基层治理视角下综合行政执法权问题研究

陈森国

〔摘要〕 法治是治理现代化的重要支撑，基层治理是实现国家战略的重要组成部分。伴随着综合行政执法体制改革将行政执法权限和执法力量向基层延伸和下沉，各乡镇政府、街道办事处在发挥积极作用的同时，也面临一些如基层治理主体法律地位不明、执法权限不清等困境。因此，必须发挥党建引领作用，完善依法行政制度体系;明确治理主体职责，统一落实执法规范;建立长效机制，健全跨部门协作治理体制;严格规范公正文明执法，强化执法监督，以推动基层社会治理创新，不断提升综合行政执法水平。

〔关键词〕 基层政府;基层治理;相对集中行政处罚权;综合执法权

习近平总书记指出，社会治理核心在人，重点在城乡社区，关键是体制机制的创新。党的十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。2015年12月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确提出，作为综合行政执法体制改革的一项重要内容，要将行政执法权限和执法力量向基层延伸和下沉。基层政府身处治理第一线， 直接与地方群众配合联动，其所面临的治理形势复杂多样。因此，进一步明确、完善我国基层政府在行政执法过程中的职责和权限，对于推动国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的理论和现实意义。

一、综合行政执法权限的理论依据

“相对集中行政处罚权”和“综合执法”作为统筹配置行政执法机关和行政处罚职责的重要理念，已成为综合行政执法体制改革的关键一环。综合行政执法体制改革的基本精神是按照“减少层次、整合队伍、提高效率”的原則，科学设置执法队伍，大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。为确保改革顺利平稳推进，综合行政执法体制改革的一项基本原则即坚持优化协同高效。

首先是行政协同。协同“主要是指相关机构之间的配合联动”，即“加强相关机构配合联动，避免政出多门、责任不明、推诿扯皮” 〔1 〕。行政协同主要是指在行政执法层面，政府行政执法部门之间的协作。行政机关综合行使执法权的主要方式包括：一是对行政主体的整合，即通过机构改革将有关行政机关合并或对行政机关执法职能进行整合从而获得立法认可;二是执法权限的集中行使，即实行相对集中行政执法权。综合行政执法涉及机构调整，也可能涉及相对集中行政执法权〔2 〕。

综合行政执法的初衷就是为了解决多头执法、重复执法、执法缺位、执法过度等实际问题，将分散在多个部门的行政执法权集中起来，通过职能互补，推动行政部门认真执法、有效执法。近些年来，尽管我国进行了多次的机构改革，但机构体系协同不够问题仍然较为突出。个别政府机构之间形不成合力，且内设机构整合不彻底，执法队伍设置不合理，最终导致行政执法效率低下。综合行政执法体制改革作为机构改革的重要内容，着重强调“协同原则”。协同的前提是机构和职能有所分工，原则上要求一类事项由一个部门统筹、一项任务由一个部门负责，进而通过加强相关机构配合联动，避免政出多门、职责划分不清、权责分离严重等问题 〔3 〕 。协同原则涉及党和国家的方方面面，不仅强调机构的整合作用，同时强调机构的联动作用，目的在于避免出现“权力碎片化”或“分散化”的现象 〔4 〕。

其次是相对集中行政处罚权与综合执法权。相对集中行政处罚权的直接法律依据是《行政处罚法》第16条。我国首次以法律形式对行政处罚权集中统一行使进行了规定，为我国行政管理体制改革提供了新的法律途径和依据，也为开展基层治理相对集中行政处罚权工作提供了法律依据。经国务院批准，自 从“宣武试点”开始，城市管理综合执法体制改革工作全面推开。此后，国家相继出台了一系列的规章制度，进一步推进了相对集中行政处罚权的工作部署，并授权省、自治区、直辖市人民政府开展相对集中行政处罚权工作 〔5 〕。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对“整合执法主体、相对集中执法权、推进综合执法”提出了明确要求，同时还强调要正确处理“相对集中执法权”和“综合执法”关系。 2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》将相对集中行政处罚权扩大到所有能够行使行政处罚的领域，并进一步要求“支持有条件的领域推行跨部门综合执法”，对与被集中的行政处罚权相关的行政强制权，《行政强制法》第17条明确规定一并实行相对集中。

二、综合行政执法存在的主要问题

行政执法是履行法律、执行政策以及政府治理过程中至关重要的环节。行政执法的运行效能不仅仅是保护公民权益、维护市场秩序，而且直接推进政府的政策执行和治理效率，与国家、社会、市场的关系密切相关。但是，当前我国个别地方行政执法实践却面临法律依据不足、权责交叉、多头执法等一些问题的困扰，不同程度地影响着综合行政执法体制改革的推进，具体表现在以下几个方面。

