新时代党建引领乡村治理创新的路径研究

贾欣 石建莹

摘   要： 在新的时代条件下，将制度优势更好地转化为治理效能，既是一个重大的理论问题，也是一个重大的现实问题。党建引领乡村治理是实现制度优势向治理效能转化相关领域的一个重要体现。改革开放40年的发展，乡村治理面临社会阶层分化、治理主体缺位、党组织建设不完善等困境，进一步提升乡村治理效能迫在眉睫。理论分析基层党建与乡村治理的逻辑机理，发现：党的领导是乡村治理的领导核心、党的建设是乡村振兴进程中的坚强堡垒、创新基层治理是巩固党的执政根基的客观要求。新时代提升乡村治理效能必须坚持以党建为引领、以基层为主体、以人民为中心、以问题为导向、以创新为手段、以制度为保障，构建乡村治理新格局。

关键词： 党建引领; 乡村治理; 制度优势; 治理效能

中图分类号： D422.6               文献标识码：  A             DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2021.01.002

Abstract： Under the conditions of the new era， it is not only a major theoretical issue， but also a major practical issue， to better transform institutional advantages into governance efficiency. Leading rural governance by Party building is an important manifestation of the transformation of institutional advantages into governance efficiency. In the 40 years of reform and opening up， rural governance is faced with the difficulties of social stratum differentiation， the absence of governance subject and the imperfect construction of the Party organizations. It is urgent to further improve the effectiveness of rural governance. Theoretical analysis of the logic mechanism of grassroots Party building and rural governance found that the Partys leadership is the core of leadership of rural governance， Party building is a strong fortress in the process of rural revitalization， and innovative grassroots governance is an objective requirement to consolidate the Partys ruling foundation. To improve the efficiency of rural governance in the new era， we must adhere to the leadership of Party building， grassroots as the main body， people-centered， problem-oriented， innovation as a means， and system as a guarantee to build a new pattern of rural governance.

Key words： leading the Party construction; rural governance; institutional advantage; governance effectiveness

党中央高度重视构建社会治理制度体系与提升社会治理效能。党在十九大报告中也对今后一段时期内增强制度执行力与提升治理效能作出了重要安排，党的十九届四中全会也强调“要把我国制度优势更好地转化为国家治理效能”，进一步提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”[1]，将党组织领导在基层社会治理中的地位拔到了新高度。新时代如何发挥党建在乡村治理中的引领作用从而实现基层治理创新，是实现党的领导制度优势向治理效能转化，打造彰显时代特色的社会治理格局的新命题，亟须我们在理论层面深度探究以便进而更好地指导乡村治理实践工作。

一、现实挑战：新时代乡村治理面临的新问题新矛盾

改革开放以来，我国的社会经济发展迅猛，创造了前所未有的巨大经济价值和社会财富，相较而言政治领域的各项体制改革和配套措施却相对比较滞后。加之我国广大农村地区的基本结构和社会关系的裂变与重构，引致出乡村集体经济和农业生产方式的深刻变革，新时代背景下乡村治理面临着一系列新问题、新矛盾、新挑战。

（一）乡村社会阶层分化

当下践行乡村治理的可依赖对象由富人群体、中坚农民与农村老弱群体构成，他们亦是组成中国农村的基本社会结构主体[2]。在培育成为乡村治理党建力量的依靠对象层面，农村老弱群体因其自身身体素质偏弱、经济基础薄弱、社会关系网络单一等劣势，不可避免地被排除在党建力量的源泉之外，而富人群体则因其坚实的经济基础与社会关系网络成为发展和培养党员的重点关注对象。按照乡村治理传统，农村地区广泛吸收富人群体入党，由率先发家致富的一部分精英群体参与乡村治理过程，但是在实践层面却引致出富人资源俘获等问题[3]，给乡村资源和经济造成了巨大流失和困惑。同时，乡村中的由广泛依赖土地发展农业产业生产的中坚力量：广大农民群众，则因为受到农业资本化和土地流轉政策的影响，其自发流转土地的利益遭受损失，从而进一步导致其生存和发展空间遭到挤压，农村不得不有更多的力量流向了城市，造成乡村治理主体“失联”的局面。

