口岸疫情防控中海员换班问题应对：原则与路径

李雯雯 上海海事大学法学院（上海，201306）

国际劳工组织 （International Labour Organization，ILO）制定的《2006 年海事劳工公约》（Maritime Labour Convention，2006）规则A2.5.2（b）规定，海员在船服务时间不得超过12 个月。 在我国，《海员船上工作和生活条件管理办法》 第32 条第6 款也作出相同规定。 为避免国际海员超期服务，航运公司有义务安排海员换班。 完整的换班程序包括船上海员上岸休息和岸上海员上船工作。

疫情期间，为保障海上公共卫生安全，一些港口国对港口实行严格的边境管控，国际海员基本无法下船或上船。 严重时期，多达40 万的国际海员超期服务，无法下船［1］。另一方面，岸上近20 万海员无法上船工作［2］。 一些港口国允许国际海员在部分港口换班，但随时调整政策。 例如，2020 年7 月中旬，新加坡较大程度放开国际海员遣返，后因海员篡改病毒检测结果而对海员遣返严加限制。接连出现的新型变种病毒使得海员换班难题成为顽瘴痼疾。国际海员“换班难”现象引发了国际社会的热切关注。 联合国大会第75 届会议文件 （A/75/L.37）指出，“敦促会员国指定海员和其他海事人员为关键工作人员”，国际海事组织（International Marine Organization，IMO）4204 号通函件第4 号补充件将国际海员列为“关键工作人员”，以期缓解国际海员换班困境。

《2020 年中国船员发展报告》的数据显示，截至2020 年底，我国海船船员共计808 183 人，其中国际航行海船船员592 998 人。“大海航行靠舵手”，疫情期间因海员换班问题导致的船舶操作失误时有发生。 国际海员有序换班对于保障船舶航行安全，以及维持全球供应链畅通具有重要作用。 解决疫情期间国际海员的换班问题，既是贯彻落实交通运输部关于 “高度重视疫情期间的船员权益保障工作”的要求［3］，也是对国际海员“关键工作人员”身份的回应。

1 疫情期间安排海员换班的基本原则

1.1 保障海员生命健康权原则

生命健康权保障原则是卫生法的最基本原则，体现了卫生法的最高价值。 这一原则要求国家对公民的生命健康权予以充分、优先的保障［4］。但在紧急情势下，紧急权制度允许国家行政机关暂时克减公民的基本权利。 作为一种在特定情形下被集中、强化和放大了的行政权力，紧急权一旦被滥用，可能侵害公民的生命健康权。 为此，许多国家以法律手段对紧急权的行使进行规制，确立了紧急状态下人权的最低标准。 例如，中国2015 年《国家安全法》第7 条和2007 年《突发事件应对法》第11 条规定，行政机关在维护国家安全、应对突发事件时，应当保障公民的基本权利。2020 年3 月12 日，我国交通运输部联合人力资源和社会保障部发布了《关于妥善做好新冠肺炎疫情期间中国籍国际航行船舶在船船员换班安排的公告》。 公告指出，一旦海员因疫情防控无法换班，应当安排其在船休息。 上述规定表明，海上公共卫生安全的防治治理应当以不侵犯海员的生命健康权为底线。

船上医疗条件有限，没有针对新型传染病的检测试剂和治疗药物，也无法实现有效隔离。 一旦船上暴发疫情，船上所有海员的生命健康权都会受到威胁。 除身体上的健康外，国际海员心理卫生工作对于海员队伍建设的可持续发展也十分重要［5］。 一方面，一些国家采取旅行限制措施，禁止海员下船，或为海员下船设定了严苛的条件。 船上超期工作的海员对于自己能否下船、 何时下船基本不能确定，因而船上海员不得不同时忍受无法获得遣返和可能感染病毒的双重煎熬。 另一方面，岸上人员因无法上船工作导致缺乏收入来源而担忧。 可见，一旦换班活动受到阻碍，国际海员会产生紧张、焦虑等负面情绪。 此类情绪会导致机体免疫功能下降，对于抵抗新冠肺炎一类传染性极强的疾病尤为不利。

一旦船员感染疾病， 港口国应当遵循《2006 年海事劳工公约》规则4.1 的规定，保证感染病毒的海员享受岸上医疗服务。 尽管《国际卫生条例》（ 以下简称《条例》）第32 条也有类似规定：缔约国应当为旅行者提供适宜的医疗 （appropriate medical treatment）。 但是，《条例》第1 条对“旅行者”（traveller）和“乘务员”（crew）分别作出了定义，因而上述《条例》第32 条的规定不适用于海员。 换言之，在《条例》框架下， 港口国并无对海员进行治疗的义务。 可见，《条例》针对“乘务员”的规定存在不足。