（一）执法体制运行不畅，推进机制缺乏长效化

基于部门整合失衡、权力分割等原因导致个别行政主体之间难以开展有效合作，这种现象被称为“权力执行碎片化” 〔6 〕。具体表现在：一是在执法体制上，条块关系未理顺，执法主体不明确。法定的行政执法主体不仅包括政府部门，而且还包括通过法律授权或法律委托等方式取得执法权的相关的行政机关、企事业单位等。但是，由于行政委托、行政授权取得的执法权限缺乏统一的标准，因此，执法存在较大的不确定性。另外，《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号），正式授权省级政府自行决定在本行政区域内开展相对集中行政处罚权工作。这是行政执法体制改革进程中首次明确属地管理原则。在此之后，行政执法权基本上下放到地方政府，属地管理原则正式实施。可是，由于政府职能采取由上而下的行政管理体制，而行政执法权却强调属地责任，使行政执法主体的权限交叉较多，“条”与“块”对接参差不齐 〔7 〕，条块关系复杂，导致执法机构权责不清、职责不明，“纵向多级管理、横向政出多门”现象时有发生。二是在执法机制上，长效管理有欠缺。机制的建立，一靠体制，二靠制度 〔8 〕。在现行的执法活动中，个别部门解决现实问题往往欠缺长效管理机制，没有显现或者达到管理常态化、长效化、规范化要求，导致政府的整体目标制定与实际运行存在脱节现象，最终影响了执法效率和执法机关的公信力。

（二）相关立法滞后，职能调整、执法制度和程序不规范

行政体制改革的一项重要内容是行政执法权限和力量向基层延伸和下沉。2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，强调社会治理中心向基层下移。为了完善基层治理体系，各地政府试图通过赋权的方式化解乡镇政府、街道办事处“权小事多责重”困局和条块之间的矛盾，开始下放行政处罚权，进行综合执法，实现从机制创新向执法体制改革的发展。但通过什么样的方式赋权于街道办事处（以下简称街道办），在赋权的基础上街道办职能怎样转变，这其中涉及许多行政法基本问题，有关行政执法的法律规范，尤其是《行政处罚法》《行政强制法》等都未作明确规定 〔9 〕，相关立法还比较滞后。

1.街道办的法律地位不明。基层治理主体的典型代表即街道办事处，这个层级处于我国权力结构的末端，直接面对社会及公众，处理的事情繁杂多样，但街道办施行的权力却有限 〔1 〕。我国宪法1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》曾经是唯一一部对街道办作出具体规定的专门法规，确立街道办为我国市辖区和不设区的市人民政府的派出机关。2009年6月全国人大决定废止《城市街道办事处组织条例》后，时至今日，街道办没有明确法律地位， 现在我们只能从《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中看到设置街道办的规定。因此街道办有其存在的法律地位，但作为城市基层政府的派出机关却没有国家层面的职能规定。尽管街道办在现实中依然存在并继续运转，且发挥着重要作用，但对街道办的规定始终局限于其是如何设立的，并没有一部法律规定其相应的权力。實践中，街道办承担何种职能、拥有什么权力等，相关立法还未予以明确。

2.街道办的权力依据和权力来源不明。基层问题点多面广，在深化综合行政执法体制改革中，许多地方提出依法明确街道办执法主体地位，将行政执法权限向街道办下沉，统一制定赋权清单，对基层管理迫切需要且能有效承接的执法权限由街道办统一行使。但目前相关部门尚未出台下放权力依据，综合执法工作在街道办授权尚未到位，不利于实现基层政府执法职能、权限的法定化。另外，《行政处罚法》第16条是“相对集中行政处罚权”以及“综合行政执法”的授权依据，但法律尚无规定政府以何种形式进行授权，授权后原行政机关的权限如何处理。

（三）执法主体作用发挥不充分

一些政府相关部门作为行政执法体制改革的治理主体，在制定改革目标或策略时，有时容易出现未经长远规划、仅依据当前的形势进行决策的情况，导致政府的治理包括行政执法缺乏战略性、系统性和长期性，消减了政府的公信力。

一方面，个别政府职能部门作为执法主体，最为凸显的问题是政出多门、各自为政，执法效率低下。个别行政执法主体涉及部门利益化、重复执法等现象，使得政府治理缺乏统一规划，行政协作缺少积极性，难以形成有效的统筹和协调。另一方面，虽然我国的行政法律法规较多，但众多的行政法规在实际执行过程中未能充分发挥其法律实效，个别行政执法机关没有执行法律法规的专门机构及人员，执法方式以突击检查和运动式执法较多，未能形成常规性、稳定性、持久性的执法机制，对于执法程序和自由裁量权的行使也不规范，不仅容易导致执法结果不确定、不稳定、不统一，也容易削弱法律的权威。

