党内法规智库建设：现状与远景

雷浩伟 廖秀健

〔摘要〕 党内法规智库是新型党建智库的典型代表。当前，在党内法规智库由数量增加到质量提升的转型期，深入研究其总体现状、建设困境和发展远景具有重要价值。利用智库研究的一般方法，構建党内法规智库“外在形态—内在功能—学科范式—成果产出—综合评价”五维分析框架，对国内15家典型党内法规智库的建设现状予以实证分析，得出研究结论如下：现有大量党内法规智库建设存在外部形态混杂且定位同质、组织结构失衡且关系混乱、研究范式单一且浮于形式、管理运行粗放且评价缺失等问题。对此，应以内涵发展、特色发展、质量发展和科学发展为导向，推动其专业化和多元化、差异化和群聚化、社会化和规范化以及智慧化和数据化的建设进程。

〔关键词〕 党内法规智库;建设现状;发展远景

一、历程回顾与研究缘起

党的十八大以来尤其是全国党内法规工作会议圆满落幕之后，党内法规研究逐渐成为法学研究的热点，各级党委、高校、科研院所开始前所未有地高度重视党内法规智库建设。2016年12月印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》明确指出要“适时成立全国党内法规研究会，支持有条件的党校、行政学院、高等学校、科研院所设立党内法规研究基地或研究中心” 〔1 〕。2018年9月9日，首届全国党内法规研究机构建设论坛在武汉召开①，来自全国16家相关机构的负责人围绕“党内法规研究机构建设的使命与挑战”对党内法规研究机构的功能定位、建设困境和发展前景进行了交流探讨，并达成了加强党内法规智库建设，发挥其思想库、智囊团功能的基本共识。2018年11月1日，由武汉大学党内法规研究中心创办的《党内法规研究机构建设通讯》正式刊发，其在汇总业内最新理论成果、人才培养和工作培训等信息的基础上进一步密切了相关机构联系、推动了共同发展，使得加强党内法规智库的决策服务功能、推动其长远发展等问题再次引起了广泛关注。随着《关于进一步发挥全国党建研究会党建高端智库作用的意见》（以下简称《意见》）的印发实施，新形势下党建智库的时代价值、功能作用、建设目标和研究任务得以明晰，同时也为党内法规智库建设提出了新要求、指明了新方向。

然而，在短时间内成立的大量党内法规智库，存在发展思路模糊、实践资源匮乏和成果转化不足等问题，采取有效举措助其走出站位高而落脚浅、重理论而轻实务等建设瓶颈，使其真正成为集决策咨询、理论研究、人才培养、宣传交流和学科发展等功能于一身的新型党建智库平台，有着举足轻重的学理与应用价值。因此，笔者结合智库建设的一般理论，在调查国内15家典型党内法规智库建设实况的基础上，分析其建设过程中的外在问题与内在不足，旨在对其未来发展思路予以探索。

二、理论综述与问题提出

（一）有关党内法规智库建设的研究综述

目前，国内有关党内法规智库建设的研究已有一定的成果。王勇提出应从理论研究、参与决策、人才建设和密切联系等方面对党内法规研究机构予以完善 〔2 〕，章志远强调其肩负着传播党内法规知识的历史使命 〔3 〕，高轩则指出其发挥着推动党内法规学科建设的重要责任 〔4 〕。换言之，除了优化内部工作，还需坚持外在宣传引领，内外结合以创新党内法规智库建设的路径与模式。随着研究的深入，刘长秋在论及党内法规智库类型化建设的基础上，明确提出应狠抓机构建设和理论研究，实现党内法规智库的特色发展 〔5 〕。秦瑞星将现有党内法规智库分为虚体、实体与省直属单位等类型，并系统分析了其在研究范畴共识未成、建设时间短暂仓促、资源配置尚未到位和治理体系尚未成熟等条件下在内外资源整合、组织架构搭建、人才队伍建设、人才培养模式、学术研究开展、理论联系实务等方面的不足及改善对策 〔6 〕。这些研究作为国内为数不多的关注党内法规智库建设的学术论文，其价值与意义不胜言表，但其中仍少有对党内法规智库的总体现状、建设困境和发展远景进行系统实证研究的成果。

