）：2400-2405.

[9]杨佩.突发性公共卫生事件政府预警能力评价与建设研究[D].长沙：湖南农业大学，2016.

[10]祝江斌.重大突发公共卫生事件中地方政府灾后恢复能力关键评价指标研究[J].湖北行政学院学报，2014（2）：45-50，2.

[11]徐婷婷.应对突发公共事件中政府协调能力研究[D].苏州：苏州大学，2013.

[12]贺璇，王冰.中国突发事件应急治理的变迁与成长——构建政府—社会—市场三维互动框架[J].学习与实践，2014（11）：59-65.

[13]刘炫麟.依法治“疫”与我国公共卫生法的完善[N].中国社会科学报，2020-02-19（003）.

[14]宏伟.为打赢疫情防控阻击战提供法治保障[N].河南日报，2020-03-06（009）.

[15]许树柏.实用决策方法——层次分析法原理[M].天津：天津大学出版社，1988：6-22.

[16]彭祖赠，孙韫玉.模糊（Fuzzy）数学及其应用[M].武汉：武汉大学出版社，2007：122-156.

[17]周之婷.城市轨道交通突发事件应急管理政企协同问题研究[D].上海：华东师范大学，2016.

[18]李雪峰.新时代应急管理的基本遵循[J].中国应急管理，2019（12）：9-10.

[19]苗青，丛晓东，王冰，王玉光，张忠德.新型冠状病毒肺炎的中医认识与思考[J].中医杂志，2020（4）：286-288.

[20]赵万里.强化基层公务员公共危机意识和治理能力的知识路径[J].陕西行政学院学报，2020（4）：13-17.

[责任编辑、校对：叶慧娟]