1.2 属地管理原则

属地管理原则是指，对于突发公共卫生事件情形，发生地的人民政府实行一元化领导，将原本分散在卫生行政等政府职能部门的职权，相对集中到同级人民政府，通过整合应急资源与信息，对相关政府职能部门进行领导、指挥、协调，提高当地突发公共卫生事件的应对能力。 这一原则的依据为《突发事件应对法》第4 条的规定。 疫情期间，各级各类行政主体应当基于属地管理原则， 履行法定义务，承担法律责任［6］。

海上公共卫生安全视域下，一些港口国禁止国际海员换班，主要原因在于换班可能导致境外疫情输入。 例如，2020 年9 月16 日，利比里亚籍“Patricia Oldendorff” 号货轮从菲律宾马尼拉港抵达黑德兰港（Port Hedland）之后，有18 名海员被确诊为新冠病例；10 月11 日，巴拿马籍“Vega Dream”号货轮在黑德兰港停靠时，又有1 名海员确诊。 在我国，因国际海员遣返导致疫情境外输入的情况也持续发生。 2020 年3 月17 日晚， 挂靠在宁波港的丹麦籍“Gjertrud Maersk” 号货轮的22 名海员中有1 名确诊为新冠病例，另有4 名无症状感染者；6 月26 日，挂靠在宁波港的巴拿马籍“MSC Flavia”号货轮有11名海员被确诊为新冠病例；7 月17 日， 挂靠在青岛董家口港的巴拿马籍“希特林”（Citrine）号原木运输船有1 名海员确诊；9 月23 日， 挂靠在大连港的利比里亚籍“圣地亚哥”（San Diego）号货轮有2 名海员确诊，另有2 名为无症状感染者。

事实上，国际海员换班并非一定导致国内疫情加重。 如果有国际海员携带病毒，可以通过隔离、检测、治疗等方式，有效避免疫情传播。 海员能够安全换班取决于港口国的应急管理能力。 属地管理原则采用“以块为主型”的管理体系，可以有效整合应急资源。 根据这一原则，港口所在地政府安排海员换班时，应当发挥领导、指挥、协调职能，组织交通运输、外事、民航、海关、边检、口岸查验、卫生健康等多个政府职能部门共同开展工作。

1.3 国际合作原则

国际合作是指国家与国家之间、国家与地区之间的多方合作， 包括全球性合作和区域性合作。《2006 年海事劳工公约》导则B4.3.11 建议各成员之间在海员的健康保护和事故预防方面达成合作。《突发事件应对法》第15 条、《突发公共卫生事件应急条例》第7 条也提出，应对突发公共卫生事件，应当积极开展国际交流与合作。 合作治理以解决问题为导向，旨在提供临时性的解决方案，具有较高的灵活性，可以尽快回应科学、技术的进展［7］。

国际海员下船后直达遣返目的地的情况较少，一般需要通过其他国家中转，旅行限制会间接导致该国航空公司减少或暂停国际航班。 疫情期间，任何一国的政策变化都可能导致海员无法换班。 保障国际海员遣返活动的顺利开展，必须秉持人类命运共同体理念，贯彻国际合作原则的要求。

除各国之间政策的鸿沟，国际海员完成换班还需要足够的社会资源作为保障。首先，海员换班对于国际交通资源的依赖性极强。 2020 年8 月，全世界93 个旅游目的地对旅游业完全关闭边境［8］。 至2020年12 月， 仍有25%的旅游目的地继续关闭边境［9］。国家关闭边境后，航空公司会暂停国际航班，交通资源急剧减少。 即便海员在一些国家可以享受旅行限制豁免政策，仍会因国际交通资源骤减导致换班间接受阻。 其次，国际海员在疫情期间顺利换班还需要足够的医疗资源作为保障，包括为港口一线人员提供合格的防护装备，为海员提供有效的检测试剂和适宜的隔离场所等。

目前，各国已经初步开展国家或地区间多边或双边合作机制。 对于国际海事组织发布的海员换班的系列指南文件，各成员国大多数积极遵守并据此对国内海员换班规则体系进行了相应调整。 中国中央政府及部门通过多种途径开展国际海员换班工作的国际交流与合作，包括在充分借鉴国际上先进的法治理念的同时，积极与国际海事组织、世界卫生组织沟通、交流，分享国际海员换班的中国方案。疫情期间，国际海事组织多次发布通函件，向国际社会分享中国编制的《船舶船员新冠肺炎疫情防控操作指南》《新冠肺炎疫情防控期间针对患病海员紧急救助处置指南》等疫情防控经验。