（二）党内法规智库建设面临的问题

研究党内法规智库建设，必须立足党内法规本身。党内法规是管党治党的核心，是党内治理法治化的载体。现有党内法规数量庞大、体系复杂，其制定、评估、清理与解释工作也在快速推进 〔7 〕，亟需大量智力和技术支撑。因此，以服务党的决策为目标的党内法规智库有着充足的建设必要与发展潜力。

然而，党内法规的特性使得党内法规智库开展研究工作存在以下难点：一是研究对象封闭、资料获取较难，部分重要党内法规尚未公开，存在公布不及时 〔8 〕、公开后“实际运行尚有不足” 〔9 〕等问题，导致部分研究机构缺少全面、切实的党内法规资料，不能全面了解并及时解决实际问题;二是研究主体多元、专家队伍零散，党内法规研究是横跨法学、马克思主义理论、党史党建和政治学等领域的交叉学科 〔10 〕，需要各领域的专家建言献策，然而现实中各领域专家合作困难，各个学科力量也难以有机统一;三是研究方法单一、理论实践有一定脱节 〔11 〕，传统党内法规研究重理论而轻实践，缺乏扎实的实践方法储备，需要超脱理论法学限制侧重研究“立规技术”;四是研究结论片面、应用转化不足，部分党内法规智库很难自发且有效地对接党政决策部门，致使其研究结论与实际需要有偏差，研究成果转化较难。由此，也引发了党内法规智库建设的具体困难：一是党内法规智库与实务部门之间的信任不足，二是学者与研究平台的匹配度不高，三是研究方法不能完全适应实践调研的需要，四是研究成果转化为决策成果的渠道不畅通。

三、样本选择与分析框架

（一）党内法规智库的样本选择及其外在特征

截至2020年6月底，全国共有54家党内法规研究会、研究基地和研究中心②（见图1）。为了强化样本的广泛性、针对性，笔者从中筛选出15家典型党内法规智库，并对其名称、建立时间、责任单位和基本定位予以概述（见表1）。

综上，党内法规智库建设有以下特点及待考察情况：一是地区分布集群化，以华东、华中为代表且以广东、北京等地为典型，呈现集群分布态势，区域范围内是否存在足够的资源以容纳其研究有待考察;二是建立时间集中化，集中于2017年，在快速成立而未经长期沉淀的情况下是否能够承担起决策部门交办的工作需要实践检验;三是建设单位多元化，院校与实务部门共建且呈半官方化趋势，实务部门能否实现集中领导和切实指导，共建单位能否有效互信合作有待考量;四是建设目标全面化，呈现同质竞争趋势，机构名称大都趋同，多数机构明确提出要集理论研究、决策咨询、人才培养和教育培训功能于一体，然而其能否做好各项预定任务则有待考核。

（二）分析党内法规智库建设现状的逻辑及框架

《意见》明确了“咨询服务”“理论研究”“课题开展”“交流宣传”“信息建设”“研究队伍”“管理體制与组织机构”及“资金运行与经费保障”等内容，这是分析党内法规智库建设现状的基本逻辑：第一，形态分析，主要体现在党内法规智库能否针对党内法规规划、备案、制定、执行、评估、修改和清理等具体环节展开研究，这可通过其名称直接进行分析。第二，功能分析，“对重大问题予以决策咨询”“对政策措施予以评估评议”和“对形势发展予以课题设置”是党内法规智库应该有的功能 〔12 〕。第三，范式分析，以DIIS法即“收集数据—揭示信息—综合研判—形成方案” 〔13 〕为基础，政治坚定且独立研究，坚持价值取向和实事求是相统一，综合运用比较研究与实证手段，是党建智库研究的重要方法 〔14 〕，而这亦应是党内法规智库的研究范式。第四，成果分析，“考察组织形态”“归纳研究成果”和“关注经营状况” 〔15 〕是分析智库建设问题的主要维度，其中组织形态涉及名称、规模和性质，研究成果即为科研和咨政产出，经营状况可划分为合作情况、资金运转以及人员调配等。第五，综合分析，智库评价对智库建设起着重要的引导、监督、保障与促进作用 〔16 〕，对处于数量增长向质量提升转型关键时期的党内法规智库进行综合评价更为不可或缺。

