加强新时代基层应急能力建设

吴伟 郭佳 苏洪洋

摘要：党的十八大以来，党中央、国务院高度重视安全生产和应急管理工作。习近平总书记站在党和国家发展全局的战略高度，对加强新形势下应急管理工作进行了系列论述，为维护国家社会稳定和人民生命财产安全指明了方向。本文首先对应急能力进行了介绍，接着论述了加强基层应急能力建设的必要性，然后研究了加强基层应急能力建设面临的困境，最后提出了加强基层应急能力建设的现实路径。

关键词：基层 应急能力 必要性 困境 实现途径

2020年我国突发新冠肺炎疫情，如何应对是对我国应急体系和能力的一次大考。习近平总书记指出要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。

1.应急能力介绍

2018年，国家机构改革，成立应急管理部，将原国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅应急管理、中国地震局以及国家防汛抗旱总指挥部等部门相关职责整合。新部门的成立增强了风险研判预防的效率，提升了防灾减灾和救灾的能力，实现了源头治理、综合治理。当灾害发生时，能及时有效地调动各项资源，避免了“九龙治水”的弊端，极大推进国家应急能力现代化建设。

现代社会的风险，包括自然风险和社会风险。与之对应，应急工作的客体除了包括传统意义上的地震、泥石流等自然灾害，还包括安全生产事故、火灾事故、极端天气、水暖气热等民生事项。所以目前所讲的应急管理是一种“大应急”概念。按照前中后发展逻辑，涵盖了降低风险、预防预置，迅速反应、科学处置，减少损失、灾后恢复的全过程，主要围绕监管能力、预防能力、处置能力、宣传能力、群众工作能力、物资调拨能力展开。但公共卫生防疫应急系统属于单独序列，由卫生健康委牵头负责。

2.加强基层应急能力建设的必要性

基层作为国家应急管理体系的“最后一公里”和防范灾害风险的“最先一公里”，其作用发挥如何，直接影响到体制改革成效，关系广大群众的切身利益。

2.1加强基层应急能力建设是保障人民生命权健康权的必然选择

生命和健康是人的最基本权益。生命健康权乃法律所保护的最高法益。《民法典》明确规定民事主体依法享有生命权、健康权。总书记在多个场合指出各级党委和政府及有关部门要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位。基层作为践行法治思想的前沿阵地，以防范化解安全风险、应对处置各类灾害事故的生动实践，承担着维护人民权益、增进人民福祉的重要作用。应急行为是维护人民群众生命健康权的现实表现。

2.2加强基层应急能力建设是适应我国社会主要矛盾变化的现实需要

随着中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境以及衍生出来的获得感、幸福感、安全感有了更高的要求。基层对普及应急知识技能、提升预警防范和应对各类突发事件能力的关注和投入，直接影响人民群众安全感的获得。2020年全国防灾减灾日主题定为“提升基层应急能力，筑牢防灾减灾救灾的人民防线”就是集中体现。

2.3加强基层应急能力建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中之义

习近平总书记强调，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层”。基层治理水平体现着国家治理体系和治理能力的高低。当前和今后一个时期是我国各类矛盾和风险易发期，各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。基层发挥着第一时间发现、第一时间预警、第一时间应对的重要功能，承担着“社会稳定器”的重要作用。基层稳，则天下安。如果基层防范不及、应对不力，就会有扩散和传递的连锁反应可能，使小的矛盾风险挑战发展成大，叠加聚焦为社会治安、网络舆情、意识形态等各类社会风险和群体性事件。

3.加强基层应急能力建设面临的困境

3.1体制机制有待完善

应急体制机制建设是应急能力建设的核心。2018年，国家应急体制改革后，基层进行相应改革。在实际运转过程中，体制改革的优势逐渐迸发出来，转化为治理效能。以北京市为例，在市区一级应急管理部门，设有安全生产执法、应急指挥、应急保障、宣传动员、防灾减灾、事故调查等部门，在街道一级，职责统一划归为平安建设办，促进了基层职能部门集约高效，提升了应急的效率，但同时存在进一步要完善的短板。一是人员不足。由于人员数量有限，应急管理职能无法做到专人专岗，应急管理工作到基层出现了落实不力的现象，隐患排查、形势分析、应急演练、宣传教育等大量基础性应急管理工作在基层未能高质量展开。二是能力不强。应急管理工作对专业性有较高要求，由于基层工作人员大多是普通公务员，缺乏应急管理专业素养，导致基层应急管理工作在一定程度上存在低标准运行的问题。以风险评估为例，基层负责应急工作的人员会定期在辖区内不同领域开展安全检查及风险评估工作，但受专业水平所限，辨识风险源、指导风险防范的能力显然不足。应急预案缺乏系統性分类、专业性指导和动态化更新，往往是照搬上级预案，无法做到与实际结合，遇到突发事件，容易出现非专业的指挥应对。基层政府聘请第三方专业机构进行应急预案构建，动则需要数十万元经费，对大部分地区而言显然又不现实。三是技术支撑不足。安全风险分散在各领域，一次事故可能集中多个风险点。基层应急部门发挥着统筹协调，汇总信息，动态跟踪和指挥调度的作用。实践中，受技术设备所限，应急管理人员只能通过电话、微信、传真沟通，往往专业部门已到达处置，应急调度人员才后知后觉，存在信息不对等、衔接不畅的问题。四是财政保障不充分。基层财政约束趋紧，支持应急管理工作的经费不足。例如基层的应急物资库大多处于建设初期，物资数量较少且品种单一，如果按照与辖区人口规模相匹配的原则，远远无法达到。应急物资的持续更新也是问题。