（四）执法人员法律素养欠缺，监督机制不健全

一方面，随着政府“放管服”改革力度的加大，行政执法也面临着严峻的挑战。受执法方式单一、执法措施不足等多方面因素影响，执法的效率一直难以提高;同时，执法人员欠缺、且个别人员年龄偏大，法律专业知识及应急处置能力缺乏现象较为普遍，个别执法人员的法律素养的确需要提高。另一方面，执法监督制约机制不健全。行政执法权既是权力更是责任。行政执法机关集中行使行政处罚权或进行综合执法，由于缺少对应的执法监督机关，对于执法机关及执法人员的监督制约机制和追究责任制度均不完善。实践中，基层行政执法具有点多面广人员少的特点，代表行政主体的执法人员个体的执法能力和执法水平良莠不齐，且相关部门对执法行为又缺乏必要的监督制约，导致执法过程中履职不严，行政行为该为不为、不该为乱为甚至徇私枉法的现象时有出现。结果不但会严重损害行政机关的公信力、行政执法的公正性，也容易使人民群众对行政执法产生抵触情绪。另外，行政处罚权的集中行使、多部门权限的集中、综合执法权的行使等是受主管领域的职能部门监督，还是由综合执法部门监督检查，这种职能监督的不确定性在实践中就容易出现监管错位和监管缺位等问题。

三、深化基层治理、提升综合行政执法能力的对策选择

（一）发挥党建引领作用，完善依法行政制度体系

综合行政执法体制改革的目的在于不断推进人民满意的服务型政府建设，“法治政府”“责任政府”的建设也必然应当遵循执政为民这一价值准则。中国共产党作为执政党的顶层设计和系统部署，是国家行政体制整体建设的前提，也是中国特色社会主义行政体制的特色和显著优势。党建引领就是要统一思想和认识，党员示范带领，动员群众和社会各界力量，共同为行政执法改革贡献力量。

1.坚持党建引领，完善协调机制。坚持党的领导是法治政府建设的核心和根本，必须充分发挥各级党委的领导核心作用，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。党的根本宗旨是全心全意为人民服务，这也是完善政府治理体系和提升治理能力的根本遵循。基层党组织在我国社区治理中有着不可替代的重要作用，要通过制度建设和组织建设，坚持党的全面领导，发挥党员的先进模范带头作用，将党和政府的大政方针予以落实。行政执法改革必须坚持党建引领，把加强党的全面领导贯穿到综合行政执法体制改革的各方面和全过程。

2.优化精简执法体制机制。行政执法体制机制改革是法治政府建设的关键，行政执法体制机制改革的顺利推进，必须有效解决机构重叠、职责交叉、多头多层重复执法、行政不作为等各种现实问题。从横向来看，根据各部门的事权，需要增强行政执法的合力，加强综合执法机构与职能部门、司法机关之间的配合与协作，进一步增强业务协调联络，做到行政执法信息共享。对于涉及同一或近似行政领域交叉执法的执法权，应当统一由综合执法部门行使，以有效减少多头执法现象。从纵向来看，需要厘清不同层级的执法权限，且要优化执法层级，推进执法力量重心下移。要明晰权责清单、执法依据、执法流程等事项内容，切实做到依法行政、规范执法。

（二）明确治理主体职责，统一落实执法规范

政府职能是公共行政活动的基本指向与出发点，明确政府管理的范围和内容，是行政体制建设的重点。机构是权力的载体，行政执法力量配置重心下移，需要构建实体化综合执法机构，推进行政执法权限和力量向基层有效延伸和下沉。

按照优化协同高效的理念，对于现行行政执法主体和执法依据调整需要制定或修改法律法规的，中央明确提出要及时启动相关程序。如《关于深化党和国家机构改革决定稿和方案稿的说明》提出，凡属重大改革都要于法有据，要同步考虑改革涉及的立法问题，需要制定或修改法律的要通过法定程序进行，做到在法治下推进改革，在改革中完善法治。目前，在相关立法或修法工作完成之前，涉及机构改革的行政执法事实上处于一个过渡期，这就需要采取相应的立法确认措施。关于改革涉及法律规定的行政机关主体及职责调整问题，由全国及各级人大常委会对于过渡期行政执法的依据、主体、职责和程序等合法性问题作出规范性决定。

行政执法体制改革不仅强调要推进综合行政执法，而且还重点强调要加大基层执法的力量，推进执法重心向市、县两级政府下移。而乡镇和街道办显然成为综合行政执法机构，按照有关法律规定开展执法工作，行使行政处罚权，并对基层违法行为进行协调治理，逐步实现基层一支队伍管执法的良好格局。但是，现行法律法规未明确赋予街道办执法主体资格。如《行政处罚法》第16条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权;《行政许可法》第25条也规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权;《行政强制法》也规定，行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。根据法律规定，街道办作为履行公共事务职能的组织，可以由地方性法规授权取得区域内综合执法的主体资格 〔5 〕。明确赋予乡镇、街道办相应的行政处罚权，进而从根本上解决街道办作为基层治理主体、如何加强基层治理的问题。