综上，党内法规智库建设现状的分析框架应当由外在形态、内在功能、学科范式、成果产出和综合评价五个维度构成，其中：一是外部形态，包括名称标识和组织结构;二是内部功能，包括性质定位和价值作用;三是学科范式，包括专业体系和技术条件;四是成果产出，包括学术研究和决策咨询成果;五是综合评价，包括内部评价和社会评价（见图2）。

四、问题分析与成因总结

（一）党内法规智库特色发展不足

1.外部形态混杂且定位同质，致使竞争乏力、缺少创新。依据名称表述划分，15家样本单位仅有1家明确以研究智库为名，而明确以智库功能定位的有10家，另有专业委员会1家、研究会2家、研究中心11家。依据建设单位划分，15家样本单位中有院校研究基地6家，省（市）校共建平台6家，社会团体3家（见表2）。

从名称表述的角度分析，可得出三方面的结论：一是样本中仅有1家名称中明确体现了智库功能，而其他样本单位大都以“研究中心”这一宽泛概念为名，难以体现自身特色，牵强附会地整合与党内法规相关或无关的资源，既稀释了理论研究的“纯度”，也降低了决策咨询的“精度”，角色宏观、定位过大是其同质相像、特色不明的根源所在;二是“专业委员会”在党内法规学科尚未健全的情况下难以发挥功能，其专业性要求高、行政化色彩浓等特点也不利于发挥智库专家的自主性、能动性;三是以“研究会”为名称的民间智库难以突破官方垄断、规模小、专业化分工水平低等瓶颈 〔17 〕。

从建设单位的角度分析，可得出三方面的结论：一是高校自身校级或院级研究基地多为高校内设机构往往是虚体组织，“挂牌式”地依附学院而没有独立的办公与科研场所、缺少专职的研究与工作人员，由于激励保障不足致使其怠于竞争。二是省（市）校共建平台则倾向于实体组织，其通过与实务部门签署合作协议来明确团队结构、职责任务和管理制度。实体组织类的党内法规智库在与实务部门合作的过程中主要依靠联席会议和定向委托等途径达到咨政服务的目标，这种途径的依赖性致使其疲于应付上级交办的任务，受限于工作领导与业务指示而缺乏灵活性、创新性。三是作为社会团体的“研究会”大都定位成“产、学、研、咨”多位一体的综合智库，但是在其无法打通与实务部门合作渠道的情况下，难以实现“自下而上”的决策服务进而走出重理论而轻实务的窠臼。

总之，混杂的形态和同质的定位使得大量党内法规智库缺乏竞争、缺少创新，而在同质竞争的负面驱动下，智库自身的建设发展也畏缩不前而难有作为。

2.组织结构失衡且关系混乱，致使功能受限、转型困难。在组织结构上，省（市）校共建的党内法规智库往往采用“行政—学委”双序列，行政负责人由实务部门相关领导和校内相关领导共同担任，学委负责人则聘请业内知名学者担任，此举遵从了权力与权威配置相结合的组织设置原则，也推动了理论与实务的结合。然而，领导委员多而员工少、兼职人员多而专职人员少和校内师生多而校外人员少等失衡现象普遍存在，“行政色彩”和“地方主义色彩”过浓致使其有力搭建平台却无法有效开展工作。

院校内部自发成立的研究基地、中心等虚体组织无固定和明确的组织成员，内部管理松散，因而无法有效发挥智库的功能，也使其在向实体智库转型过程中的组织关系较难理顺。以西南政法大学党内法规研究中心和重庆市党内法规研究中心为例，前者于2017年12月由校内三个学院组建，为虚体智库;后者于2018年12月由学校与实务部门基于前者合作共建，为半实体智库。2018年12月首次转型后，后者行政机构扩张，然而工作方案与研究人员却未予及时配套跟进。随后，2020年1月，根据《中共重庆市委机构编制委员会办公室关于西南政法大学设立党内法规研究中心的复函》，西南政法大学内部增设党内法规研究中心（对外挂重庆市党内法规研究中心牌子），作为教学科研内设机构，接受重庆市委办公厅的业务指导，真正实现实体化〔18 〕。再次转型后，西南政法大学党内法规研究中心和重庆市党内法规研究中心实现“虚实融合”，前者作为落实党内法规决策咨询、学术研究和人才培养等智库任务的实体组织，后者则依附前者，作为联络、协调和动员区域范围内党内法规研究力量的虚体组织（见表3）。不难看出，历经两次转型，西南政法大学党内法规研究中心和重庆市党内法规研究中心试图更好地整合资源、理顺关系。然而，频繁变动组织架构、单纯叠加人员构成，不可避免对智库发展的稳定性产生一定的影响，带来一些新的问题⑥。诸如此类问题在其他党内法规智库建设中也不同程度地存在，使其在向实体智库转型的过程中频频受阻。