3.2权责制度化有待健全

法治体系的完善是提升应急能力建设的保障。应急管理领域的法律法规，在实践中不断完善，尤其后疫情时代，更是全方位加快推进。在总体国家安全的框架下，消防系统、公安系统、电力系统等部门法定应急管理职责均有相应规定。但对基层应对不同突发事件的目标任务和职责权限缺乏明确定位，具体统筹管理和应急协调的程序还需进一步细化。有的区域出台了地方性指导意见，法律效力较低。作为全流程意义上的应急管理，前期在安全生产监管（降低风险）层面的执法权力目前没有完全下放，保留在市区一级，街乡一级只有检查权。中期，在事故发生应急处置时，具体实施行为缺乏科学规范。现实中出现了两种极端做法。一种是过分强调保护公民权益，基层政府在应对突发事件时不够强势。另一种是在突发事件发生时急于处理，偏离了法治轨道，造成侵害人民群众正当权益的现象。

3.3公众参与有待加强

公众参与是提升基层应急能力建设的关键。从实践看，社会公众灾害防御意识和基本应急处突能力还很薄弱，尤其是中老年等特殊人群，出现自我救援过程中的低级错误，造成不必要的伤害。究其原因，一是宣传方式不够多元。日常应变教育和应急演练不够丰富，存在“政府练、群众看”的现象，群众体验感不强。二是多元参与的路径缺乏。基层统筹各领域、各行业开展协同演练的机会不多，主要集中在社区的单一场景应急演练，缺乏综合场景化的构建和社会化的预演，未能形成多元主体参与的跨领域、跨行业的实体化多兵种演练。三是社会组织尚不成熟。大多社会组织专注于企业应急能力建设，对政府尤其是基层政府应急能力建设掌握还不够精准，了解还不够深入。

4.加强基层应急能力建设的现实路径

提升基层应急能力建设是高质量发展的基石。紧盯暴露出来的短板和不足，需要把握好“人”与“物”，“防”与“救”，“条”与“块”三方面关系，着力构建以系统思维，法治思维，创新思维统领的应急能力建设，实现基层应急管理体系和能力现代化。

4.1以系统思维解难题

坚持树立“大安全观”，“大应急观”，全方位谋划，全视角分析，全链条跟踪，聚焦以健全应急队伍为根本、以提升专业水平为抓手、以夯实技术保障为支撑、以优化财政供给为关键的基层应急管理体系建设。一是要进一步将更多专业的资源、服务、人员的重心延伸下沉到基层应急管理一线，从而构建起上下贯通、高效联动的新时代基层应急管理格局。加大人员下沉力度、日常指导力度和培训力度，定期开展情景模拟演练，增强实践锻炼，将应急处突能力作为领导干部能力提升的必修课。支持基层对专业服务的社会化购买力度。二要强化基层源头治理，在加强安全生产监管的同时，认识和把握安全风险防范和应急功能的关系，把隐患扼杀在萌芽之时、成灾之前。三要着眼全流程，进一步整合基层政府、上级部门、市场、社会组织的关系，使之更加符合基层统筹协调、快速应变的现实需求，實现从效率不高、信息不畅的多主体、多层次向分工明确，高效配置的全主体、全方位的梯次转变，形成统一指挥、快速应变、多方联动、信息畅通的基层应急管理体制。随着5G时代的到来，充分发挥大数据的优势，统筹研发及运用基层社区级数字化应急传输云平台，通过检查、监测，统一在“大应急”理念下的标准化输出，以社会化组织初步救援实现秒级响应，以部门专业队伍应急联动开展高效处置。实践中，消防应急救援中小型消防站的利用模式在其他应急领域具有参考价值和推广意义。四要加强财政转移支付力度，拓宽社会化参与渠道，支持应急预案的专业化制定和动态化更新。鼓励社会组织建设共享并运营应急物资库。

4.2以法治思维图善治

一是要梳理法律法规。明确基层应急机构职责定位，在制定实施应急举措，使用应急物资设备等各个环节，厘清权利义务，科学规范程序，避免基层拿捏不准的尴尬境地。二是要强化法治意识。营造基层法治氛围，培养基层干部法治思维，注重提升干部严格依法办事的能力。三是要完善应急预案。根据上级突发公共事件总体应急预案和基层实际，加强专业化研究和建设，持续动态优化应急预案，提高基层预案的针对性与操作性。

4.3以创新思维促参与

加强和创新社会治理，需构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系。建设“人人有责、人人参与”应急管理格局，是提升基层应急管理能力的发展方向。基于此，在日常工作中，应不断创新宣传动员群众能力。一是渲染应急文化。充分用好周边资源，结合基层实际特点，建设公共安全教育基地和应急避难场所，实施动态管理，建立共享机制，提高企事业单位、社区群众的应急意识。充分发挥群众主体作用，开展不同类型体验式、参与式的应急服务宣传，推进应急科普进校园、进家庭、进单位。二是开展综合化应急演练。借助情景化构建和场景化模拟，鼓励以楼宇、商厦为载体，开展综合式、协同式应急演练和社会化实训，切实提高基层工作人员和群众应对不同场景的整体安全意识和应急技能。三是增强与社会组织联动，形成服务、知识、资本的有效对接，找准政社互动的基准点，共同提升基层应急能力。

基层应急能力建设事关人民生命财产安全，是衡量基层治理能力的重要方面。只有把加强新时代基层应急能力建设纳入整体规划统筹考虑，体现在高质量发展的建设中，基层政府才能切实担负起“促一方发展、保一方平安”的政治责任，才能为维护人民生命财产安全和社会长治久安提供更加有力保障。

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