（三）建立长效机制，健全跨部门协作治理体制

以乡镇、街道办为代表的基层治理主体，面对点多面广的执法问题，往往涉及多部门合作，因此，“集中整治”“专项整治”等就成为其主要的治理方式，如在上级检查和考核期间，动员范围广、行动速度快、执行标准严，确实容易产生立竿见影的效果，甚至是治理部分“顽疾沉疴”的一把利剑。但这样的“运动式”行政执法模式治标不治本，难以从根本上解决问题。同时这种突击性执法存在仓促性、被动性、临时性和事后性，且执法依据大多是上级下发的“红头文件”、领导批示，随意性较大，不能做到长治久安。行政执法必须要建立长效机制，统筹配置执法权，强化跨部门协作治理机制，对于不同的公共事务和议题，应当采取科学的常态化治理模式。必须建章立制，建立健全符合基层治理实际的、持续有效的常规治理机制才是根本之道。

（四）严格规范公正文明执法，强化执法监督

为了大力促进严格规范公正文明执法，解决行政执法不严格、不规范、不文明、不透明等问题，提升行政执法能力和水平，保护人民群众合法权益，维护政府公信力，党中央、国务院提出全面推行“行政执法公示制度”“执法全过程记录制度”“重大执法决定法制审核制度”等三项制度，强化执法监督，以营造公开透明、规范有序、公平高效的行政执法氛围。

行政执法公示制度要解决的是行政执法信息公开不及时、不规范、不透明等问题，必须按照“谁执法、谁公示”的原则，围绕强化事前公开、规范事中公示、加强事后公开等落实执法公示责任，并畅通公开渠道对行政执法信息公示的主体、职责、标准进行明确规定。执法全过程记录制度主要针对执法行为不严格、不文明及执法过程记录不全面、不标准等问题，执法全过程应当通过文字、影像等方式进行记录，作为刚性约束，按照规范归档保存，并建立健全执法全过程的记录管理制度。为了解决法制审核过程中审核机构不健全、审核力量不充足、审核工作不规范等问题，基层各级执法主体必须在作出重大执法决定之前，要经过严格的法制审核，否则不得作出决定。

“三项制度”从加强制度建设和严格制度落实入手， 聚焦行政执法的源头、过程、结果等关键环节，对执法全过程进行了基础性的统一规范，有助于基层综合行政执法改革不断创新机制、强化责任、完善制度，对于推进基层治理乃至国家治理能力现代化具有重大意义。

综上，行政执法关系着群众的切身利益，备受社会广泛关注。我国行政执法体制的未来改革方向应当是基于整体政府理念，理顺纵横权责关系，推动建立组织法定、结构有序和行为高效的分类、分领域“综合行政执法体制” 〔8 〕 。“集中行政处罚权”“综合执法”已经成为未来行政执法改革的趋势，但相关执法标准、范围与执法程序的制定依然任重道远。综合行政执法体制改革并不仅仅是简单地通过具体制度来解决某一个问题，社会治理重心下移也不仅仅是向下赋权这么简单，而是要从加强制度建设和严格制度落实入手，夯实行政执法的基础，探索建立一套服务群众的执法机制，提高行政执法的规范化水平。在此基础上，还应不断完善基层执法主体机制，坚持问题导向，形成解决问题的合力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕高秦伟.机构改革中的协同原则及其实现〔J〕.福建行政学院学报，2018（04）：17-28.

〔2〕马太建.论相对集中行政处罚权与综合执法的关系〔J〕.法治现代化研究，2018（06）：86-99.

〔3〕袁曙宏.建设职责明确、依法行政的政府治理体系〔J〕.中国司法，2018（05）：7-9.

〔4〕刘 升.基层治理中的“权力执行碎片化”研究——以城管执法为研究对象〔J〕.云南大学学报（社会科学版），2020（02）：117-130.

〔5〕吕普生.中国行政执法体制改革40年：演进、挑战及走向〔J〕.福建行政学院学报，2018（06）：12-27.

〔6〕徐信貴.分权化改革下的政府治理碎片化可能及其应对〔J〕.社会科学研究，2016（03）：13-17.

〔7〕李炳毅，陈 翱.协同治理：基层社会善治的必然选择〔J〕.中共山西省委党校学报，2014（04）：50-53.

〔8〕张文杰.创新探索建立“三方制衡”行政执法新体系〔J〕.中国经贸导刊，2015（21）：46-48.

〔9〕黄湋伟.城中村违法建设问题的基层政府治理策略研究〔D〕.南宁：广西大学，2019.

责任编辑 李 雯