（二）党内法规智库内涵发展不足

1.研究范式单一且浮于形式，致使产出较少、咨政不力。当前，召开会议、招标课题成为党内法规智库对外打造品牌、对内凝聚力量的主要方法。据统计，2016年以来全国共计召开各类党内法规学术会议40余场，几乎每隔4个月便有一场大型会议。课题发布则受经费和管理等多种因素影响，其形式、类别、频次和金额迥异（见表4）。

学术会议的繁荣虽能扩大主办机构的影响，但过于追求数量、规模和口碑极易引发学术交流上的形式主义和浮躁之风，也使得学者忙于参会而疲于研究。课题招标虽能激发学者的研究积极性，但在缺少“真问题聚焦”和“方法论指引”的情况下并无大益，碍于经费制约相应的研究也难以继续拓展、长期维系，封闭式、运动式的研究也不利于党内法规智库咨政工作的跟踪调查与常态反馈。

此外，部分党内法规智库以传统理论法学为主要研究方法且分析视角相对单薄，鲜于实证致使其难以给予决策者具有可操作性的技术支撑，加之长于学理研究而弱于政策分析、难以掌握决策内部信息和缺乏成果直接传递通道等缺陷 〔19 〕，使得部分党内法规智库无法有效实现理论与实践的有机结合。

在成果产出上，15家党内法规智库有14家刊发了论文，其中与党内法规密切相关的仅有129篇，CSSCI论文34篇、被引论文69篇，相关系数和被引率⑦均为0.53（见表5）。

党内法规智库的内涵发展，应当以抢占学术高地和解决实际问题为本。从统计数据上看，部分智库建成以来的学术成果产出较少甚至为零，部分学者擦边球式地研究“泛党内法规”和“非党内法规”问题，以致成果的相关性、针对性大打折扣，被引率较低也可以反映出其质量不高的问题。从研究内容上看，大量成果以党内法规的概念、功能、关系等理论问题为主，而从技术层面对党内法规展开制定、解释、评估和清理的研究以及针对单个“部门法规”的研究相对不足（如图3），脱离实践需求、鲜用实证方法致使其难以实现決策转化⑧。

2.管理运行粗放且评价缺失，致使体系零散、监督弱化。在管理运行上，仅有少量实体智库依托共建协议制定管理办法和章程以明晰建设目标、发展任务和运行规范，大量“挂牌式”的虚体智库在组织、人员、经费等方面并无细致的制度保障，以致其领导、聘用、考核和评价等缺少刚性约束。在考核评价上，于内部，部分党内法规智库缺少自评意识，尤其是高校自发成立的虚体智库，由于管理不足，跨学科、跨部门的人财物等资源过于分散而难以形成合力，归属感欠缺和认同感低下致使智库研究成员怠于自评;于外部，大量与实务部门共建、在实务部门指导下成立的实体智库承担着推进区域内党内法规建设的重要社会责任，却由于多头管理、双重领导等问题致其难以纳入实务部门的监督考核之中，加之公众对其功能定位、运行方式缺乏了解，社会舆论监督等外部评价也流于形式。

五、路径创新与发展远景

（一）内涵发展路径：建设专业化和多元化的党内法规智库

内涵发展是新时代中国特色新型智库建设的新要求 〔20 〕。当前，针对大量党内法规智库定位宽泛、脱离实际且无法切实服务决策的弊端，建议其应当面向问题，根据党内法规建设技术环节分工，可将党内法规智库分为理论研究、决策咨询、人才培养和宣传交流等不同领域，以及规划、备案、制定、执行、评估和清理等板块予以专业化建设，同时注重党内法规智库在不同领域的多元分布，在专业化建设的基础上实现多元化发展。