（二）乡村治理主体缺位

改革开放以来，伴随着我国城镇化进程的加快发展和土地分税制度改革，越来越多的农业户籍人口转变成为城市人口，农村村民自治制度难以正常运转，民众主动参与乡村共治的积极性降低，实施村级治理中群众的被动参与变为常态，加之农业经济发展缺乏相应的劳动力量，留守儿童教育问题和孤寡老人养老问题突出，极易引发激烈的社会矛盾。同时，配套的人才激励政策尚不够完善，难以吸引到专业农技人员和优秀毕业生加入乡村振兴的队伍中来，造成了发展农村经济及乡村振兴双重动力不足的局面，加剧了本该培养成为乡村治理中坚力量的“治理能人”缺失，农村干部队伍出现“空心化”现象。同时，一些农村干部由于老龄化严重，文化水平偏低，在运用互联网技术处理工作中明显吃力。在发挥基层党员模范先锋带头作用层面，一些党员存在着服务意识淡薄、组织观念薄弱、缺乏责任担当等问题，一些村级干部缺乏相应的领导能力和全局统筹能力，这些客观存在的问题严重制约到乡村振兴战略的可持续推进。不难看出，村“两委”贯彻落实“三会一课”制度、“群众路线教育实践活动”、“两学一做”主题活动中常常遭受“冷遇”。因此，如何最大限度地拓宽乡村治理的主体力量，吸引专业人才回乡建设，调动不同力量主体参与乡村治理的积极性，构筑多元主体协同参与的共治局面是亟须解决的关键问题。

（三）村级党组织建设不完善

村级党组织是党在农村的最基层组织，其治理能力的高低无不直接影响乡村治理成效[4]。我国广大的农村地区存在着村党组织领导机制不完善、村级组织趋行政化趋势、政策落实异化的突出矛盾。具体表现在：动议农村经济重大政策决策时，村党组织疲软涣散现象比较突出，战斗堡垒作用发挥不强，引领乡村政治、经济、文化等治理能力的水平明显不足;在落实行政事务实践中，乡镇政府派发给辖区村级组织越来越多的行政性指令事务，使得基层党组织自主发挥自治作用的灵活性受限，村“两委”被动承接和落实乡镇党委、政府部署的各项烦琐的行政事务[5]。如此一来，村级党组织与村委会成为乡镇政府的下属单位，按照乡镇政府的部署安排执行各项“三农”政策和农业生产部署工作，在实际工作中容易诱发“乡镇”与“村治”不协调的问题。另一方面，村级党组织在承担行政化事务过程中，政治引领的核心作用难以凸显，引领社会组织参与乡村治理的主动性不强，在群众中的组织权威认同度降低。一些乡镇推行的“办事留痕”工作方法，使得各村主任、第一书记、村级包联干部、村专职工作者耗费大量精力在参会议会和迎接检查上，以及整理汇总各类档案文字工作中，而真正用于投入解决农村问题上的精力少之又少。

二、逻辑机理：党建引领是实现乡村有效治理的关键

中国特色社会主义最本质的特征和最大优势即是加强党的领导作用。在国家和基层治理面临新问题、新矛盾的背景下，将党建引领置于基层治理框架中既是符合时代所需的现实诉求，又是基层治理领域的重大理论突破。

（一）党的领导是乡村治理的坚强领导核心

中国共产党的领导是人民的选择，是历史的选择。经过艰苦卓绝的革命斗争和社会建设，中国共产党确立了领导地位和执政地位，这充分印证了党的领导是中国特色社会主义最本质的特征和最大优势。作为新中国和社会主义道路的缔造者，党在基层治理工作中发挥着重要的统领全局作用，新时期要高效率地开展好乡村治理工作就必须坚持党的核心领导，这种领导核心作用主要体现在以下两个方面。

一是中国共产党致力于人民的根本利益和美好生活需要。自中国共产党成立以来，历经100多年的发展，日益成为引领全国各族人民进入新时代的核心力量，党的执政根基在农村，“党的执政地位的取得是历史和人民的选择”。新时代开展乡村治理工作，指导乡村治理各项实践，就是在践行党的性质和宗旨领域内的一项重要体现[5]，这项工作的开展需要人民群众的协同参与和大力支持，需要紧密联系人民群众，发挥群众集体力量。

二是党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，在整个党的建设中具有十分特殊的重要位置。这种战斗堡垒的重要作用主要体现在：当前的乡村治理始终是由村党组织率领的党员承担模范先锋作用统领村务集体工作，在村级党组织的指导下逐步开展脱贫攻坚任务和乡村全面振兴的实践工作。在村级党组织的坚强引领下全面落实党的各项政策任务，切实联系群众，积极回应群众关切，引领农村产业发展，带领村民尽快脱贫致富，最终达到乡村的和谐稳定[6]。

