中国城市社区协商民主实践创新：定位、特征与时代意义

李欣

摘   要： 21世纪以来，随着“中国特色社会主义协商民主”概念的提出，协商民主作为一种民主形式和制度安排，已经成为当代中国特色社会主义民主政治的重要内容。在政府改革的逻辑中，城市社区协商民主是作为中国协商民主体系的多层次形态之一而被纳入改革视域的。伴随着国家对基层认识和管理方式的不断深化，推进城市社区协商民主已经成为中国民主政治制度中不可或缺的组成部分。因此，深化对我国城市社区协商民主的定位、主要特征与时代意义等重要问题的认识，将有助于推进基层社区协商民主实践的进一步发展，完善中国特色社会主义协商民主体系。

关键词： 协商民主; 城市社区; 定位; 特征

中图分类号：  D60              文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.011

Abstract： Since the 21st century， with the introduction of the concept of “Deliberative Democracy of Socialism with Chinese Characteristics”， deliberative democracy， as a form of democracy and institutional arrangement， has become an important content of contemporary socialist democratic politics with Chinese characteristics. In the logic of government reform， deliberative democracy in urban communities， as one of the multi-level forms of China's deliberative democracy system， has been brought into the perspective of reform. With the continuous deepening of the states understanding and management methods at the grassroots level， the promotion of urban community deliberative democracy has become an indispensable part of Chinas democratic political system. Therefore， deepening the understanding of such important issues as the orientation， main features and significance of deliberative democracy in urban communities in China will help promote the further development of the practice of deliberative democracy in grassroots communities and improve the system of deliberative democracy of socialism with Chinese characteristics.

Key words： deliberative democracy; urban community; orientation; characteristics

自中央明确提出建设中国特色社会主义协商民主后，中国特色社会主义协商民主实践便进入了广泛、多层、制度化发展的阶段。近年来，基层协商民主实践创新不可谓不多。在中央的指导意见下，发展和完善社会主义协商民主制度被多次强调，在全国范围内更是如雨后春笋般被实践。各地方政府对于基层协商民主的重视，正是由于它与其他领域的协商民主形式共同构筑了中国特色社会主义协商民主制度体系;并且，在中国的城市治理中，社区作为城市发展和治理的基础单元，社区协商民主的建构也被认为是一种有效的社区治理方式而被深深地嵌入社区治理当中。而我国政府对基层的管理方式也从“命令式”走向“协商式”，从社区统治到社区管理、从社区管理到社区治理再到推进社区协商民主，这在一定程度上体现了国家对城市基层社会治理范式的转变。因此，在新的历史时代背景下，加強对我国城市社区协商民主议题研究的价值将进一步凸显。基于此，本文着重对我国城市社区协商民主的定位、主要特征与时代意义等重要问题进行研究，以期为推动我国城市基层社区协商民主实践发展和本土化经验提炼提供相应参考。

一、中国城市社区协商民主的定位

城市作为中国经济和政治发展的重要“堡垒”，在城市基层发展协商民主，符合中国共产党一以贯之的战略性决策和思维，也体现了以执政为民为取向的基层民主政治建设的应有之义。并且，我国城市社区协商民主发展所取得的成效，都将为城市居民自治完善和中国基层民主发展做出直接的经验贡献。鉴于城市社区协商民主处于中国协商民主体系的最底层级，从其作用范围而言，可将其定位于两个方面：

（一）基础性

一方面，中国实行“两级政府，三级管理”的城市社区管理体制，街道办事处是城市行政管理的最低行政层级。因而，这里的“基础性”不是指行政层级上的，而是指在现行的城市管理体制中，在协商层级上最靠近公众的协商。城市居民自治，不仅是城市基层民主的基石，而且是城市基层社会管理的重要环节，体现了城市社区建设的价值取向和目标。建设中国城市社区协商民主需要充分发挥社区居民的积极性和主动性，使他们去参与社区事务管理，这对于实现居民自治、使居民直接享有当家做主的权利具有较强的现实意义。从社区居民参与的效度看，通过基层协商可以产生更有效的公共决策。因为：一是，社区群众对所作的决策内容会相对较为熟悉，能够给出较好的建议;二是，社区协商民主过程相较于行政管理体制能够创造出更优的公共决策，因为所有的利益相关者都有机会提供有益的信息和进行深入的信息交换。同时，不仅可以带来公共决策的合法性与合理性，也增强了治理者与被治理者之间的联系，既降低了基层政府解决公共问题的行政成本，同时也可以有效减少政策执行中的冲突和摩擦。因此，在具体制度上，应注重社区居民的切身利益诉求，运用具体协商民主形式，为居民提供政治参与渠道。在城市社区协商民主与城市居民自治制度的结合中，探索出符合各地方社区需求的协商式制度形式。