其一，依托高校成立的虚体智库应当发挥其理论研究的专业优势，面向理论发展，整合校内相关学科领域的优势师资力量，通过理论研究推动高质量学术成果的产出，夯实党内法规建设的理论基础、丰富其理论框架，扭转当前学术研究无法紧跟实践步伐的局面。其二，与实务部门共建的官方或半官方实体智库则应发挥其决策咨询的专业优势，面向决策需要谋求发展，积极对接实务部门，针对党内重大决策以及党内法规建设关键环节开展调研并提出建议，同时注重理论成果的实践转化。其三，各类专业委员会则应发挥其在学术评价和学科建设等方面的专业优势，面向学科发展，引领高校、科研院所完善党内法规学科体系。同时，党内法规智库也应注重人才建设，既要培养高端领军人才，也应培养后备补充人才;既要组建实务工作团队，也要组建科研攻关团队。

（二）特色发展路径：建设差异化和群聚化的党内法规智库

特色品牌是智库生命力之所系 〔21 〕。打造党内法规智库优势品牌应秉承差异化建设方向，发挥自身优势，推动智库服务特色发展。当前，针对部分党内法规智库扎堆出现、同质竞争、产出不足且难以将自身优势转化为智库服务效能的弊端，建议其应当面向需求，既宏观考量党内法规建设的全局问题，又微观着眼地域性的独特问题，充分发掘并利用区域内的优势研究资源，同时注重不同党内法规智库之间的团队协作，以差异化建设推动群聚化发展，形成党内法规智库联盟。

首先，地方党内法规智库应当区别于全国性党内法规智库，需以服务地方党委决策为基本目标，根据区域内党内法规建设实际需要深入基层开展针对性调研，精准发现问题并提出可行的解决对策，以凸显地域特色;专业化的党内法规智库也应当区别于综合性的党内法规智库，以凸显领域特色。其次，应创新运行模式，除了与地方党委办公厅等办事机构加强合作，还应与宣传、纪检、政法、组织以及经管等具体职能部门加强横向交流，以提升智库成果的独创性、适用性。最后，党内法规智库建设应充分整合各种优势资源，同一省市内乃至不同省市间的机构应当“抱团取暖”，一方面需整合多学科知识以创新研究视角、丰富研究方法，另一方面应加强内外合作，发挥群聚化优势，构建党内法规智库联盟以合作攻关党内法规建设的重大理论与实践课题。

（三）质量发展路径：建设规范化和社会化的党内法规智库

质量是智库发展的“生命线” 〔22 〕。党内法规智库既要多，也要精;既要建设速度快，也要建设效果好，需能经得起时间和实践的双重检验。当前，针对部分党内法规智库规制不力、监督不足以致成果水平低下等问题，建议其应当面向社会，进一步加强内部管理和外部监督，使其既能激发专业研究力量积极服务，又能调动社会各界力量主动参与，既能规范其“按部就班”的运行，又能推动其“你追我赶”的竞争，以规范化建设推动社会化发展，不断提升党内法规智库的舆论引导力和社会影响力。

第一，实体智库应当建立健全职、责、权明确的组织管理架构，完善内部人员、经费和项目管理等制度;各地牵头的实务部门，尤其是地方党委应当加强对区域内相关党内法规智库的统一领导和协调，引领其精准对接决策需求并相互配合以形成合力;高校自发成立的智库，尤其是大量尚未实体化的研究机构，则应依托校内教学科研部门加强自我管理，学校也应对其予以监管、提供支持。第二，进一步完善党内法规智库的考核评价机制，构建“自评—内评—互评—外评”多元综合评价体系，通过“优胜劣汰、严进严出”的考核机制督促其产出高质量成果，通过“多劳多得、优劳优得”的奖励机制激发智库专家的研究兴趣。第三，各研究机构应自主地积极开辟发展空间，相关部门也需营造良好的运行环境，通过制定公平竞争、有序合作的决策参与规则，促使不同类型党内法规智库的研究活力竞相迸发。