（二）党的建设是乡村振兴进程中的坚强堡垒

全面建成小康社会的重点在农村，难点也在农村，当下乡村治理出现的短板亟须发挥党建制度优势带领群众脱贫致富。不断加强和完善党的形象和能力建设，是党自我完善、自我发展的行动自觉，是顺应环境变化和群众需求的自我革新。

“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”。乡村振兴的关键在于党的领导核心作用的发挥。党的基层组织在农村基础设施建设、环境绿化、乡村经济振兴工作中发挥着“桥头堡”作用。实施乡村治理的关键是人，发挥村“两委”领导下的基层党员干部的示范带头作用是关键。全面从严治党阶段，党内开展的“两学一做”学习教育活动、“不忘初心、牢记使命”主题教育实践活动，一是增强了党员队伍集体的凝聚力和自信心，使基层党员干部在乡村治理实践中不断加强思想政治教育自觉，践行初心使命，凝聚更多力量参与到乡镇振兴实践当中，构建好农村基层组织的坚强堡垒。二是通过党的思想政治教育和基层党支部建设，提高了广大党员干部的服务意识和服务能力。使得党员干部不断增强基层工作的本领，加强党性修养和服务能力，做到廉洁自律，积极作为，同时能够密切联系群众，保障群众生活，切实解决群众反映和呼声强烈的问题。只有切实发挥了基层党建在乡村各项治理实践过程中的引領作用，不断强化党的建设和党的纪律，才能更好地助推乡村振兴战略向纵深发展。

（三）创新基层治理是巩固党的执政根基的客观要求

中国特色社会主义进入新时代，我国的社会主要矛盾发生了变化，改革开放和社会主义市场经济的发展也使得党的执政环境随之发生改变。直面社会主要矛盾的转变和党面临的执政环境的变化，中国共产党也必须要在革新基层治理模式，进一步巩固党的执政根基上下功夫[7]。

一方面，党在新时期所担负的历史使命和时代主题是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。新时代以党建引领基层治理创新，就必须将党的建设嵌入到不断拓宽的社会治理结构中，重塑党的领导在治理中的结构性位置，形成“双向互动”合力[8]，具体到基层治理层面，必然要求达成基层治理现代化的“善治”目标。

另一方面，巩固党的执政基础，必然要求顺应社会发展要求，推进基层治理创新，强化党建引领基层治理机制体制建设。党的十八大以来，在强化党的领导，推进基层治理创新方面，一些地区能够坚持问题意识，树立了党建引领乡村治理的典范，答出了党建引领基层治理创新的精彩答卷。天津市开展的“战区制、主官上、权下放”党建引领基层治理实践，形成“基层党组织当舵手、街道社区抓服务、驻区单位和社会组织聚合力、社区居民齐参与”的社区治理新格局，提高了治理效能[9];北京市建立的党建引领“街巷吹哨、部门报到”工作机制[11]，力求创新基层工作方式，简化为群众办事的工作流程，着力解决了超大城市治理过程中面临的“最后一公里”难题。

三、路径选择：将党建制度优势转化为乡村治理效能

制度的生命力在于执行，好的制度不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上[8]。只要不断完善和坚持党建引领乡村治理的各项体制机制建设，用于规范指导乡村治理实践，才能最大限度地发挥乡村治理效能。只有坚持以党建为引领、以基层为主体、以人民为中心、以问题为导向、以创新为手段、以制度为保障的实践路径，才能使党建制度优势转化为乡村治理效能。

（一）以党建为引领，加强党对乡村工作的全面领导

强化基层党建引领乡村治理创新，不仅可以形成多元主体共治的“合力”，成为村务工作的强有力保障，而且可以协调整合各类治理资源。加强党对乡村工作的全面领导，一是要牢固树立党建引领的思想，加强对党员干部特别是基层领导干部的思想政治教育和党性锻炼。可以通过党校（行政学院）发挥干部教育培训主渠道、主阵地作用，加强对党员干部的培训教育，增强党员干部引领乡村治理的素质本领，牢固树立全心全意为人民服务的宗旨意识和马克思主义的群众观点，助力乡村振兴战略的有效推进。二是要扩大党组织的覆盖面积，形成农村党组织领导村务工作的有生力量，按照党的决策部署循序推进各项乡村治理政策，使覆盖面积更加广泛、突出实效。三是要突出村级党组织的政治功能，强化村级党组织的政治引领意识。“打铁还需自身硬”，村级党组织要切实加强自身建设，发挥主动引领乡村治理实践的行动自觉，使乡村治理在党的正确引领下逐步有序推进，将党的领导与基层群众自治有机统一起来。更要正确认识政治在引领作用上的价值意义，它并不意味着“大包大揽”，也不强调“自由放任”，要正确处理好基层党建与乡村治理的关系，做到党建引领村级治理实践的“有的放矢”。