另一方面，城市社区通过确立协商民主平台，将协商民主平台作为一个常设制度，可以将不同的利益主体经常地集合在一起，通过理性谈论，为了社区的公共事务或亟待解决的事项而进行公共协商，因此，它的基础性还表现在其日常性和经常性。社区基层协商不同于政协协商、行政协商和立法协商等等，它所涉及的协商事项，一般都是围绕某一基层社区及其特定社区居民与群体性利益相关的事项，都是涉及社区居民日常的、与社区生活息息相关的公共事务。因此，城市社区协商民主的另一最大特点就是可以依据社区群众需求而展开协商，协商频率的发生较为经常。

（二）契合性

一方面，协商民主是基层治理现代化中政府、社会与市场的有效契合点，基层协商民主与基层治理现代化关系密切，是基层治理现代化的应有之义。作为现代化制度体系的一个重要环节，协商民主也成为治理现代化的重要内容。[1]41我国提出推进国家治理体系和治理能力现代化，要求以现代化的治理理念、治理模式和治理机制全面取代原有的旧的社会管理模式。可以认为，国家治理现代化的整个过程也是激发市场与社会活力的过程。而市场和社会力量的发育和国家治理现代化的衔接点就是推动公民参与。如果没有公民的参与，市场和社会主体活力的激发就会缺少有效路径。因此，从总体上看，新的社会管理体制注重社会管理主体的多元性、参与性与合作性，以应对社会治理中面临的困境。同样，城市基层的社区治理在解决日益复杂矛盾的背景下，以多元化机制，创新社区治理模式也成为了各基层社区的新追求。协商民主强调的社会治理主体的协商合作，强调政府与社会的协商，在协商制度框架下整合社会资源，理顺主体关系，从而提升政府效能，这些都与基层治理相契合。因此，基层政府推动协商民主的动力来源可以归纳为以协商过程推动治理绩效的提升，城市社区协商民主制度化建设已成为社区治理现代化的重要维度。

另一方面，发展基层协商民主与推动基层民主政治建设相契合。人民民主本质上是一种大众参与式民主，它努力体现广泛性和真实性的特征。在理论上，扩大公民参与是民主政治的题中之意。社会主义基层协商民主制度建设，着眼于寻求创新基层民主的完善路径，扩大人民自我管理的范围和增强自我管理的能力。可以说，通过协商民主在基层民主政治建设中的创新实践，它完成了我国基层民主政治建设的四个转变，即从压力型政府向民主合作型政府的转变，从理念性民主、结果性民主向实效性民主、程序性民主的转变;从参与主体利益的单一性向参与主体利益的多元性转变，从权力与利益之间分配逐渐向权力与利益之间的博弈转变，增加了基层政府行政的开放性与创造性。[2]因此，在城市基层建构协商民主是一种理性的政治选择。它以赋权的方式和贴近基层民众的议题，逐渐培育民众政治参与和民主意识，以实现扩大参与的广泛性和真实性，提高民众参与能力和水平，优化参与效率，力图实现向参与型政治文化的转型、推动基层自治发展与推进基层民主政治完善等多重民主化的目标。

二、中国城市社区协商民主的主要特征

基层协商民主的建构及其制度化构成了中国特色社会主义民主政治的重要表征，而不同层面的协商民主实践也会呈现不同特点，因此，城市社区协商民主一定有别于其他领域的协商民主形式，其主要特征有：

（一）以党组织为领导的多方协商

现代的民主制度建立在政党制度之上，协商民主也并非强调无政府主义，并且在各国协商民主的具体实践中，也都不是任意、自发形成的。因此，在协商民主制度建设中，需要一种政治力量来进行引导和规范，这个力量就是政党，而在中国，这一政治力量与权威便是中国共产党。中国将协商民主作为人民民主实践的重要形式，这既与中国社会转型和发展具有内在的契合性，也与中国共产党努力用协商民主来运行党的领导、人民当家作主和依法治国三位一体的中国民主政治发展模式有关。[3]137不论是理论还是中国民主政治实践都表明，要在现有的制度框架内完善基层协商民主制度建设，就不能离开党的全面领导。现代中国的国家建设最终是在中国共产党的领导下进行的。[4]中国共产党的执政地位和领导核心的作用，能够保证推动协商民主实践的持续发展，保障协商民主的正确性和有效性。