2 疫情期间国际海员换班的实现路径

2.1 采取精细化的管理模式

为统筹推进疫情防控工作，保障国际海员的生命健康权，2020 年4 月22 日，交通运输部、外交部、国家卫生健康委、海关总署、国家移民管理局和中国民用航空局联合发布了《关于精准做好国际航行船舶船员疫情防控工作的通知》（以下简称 《通知》）。 《通知》指出，国际海员疫情防控管理应当精细化。 对国际海员进行精细化管理，要求港口所在地政府在解决国际海员换班问题时，将管理工作内容类型化，并针对各类工作内容采用专业的管理手段，达到更加优质的管理效果［10］。

管理精细化的具体实现路径为管理过程细节化，即分阶段管理国际海员遣返活动，确保各阶段的公共卫生安全，构建海员遣返的全链条疫情风险防控体系。 国际海员遣返管理活动可以划分为以下三个阶段。

在前期准备阶段，海事管理机构应当收集与疫情相关的准确信息。2020 年9 月24 日发布的《交通运输部、海关总署、外交部关于加强国际航行船舶船员疫情防控的公告》指出，换班船员应当持有核酸检测阴性证明。 船舶航行路线、途径港口的卫生情况和海员近期健康状况等相关信息是决定国际海员能否获得遣返，以及遣返工作如何进行的重要因素。

中期处置阶段，涉及的主要环节有：准许海员下船，组织海员入境，为海员安排核酸检测，并要求其在指定隔离点接受隔离。 地方政府和主管部门应当采用全流程闭环式疫情防控管理模式， 即在港口、车站、机场等场所之间安排专车接送，实现“点对点”直达运输。 在此期间，还应当利用“健康码”等信息化技术记录国际海员的行动轨迹和健康状况，筑牢海上疫情输入防线。

后期跟踪防控过程，一是要对遣返前期和中期工作进行复盘，二是要对结束遣返的国际海员进行必要监控。 首先，各部门应当就其统计的海员健康和行程等公共信息进行整理、报告，并与其他部门共享，以达到新冠疫情联防联控机制的要求。 其次，新冠病毒有大约10 至14 日的潜伏期，对于部分感染病毒的国际海员，可能因病毒处于潜伏期被放松监管而成为病毒传播的媒介。 因此，在遣返工作的后期跟踪阶段，一旦国际海员出现异常，应当立刻报告，从而弥补前期疫情防控的监管漏洞。

2.2 增强府际合作

根据属地管理原则，国际海员遣返工作由港口所在地的地方人民政府负责。 下文以上海市为例，阐述如何增强国际海员遣返管理的跨部门合作。

根据上海市新冠肺炎疫情防控工作领导小组交通口岸管理组制定的《进一步加强境外来沪船舶船员健康管理要求》（以下简称《管理要求》），国际海员在上海港口的遣返流程如图1 所示。

图1 上海港口国际海员遣返流程示意图

以上流程在当地国际海员遣返工作部署中发挥了巨大的作用， 但在实践运行中难免发生问题。首先，按照流程，海关检疫部门采样检测后，如果检测结果合格，应当允许海员下船。 但实践中，一些部门不认可海关检疫部门的检测结果，要求海员重复检测。 其次，上海市为境外来沪国际海员提供4 个专用隔离点，共计627 个床位，难以满足需求。 对此，《管理要求》指出：“经船员机构、航运企业或船舶代理与相关区防控管理部门协商并经同意，国际海员可到相关区隔离点进行隔离。 ”这一规定旨在为海员隔离提供便利，但关于“相关区防控管理部门”的规定不够明确，导致航运企业联系隔离宾馆时，难以确定协商主体与批准主体。 再次，存在各部门互相不认可其他部门的健康评价体系的情形，同等健康状态的国际海员， 可能海关认为需要隔离，而卫生检疫机关认为无需隔离。 疫情期间，不同地区之间、同一地区的不同部门之间互不认可核酸检测结果，会对海员换班造成严重阻碍。

解决以上问题的较好方式是基于属地管理原则，加强府际合作，实现协同型政府，即政府在公共事务治理过程中，与其他主体协同行动，优化治理结构，实现资源利用最大化，提升治理能力［11］。 府际合作的治理模式要求加强港口所在地地方人民政府的统一领导， 将条块整合与属地管理相结合，实现责任连带与系统管理，其实现路径是相关行政主体在明确责任边界的基础上，打破部门壁垒。

明确各行政主体的权利边界是指各行政主体应对何种管理任务享有执法权。 首先，根据《国境卫生检疫法实施细则》第4 条，在国境卫生检疫方面，卫生检疫机关有权批准国际海员入境。 根据《国境卫生检疫法实施细则》第12 条，海关配合卫生检疫机关完成国际海员携带物品出入境的放行工作。 换言之，海关不得因卫生原因拒绝国际海员入境。 其次，根据《国境卫生检疫法实施细则》第96 条，实施隔离措施的行政主体应为卫生检疫机关，根据《海关法》第2 条，海关主要负责监管运输工具、货物、行李物品。