（二）以基层为核心，推动乡村治理共建共享共治

乡村治理有效的根本是要以新的发展理念为指引走乡村善治道路，同时乡村达到“善治”的评价标准就是实现治理的“有效”，进一步构筑起乡村治理共建共享共治局面。现代农村社会是多元化的社会，服务群众需求呈现多元化发展趋势，党建引领基层治理应突出治理主体责任，充分调动各方面积极性，发挥协同共治的治理效能[13]。一是以共建推进乡村治理。要明白乡村治理的共建，主要是村民参与的共建，要运用恰当的治理工具和治理方式，千方百计调动群众参与乡村治理的积极性和主动性，助力乡村治理有效推动，切实发挥群众的聪明才智，“集民意、汇民智”，集中集体力量构筑乡村治理合力。二是以共治完善治理体制。要破除以往的乡村治理的二元治理结构弊病，牢固树立起协同治理的理念思维，充分引领群众、社会团体、乡贤力量參与乡村治理实践，构筑乡村共治的良好局面。三是以共享提高治理时效。乡村治理的追求是实现乡村振兴，目标是使乡村发展的丰硕成果惠及广大群众，使更多群众享受到改革开放带来的巨大成就，形成成果互惠、利益共享，同时共享也意味着责任和风险的共担，既要分享改革的成果，又要警惕和杜绝潜在的风险和损失，进一步激发群众为乡村建设的强大内生动力，实现跨越式发展。

（三）以人民为中心，调动群众参与乡村治理积极性

坚持“以人民为中心”是做好一切工作的出发点和落脚点，新时代乡村治理制度体系的根本要求就是“以人民为中心”，“把党的群众路线贯穿到乡村治理全过程”，不断提升人民群众的幸福感和获得感，满足人民对美好生活的向往。一是要积极回应群众需求，解决群众最操心、最烦心、最揪心的实际困难，主动为群众排忧解难。通过深入访谈、实地调研等方式及时了解和掌握群众需求，切实帮助群众解决好实际难题。当前，利用最便捷、最省时的方式，解决好群众最需要的生产、就业和就医问题，就是做到了“以人民为中心”。二是要以人民群众的获得感作为评判工作好坏的标准。随着物质水平的提高，人们不仅满足于对物质的需要，更加关注对高品质服务的追求，乡村治理要致力于改善民生、深化改革和精细化公共服务，要制定出台工作评价办法细则，形成制度规范并不断完善，从而达到“善治”的目标，让广大群众时时处处事事都能感受到党员就在身边、党组织就在身边。三是提升社会公众参与乡村治理的能力水平。通过宣传教育等方式鼓励群众积极参与基层社会治理，增强社会治理的能力和水平，“以人民为中心”，营造民众参与乡村家园建设的良好氛围。

（四）以问题为导向，助力群众解决实际困难

迅速及时地应对和解决矛盾是检验政府治理能力水平高低的试金石，当前的改革进入了深水区，乡村治理模式出现了新变化，面对新问题、新矛盾，要及时应对、果断处理。基层政府要认真对照对标党和国家对农村工作的重大部署，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实中央精神，以问题为导向，深入探究问题背后的原因，破除体制机制的壁垒，切实解决好群众的实际困难。一是要以严格的标准发现问题，“察民情，解民意”，对于乡村治理中出现的社会阶层分化、治理主体缺位、党组织建设不完善等困境，要分析其原因，探究其对策。二是要以务实的态度解决问题，有效化解乡村治理过程中出现的矛盾纠纷，坚决杜绝因小失大而酿成的重大群体性问题和事件，避免造成重大损失和集体利益的损害。对人民群众切实的期待与需求及时回应，把群众的满意度作为衡量工作做得好坏与否的试金石。