首先，党的基层组织是建构基层协商民主的重要保障。建构基层协商民主的出发点就是要推动基层自治发展，实现国家与社会的良性互动。那么，城市居民自治的发展就必然要求国家权力的适当退出，然而由于我国社会发育还尚不充分，就面临需要一个力量来填补和维系与社会之间的关系，从而使协商民主能在社区得到有序发展。显然，在当代中国政治结构中，解决这个问题的最好途径就是党的组织。虽然在《城市居民委员会组织法》中没有明确党与城市基层群众组织之间的关系，但是中国共产党在社会基层的存在已有很长的历史，并且，在中国的政治发展中，中国共产党是核心力量，其领导作用贯穿于社会生活的各个层面。所以，具体说来，在城市社区协商民主建设中，就是要通过加强党对社区事务的领导，以保障社区协商民主的发展，这同时也是保障国家对社会的有效调节。

其次，中国共产党作为改革的领导核心，能否及时、充分、准确地回应来自社会和群众的需求已成为执政合法性的一个重要基础。基层协商民主之所以得到普遍推广，乃是因为它有助于解决这些问题。因为，社区协商民主夯实了党与普通群眾的密切联系。党的政治沟通机制主要由党内沟通机制、党政沟通机制、党际沟通机制和党群沟通机制构成。[5]而在城市社区开展协商民主，其重要目的之一在于协调、整合和实现社区公共利益。基层自治的主体是居民个人，其发展的直接动力来自于对个体自主性的发展要求和对个人利益的诉求。但是，基层社会个体的多元、关系的松散，在进行协商和达成共识中，就会需要一个主导性的力量，而基层协商民主也可以作为党群沟通机制的一个重要补充。

总之，没有基层党组织的领导，社区基层协商民主很有可能会失去方向。当前，在城市基层，正在形成以基层党组织为核心的多方协作的协商民主，在要求行政力量退出社区的趋势下，加强党在社区的主导作用和服务功能，既可以保障基层自治组织的权力又可以保障协商民主的有效运作。

（二）社区群众的广泛直接参与

中国社会在长远发展中的“强国家、强社会”目标，决定了对处在国家和社会中间的城市基层群众自治发展的要求，即以自治为取向，以党领导为核心，以群众广泛参与为动力，而社区发展的内源性决定了它的发展动力最终仍需要来自社区群众的广泛直接参与。城市社区协商民主要求社区群众的广泛直接参与，正与我国城市居民自治的要求紧密契合在一起。由于政治发展的最基本的要素包括制度发展和人的发展。因而，建构城市社区协商民主有助于推动基层自治制度发展，从而使自治主体即社区群众的自身得到发展。并且，直接的突出表现为社区多方协商主体的制度化参与，以共同开发协商民主制度效能。

首先，近年来，推进的城市社区协商民主就是居民委员会、行政官员、驻区单位与群众等，直接围绕社区公共事务和群众普遍关心之热点和难点展开自由、平等、公开的对话和协商，充分听取民意，在尊重协商结果的基础上做出科学的决策。城市社区协商民主的官民直接对话协商形式，扩大了普通群众对社区公共事务的参与度、知情度和理解度，提升了普通群众在基层公共事务上的发言权，同时也为基层民主的直接政治参与提供了制度化平台。正如，马克思曾指出：“民主制度的独有特点就是国家制度无论如何只是人民存在的环节......不是国家制度创造人民，而是人民创造国家制度。”[6]281而协商民主所内涵的“协商式”政治参与途径本身就可以视为促进基层群众参与政治方面的更为有效的方式，进而推进基层民主政治建设。

其次，在新的历史背景下，城市居民自治的完善，要在围绕着扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理社区自治事务而展开。我国是人民民主专政的国家，人民群众是国家的主人，在居民自治制度中发展协商民主，能够对作为自治主体的群众进行民主的宣传和教育，提升其现代公民意识，培育其民主素养。在基层协商民主实践中，通过直接鼓励协商主体间的自由平等、理性责任的沟通和交流，从技能上提升社区群众的协商能力和思考问题的能力，使基层民主参与从有一种远离、陌生群众的“奢侈品”变为一种基层社会普遍遵守的行为准则的“必需品”。

可以想象，如果在城市基层可以建构程序合理、环节完整的社区协商民主制度，使社区协商主体针对社区公共事务与涉及自身利益的公共问题都可以广泛直接参与，那么就可以在很大程度上有效促进公共利益，化解基层利益纠纷，形成科学合理的民主决策。这不仅可以使基层群众的诉求直接及时得到表达，还可以使社区居民成为更具有家园意识和包容精神的社区主人翁。