在明确各行政主体的权力边界的前提下，还应当打破部门壁垒。 根据属地管理原则，遣返港口所在地人民政府应当在当地交通运输、外事、民航、海关、边检、口岸查验、卫生健康等多个政府职能部门之间进行协调。 首先，当地人民政府应当根据本地公共卫生状况和卫生管理水平，建立一套当地各部门共同认可的健康评价体系。 其次，应当建立信息共享机制。 例如，海事管理机构在前期准备阶段收集的信息， 应当与其他相关部门进行横向传递，实现信息共享与整合。 最后，国际海员遣返过程中发生的重大疑难问题，地方政府应当联系相关管理部门进行协同决策。

2.3 加强公私协作

《通知》 指出， 为保障海员在疫情期间有序换班，要严格落实航运企业的主体责任。 各国边境政策随本国疫情严重程度变化。 受此影响，航运公司不得不将船舶专门安排至极少数允许海员下船的港口，或通过包机帮助海员从港口国抵达遣返目的地。 期间，海员需要经过多次核酸检测和长期隔离。这些活动产生的费用导致国际海员遣返成本巨幅上涨， 上涨的成本是造成遣返困境的主要原因之一。 以海岬型干散货船为例，自2020 年1 月开始，海员成本每日增加10%，到7 月中旬，该笔费用已经高达3 144 美元［12］。 另有一家航运公司为更换18名国际海员而支付了82 万美元的费用［13］。

疫情期间， 航运企业依靠自身力量难以为继，在此情形下应当整合社会公共资源，加强公权力部门与民间部门或私人的合作，通过资源互补实现社会效用最大化［14］。 为保证海员有序换班，港口所在地人民政府应当基于属地管理原则，配合航运企业安排海员换班。 首先，当地政府可鼓励港口企业降低港口费用。 例如，菲律宾卡宾平港（Capinpin Port）出台政策， 对于更换海员的船舶减半收取港口费用［15］。 其次，当地政府可以鼓励航空公司适当增加运力。 疫情期间，一些航空公司削减运力或暂停航班，而搭乘国际航班是国际海员抵达遣返目的地的最主要方式。 对此， 国际航运工会（International Chamber of Shipping，ICS）和国际航空运输协会（International Air Transport Association，IATA））呼吁各国政府为遣返国际海员指定一定数量的机场，确保遣返工作顺利进行［16］。 以上做法可有效降低航运企业遣返成本，解决国际交通资源短缺问题。

2.4 开展外交活动

疫情期间，我国的国际海员换班政策主要针对国际航行船舶上中国籍海员在中国境内港口换班。与此同时，还有大量中国籍海员在境外陷入换班困境。 这些海员的生命健康权也应受到重视。 《通知》指出：“对于身处困境并强烈请求安排回国的中国籍船员，可研究以适当方式稳妥安排。 ”疫情期间，出现以外国港口为中转站的新型换班模式。 例如，2020 年5 月25 日，中远海运“室女座”轮与“比利时”轮同靠荷兰鹿特丹港，“比利时”轮上8 名超期服务的中国籍海员登上“室女座”轮，顺利遣返回国。 此种换班模式可以较好满足纯海外航线上的中国籍海员的换班需求。

至于其他无法换班的中国籍船员，我国有必要依据国际合作原则，开展以便利国际海员换班为中心的外交活动。 具体协商内容为，各方对现行的入境政策做出适当调整， 给予国际海员旅行限制豁免，并请求港口国允许我国驻当地使领馆对身处困境的中国籍海员进行救助或治疗。 相应地，我国可为该国提供防护设备、检测试剂等医疗资源，以能力为导向帮助他国缓解医疗资源不足的问题。

3 结语

分析国际海员遣返活动受阻的原因，正确认识新冠疫情下国际海员遣返困境中的主要矛盾，是走出国际海员遣返困境的重要实践依据。 国际海员遣返活动无法按计划进行，主要在于病毒传播风险与公共卫生安全之间的矛盾，大量遣返需求与有限社会资源之间的矛盾，以及高昂遣返费用与节约企业成本之间的矛盾。

走出国际海员遣返困境，应当首要遵循保障海员生命健康权原则。 此外，解决我国国际船员遣返问题，既要根据属地责任原则，保障国内遣返活动安全有序地进行，也要通过国际合作，维护身处异乡的中国籍海员的遣返权利。 具体而言， 我国应当采取精细化的管理模式，增强跨部门协作，并为国际海员遣返活动提供政策扶持。为保障境外国际海员顺利遣返，还应开展以便利国际海员遣返为中心的外交活动。 保障国际海员遣返制度稳定运行，对于保障航行安全、促进海运业健康发展具有重要意义。