（五）以创新为手段，提高乡村治理智能化水平

新时代要不断创新乡村治理的平台和方式，为提高乡村治理智能化水平提供动能。要在党建引领下的乡村治理机制体制上下功夫，创新宣传教育的形式和平台，依托互联网资源打造“互联网+”的政务服务形式;密切与群众的联系，在村委会增设便民服务平台和爱心超市，提倡“马上就办”，切实简化群众的办事流程和程序，实实在在为群众做实事做好事。同时，基层工作者要主动适应“互联网+”时代的治理要求和思维，善于借助大数据科技创新开展“互联网+党建+乡村治理”方式，建立各类组织参与基层治理的联动机制，进一步拓宽基层帮扶范围，促进治理资源有效聚集整合，在紧紧围绕凝聚民心上做文章，着力解决基层出现的突出问题和主要矛盾[14]。利用广播、互联网等媒体介质，做好新闻媒体的信息传播和沟通交流，使得信息传播及时、有效，例如今年的突发新冠疫情的信息宣传和防控，就可以充分发挥广播、互联网等媒介，做好群众的宣传动员工作，充分保障群众对信息的知晓和掌握。

（六）以制度为保障，确保党建引领乡村治理长效化

完善的制度体系是实现乡村有效治理的重要保障和有力支撑，也是确保党建引领乡村治理长效化开展的后盾。新时代只有以制度为保障，才能确保党建引领乡村治理常态长效。推进党建引领乡村治理创新，尤其要注重优化体制机制创新。一是推进考核评价制度。将党建工作和乡村治理推进情况纳入考评范畴并形成常态制度化，建立健全考评制度和流程，让考评结果与评优倒逼村级干部履职尽责。二是加强人才保障制度。推进乡村治理创新，最短缺的就是人才，最关键的也是人才，要积极吸收那些具备较高的党性修养、过硬的责任担当的年轻人及掌握一定的农业技术生产、具备商业化运营知识的农技人员等加入基层治理当中，必要时对愿意回乡创业的大学生、村镇能人等予以政策支持和优惠补贴，充分鼓励年轻人为乡村建设贡献聪明才智，为基层党建引领乡村治理提供足够的人才支撑，激发群众参与乡村社会治理的主动性和积极性。三是完善法治、德治、自治相结合的“三治合一”治理体系。要以党建引领为导向推进乡村自治，可以借鉴先进地区的经验并结合当地村规民俗，尝试建立和完善村规民约制度宣传手册与村民议事会制度;坚持乡村法治，增强村民法律知识和法制观念、法治思维，形成人人守法、用法维权的良好氛围;以文养德引导党建文化阵地建设，通过设立村史馆、文化书屋、老年大学等形式和场馆建设，丰富群众的精神文化生活和品德修养。

参考文献：

[1]习近平.中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-05.

[2]贺雪峰.农村社会结构变迁四十年：1978-2018[J].学习与探索，2018（11）：59-65.

[3]韩鹏云.富人治村的内在逻辑与建设方向[J].中国农业大学学报（社會科学版），2017（4）：77-83.

[4]周雪光.中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2017.

[5]曹海军，曹志立.新时代村级党建引领乡村治理的实践逻辑[J].探索，2020（1）：109-120.

[6]董瑜.基层党建引领基层治理与乡村振兴的探讨[J].农村经济与科技，2019（18）：220-221.

[7]陈东辉.基层党建引领社会治理创新的探索与路径[J].理论与改革，2019（3）：181-188.

[8]习近平.决胜全面小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[R].北京：人民出版社，2017.

[9]许爱梅，崇维祥.结构性嵌入：党建引领社会治理的实现机制[J].党政研究，2019（4）：32-37.

[10]师林，孔德永.制度—效能：基层党建引领社区治理的创新实践——以天津市“战区制、主官上、权下放”模式为例[J].中共天津市委党校学报，2020（1）：16-24.

[11]孙柏瑛，张继颖.解决问题驱动的基层政府治理改革逻辑——北京市“吹哨报到”机制观察[J].中国行政管理，2019（4）：72-78.

[12]习近平.之江新语[M].杭州：浙江人民出版社，2007.

[13]卢翠丹.党建引领下的基层社会治理创新研究——以婺城区为例[J].法制博览，2020（2）：42-43.

[14]王保彦，邸晓星.“互联网+党建”精准服务群众研究——以天津红桥区“微实事工作室”为例[J].中共天津市委党校学报，2019（2）：20-27.

[责任编辑、校对：杨栓保]