（三）协商样态丰富

在中国城市社区协商民主实践中，最显著的特征之一就是其样态的丰富性。基层协商民主制度是在基层民主政治建设中发展的，与基层群众自治制度相结合的新型民主形式，产生了广阔的创新空间。

与中国农村基层协商民主实践相比，城市社区基层协商民主实践处于起步阶段，也尚未形成能和浙江温岭“民主恳谈”相较的相对成熟的协商民主制度形式。这是由于改革开放以来中国社会发展的现实逻辑，即农村基层群众自治发展在一定程度上领先于城市。因此，以自治为依托发展起来的农村基层协商民主就早于城市。但是，城市的天然基础优于农村，并且在各城市基层推动协商民主制度建构已成为了各基层政府创新社区治理的重要方式和手段。当前，在中央政策的推动下，各城市基层政府基于自身特点和资源优势，根据实际需要，创新各城市社区的协商议事方式，扩展群众参与平台。在城市基层群众自治基础上发展起来的社区协商民主，让群众自己商议、管理自己的事务，才能更好地推动基层自治的发展。诚如密尔所言：“对于一个人的福祉，本人是关切最深的人;除在一些私人联系很强的事情外，任何他人对于他的福祉所怀有的关切，和他自己所怀有的关切比较起来，都是微薄而肤浅的”[7]82。所以，只要对城市基层协商民主制度化建设予以足够重视和采取适当策略，城市社区协商民主制度就能成为推动基层自治发展的重要途径，成为我国民主化的重要政治资源。

习近平总书记在2014年纪念人民政协成立65周年的大会上曾指出：“要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”[8]，这是由于大量涉及人民群众直接利益的决策和工作主要发生在基层。就城市社区协商民主来说，从事项涉及范围而言，一般是直接关系特定基层社区建设的公共事务和群体性的利益，包括基层政府的重大行政决策事项，或者是上级政府作出的直接关系某特定区域民众权益的公共决策事项、社区民众特定的群体性利益[9]。因此，基层在社区层面，就决定了基层协商民主具有更贴近群众利益和决策的草根性特点，那么，生长于不同社会环境中的社区协商民主也必将形式不同。各城市社区采取不同的协商议事形式，是由于各地居委会面对的现实情况不同。中国地域辽阔，经济发展程度并非整齐划一，情况的千差万别就决定了只能创设不同的协商民主制度平台才能取得最佳的效果。

三、中国城市社区协商民主实践的时代意义

中国协商民主的兴起和发展与中国共产党和中国人民的革命探索和长期实践密不可分。协商民主作为中国民主政治形式之一，拥有广泛的社会需求和深厚的政治基础。城市作为经济、政治和文化中心，是推动国家繁荣的动力机器。城市的建设和发展对于一个现代民族国家来说具有重要的影响和战略意义，这必然要求国家对城市进行有效的治理。而社区作为城市建设和发展的基础物理单元，城市社区基层民主政治建设水平，不仅作用于城市基层的民主和治理，还关系到国家民主政治建设进程和国家治理体系与治理能力现代化的战略实施。显然，在中国社会，建构中国城市社区协商民主制度的本身就是深化基层民主、创新社会基层治理，使城市基层群众自治制度承载起其应有的使命，这一制度形式本身就蕴含着时代赋予的重要意义。

（一）展现了中国特色社会主义协商民主实践的蓬勃生命力

当前城市社区丰富的协商形式，大量的协商探索，创新了社区层面的协商民主实践，使社区基层协商民主处于蓬勃、广泛发展之中。同时，在这一过程中不断提升了基层民主的实质。首先，中国城市基层協商民主推进范围在不断扩大。从近年实践进展来看，城市基层协商民主试点地区与采用协商民主的地区在不断增加。如今，在江苏、浙江、北京、山东、江西、安徽、四川、广东、海南等省份的城市社区都在实施和创新协商民主实践。其次，城市社区协商民主运行体系得到了初步的建立。从中央到地方性政策支持、制度规范、协商程序等都得到了初步的建构，随着城市社区协商民主制度化建设的推进，社区协商主体、协商内容、协商形式、协商程序等方面不断得到规范。第三，随着城市基层治理创新的发展，协商民主日益受到基层政府的重视，形成了协商上的多级联动。在社区层面无法协商解决的问题，或是社区通过“意见箱”、“居民聊天室”等渠道收集的情况，向街道或有关部门反映，再与相关主体进行协商，促成了多级的联动协商。地方在基层创新协商民主实践，不仅搭建了更广泛、多样化的协商平台，协调基层社会多元主体利益诉求，同时也促使基层社会管理模式发生了转变。