（四）科学发展路径：建设数据化和智慧化的党内法规智库

大数据技术可有效辅助智库开展深度分析和精准决策 〔23 〕。当前，针对部分机构研究方法陈旧、分析手段落后以及资源交流闭塞等弊端，建议其应当善用大数据和人工智能等新兴技术，与实务部门合作构建党内法规理论与实践数据库，通过多个数据库的联合，搭建党内法规数据共享平台，同时发挥人工智能在数据搜集、文献检索和资料分析等方面快捷、全面且精准的优势，提升党内法规智库科学研判的能力和智能预测的水平。

第一，大数据时代的党内法规智库必须革新传统的信息发掘、存储、加工和管理模式，除了与实务部门合作以获取一手数据外，还应运用数据抓取技术采集各类网络信息，构建涵盖政策文本、理论成果、实践现状和社会评论等多元信息于一体的综合数据库，同时运用数据分析技术对其予以加工，但也应警惕大数据带来的信息泄露等安全风险。第二，党内法规智库需进一步加强前瞻性、预测性研究以避免重复工作，人工智能不仅能够减轻智库专家搜集分析数据的负担进而提高效率，还可通过仿真模拟辅助其开展预测性研究，以提升研究对策的前瞻性，如重大决策风险的研判预警、党内法规发展的趋势预测等。第三，应秉承数据共通、成果共享的建设理念，合理配置区域内乃至全国党内法规智库资源，推进党内法规智库的联动化、现代化建设。

六、研究结论与未来展望

党内法规智库肩负着服务党内法规高质量建设与体系化发展的重要历史使命。当前，党内法规处于提质增效转型发展的关键期，党内法规智库建设方兴未艾，应破除其在形态结构、范式方法、运行机制和管理模式等方面的弊端，以内涵发展、特色发展、质量发展和科学发展为路径，推动其专业化和多元化、差异化和群聚化、社会化和规范化、数据化和智慧化的建设进程。

2019年8月30日修订的《中国共产党党内法规制定条例》明确规定起草党内法规可以吸收党委及其工作机关法律顾问和有关专家学者参加，或者委托专门机构开展。党内法规智庫的功能与地位不言自喻，但其参与党内法规建设工作仍有两大前提：一是理论功底扎实，能够立于党内法规理论前沿预测、研判并解决现实问题;二是咨政渠道畅通，党内法规工作机构应明确其职责，使其既能有效参与、又有规范制约。然而，若想达此目标并非一日之功、一人之力所能实现，既需要理论学者的攻关钻研，也需要实务部门的协调配合，党内法规智库的发展仍任重而道远。

〔注 释〕

①全国党内法规研究机构建设论坛现已连续召开3届，最近一届于2020年11月15日在武汉召开。会上，来自全国20家党内法规研究机构负责人围绕“党内法规智库建设”主题，就党内法规各研究平台的智库功能和智库服务进行了深度讨论与交流。

②相关数据来源于中国法学会党内法规研究中心编制的《党内法规研究报告》和北大法宝法律法规编辑组于2020年6月30日发布的《党内法规研究机构盘点》等文。

③表1中所列党内法规智库仅以成立时间先后排序，相关信息均通过各智库的官方网站及相关新闻报道等途径而得，碍于篇幅限制未予细致展开，各位专家及读者可通过网络检索加以详细了解。

④ “一库两基地”即全国党内法规研究高端智库、党内法规理论研究和创新基地、党内法规制度教育培训与人才培养基地。

⑤ “一库、两地、四中心”即服务决策的新型党建智库，党内法规舆论和宣传阵地，理论研究、决策咨询、实施评估和人才培养中心。

⑥以此为例并无任何偏见与歧视，其仅作为党内法规智库转型升级过程中所存问题之缩影而例证，其他部分党内法规智库也存在类同现象。

⑦检索数据库为CNKI，最终检索时间为2020年10月18日，检索标准为文献是否以明确党内法规智库为发文单位。其中，表5中“相关文献”以是否将党内法规作为研究主题为衡量标准。相关系数=相关成果数/成果总数，被引率=被引相关成果数/相关成果数。

⑧据武汉大学党内法规研究中心相关统计，约有半数的党内法规智库实现了学术研究向决策建议之间的成果转化，转化数量多在5篇以下。

〔参 考 文 献〕

〔1〕北大法宝法律法规编辑组.党内法规研究机构盘点〔EB/OL〕.（2020-07-02）. http：//fzyjs.chinalaw.org.cn/portal/article/index/id/813.html.

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责任编辑 王亚峰