基于十八大以来的中央政策精神，要建设基层协商民主制度，就要坚持基层决策形成前协商成为决策的一个必要环节，这就需要广泛了解基层群众意愿和吸纳基层群众意见，将群众的意见作为决策的前提和基础。从当前各地方协商民主实践来看，城市基层协商民主实践经历了从无到有，从雏形到不断完善的过程，体现出了中国特色社会主义协商民主实践创新的活力与生命力。

（二）体现了中国特色社会主义民主制度是“选举+协商”的民主制度

“协商民主对于中国的意义在于，它以一种易于操作的、基础性的、稳妥的方式促进社会主义民主政治建设，可以在很大程度上与主流政治话语实现较为平顺的对接，同时与中国整体现代化的方向和目标并行不悖。”[10] 中国政治发展的现实已经表现出了对协商民主制度的需求。

一方面，从中国的实际来看，市场经济的改革和快速发展导致社会的多样性、多元性的急剧形成，国民财富和公民权益日益增加，独立、多元的经济主体的公共意识、平等意识和政治参与需求不断增强，这些都促使公民社会不断生长，从而使得协商民主制度建设具备了一定的社会条件。另一方面，已型塑的政治格局是协商民主赖以发展的前提。需要强调的是，“因为协商民主是一种直接民主形式，具有“草根民主”倾向，而中国共产党领导的多党合作与政治协商制度更多的是在各界精英中推动的高层民主。”[11]17建立在一个超大规模社会上的人民代表大会制度很难全面反映广大人民群众的利益需求，因此，中国协商民主制度的建设与完善需要发动各个阶层民众的广泛参与。

基层协商民主制度建设离不开国家大环境建设，十八大以来的中国政治发展，为基层协商民主制度建设提供了政治契机。在城市居民自治中发展基层协商民主是其制度化的重要路径，也是其制度化建设的题中之意。城市居民自治是城市基层民主的基石，也是城市社会基层管理的主要形式。我们不应忽视的是，随着城市经济社会的飞速发展，城镇化给城市带来了经济绩效的同时，也给城市治理带来了新的挑战。近年来，城市社区基层协商民主在基层民主治理中发挥了重要作用，它创造了民主主体多元合一的民主互动机制。从某种意义上说，它是党的群众路线在基层工作中的一种创新发展和实践，它将党的群众路线具体化、深入化，并形成一种符合各基层社区需要的工作方法，成为了党的群众路线在基层政治领域的重要体现。推进城市社区协商民主制度建设，不论从形式上，还是从内容上，都是为了让基层群众更好地参与国家和社会管理，密切基层党组织和人民群众的沟通渠道，有利于提升政策科学、合法执政的能力。在现实中，协商民主与中国城市居民自治的结合探索出了很多具有普遍性、可推广性的协商实践经验，其协商场域和内容几乎涵盖了社区自治生活的方方面面，它的实践更为生动地展现了我国“选举+协商”的民主制度。

（三）完善了中国特色社会主义协商民主体系

自“协商民主”概念提出后，中国对协商民主制度化建设的推进，不但形成了丰富的理论成果，而且取得了實践上的成效。我国的协商制度形式正在促成多层次、立体的中国协商民主体系的形成，而其制度化发展不仅是现状，更是未来发展的重要趋势。

伴随着全国基层协商民主实践覆盖范围的不断扩大，基层协商民主的实践形式也不断丰富。具体而言，中国基层正在成为协商民主理念和实践相互结合的最佳实验田，承载了公民最广泛的协商，它的形式最多样，是广大人民群众最直接参与的协商民主制度之一，它的广泛实施最能促进基层群众自治。当前，在基层自治中引入协商民主，发展程序化、规范化与制度化的协商民主形式，进一步推动基层政府治理能力的提升，对于满足社区不同利益群体的多元需求，促进基层自治发展起到了关键性的作用，并业已取得了一定成绩和积累了若干经验。协商民主与中国基层群众自治相互作用、相互补充，正在有力地促进中国基层群众自治走向完善。城市社区协商民主作为中国特色社会主义协商民主体系中最基础的一部分，它的日益发展和完善，正体现了社会主义协商民主体系的形成是一个渐进的过程，只有各个领域的协商民主制度相互促进、良性互动，才能构成一个科学完整的社会主义协商民主体系。在现实中，基层协商民主实践从基层出发、从底层探索，与基层选举民主共筑中国基层民主政治建设的重要内容，推动着自下而上的中国民主政治发展。我国完善社会主义协商民主体系，既是历史的方向，更是现实的要求。

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[责任编辑、校对：叶慧娟]