生物安全法大背景下国际航行船舶压载水管理制度的解读

戴 俊（通信作者） 黄吉城 孙芳芳 何凤侠 郑 夔 广州海关技术中心（广东，广州，510623）

相大鹏 苏飞雄 广州海关（广东，广州，510623）

綦佩妍 广州国际旅行卫生保健中心（广东，广州，510623）

船舶压舱水（即压载水，以下为与公约保持一致，均称为压载水）是指当船舶没有满载时，为使船舶保持平稳，提高发动机的工作效率，而向特定的容器或空的货舱内加入的水。 当船在不同国家地区的港口之间往来时， 可造成压载水中的病原微生物、 有害生物等通过压载水的排放而广泛传播，船舶压载水的舱底淤泥及船体外壳也有可能带有外来生物，危害生态环境和人体健康。 受到油污等污染的压载水本身也可以对环境造成严重危害。 目前，90%的国际贸易货物由船舶经海上运输。船舶运输已成为国际贸易持续发展的基础条件和重要支撑， 但来自船舶的污染也给海洋环境造成严重损害。据估计，每年全球船舶携带的压载水大约有120亿吨，携带的各种生物多达7 000 种，被全球环境基金组织确定为危害世界海洋生态的四大威胁之一。当前，随着生物安全法、国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约相继在我国正式生效实施，海关作为国际航行船舶压载水的主要管理部门之一，如何认识上述法律法规实施对我国造成的深远影响，如何应对国际层面日趋严苛的压载水管理要求，积极探索并积累经验，进一步完善口岸国际航行船舶的压载水管理制度值得深入研究。

1 国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约

为了有效地控制和防止船舶压载水传播有害水生物和病原体，国际海事组织（IMO）于2004 年2月13 日在伦敦召开的IMO 成员国外交大会上通过了《国际船舶压载水和沉积物控制与管理公约》（简称《公约》），并于2017 年9 月8 日正式生效，并规定了为期2 年的经验积累过渡期（过渡期内，对不符合《公约》行为暂时不处罚）。 这是世界上第一个专门管理压载水的国际《公约》，包括22 项条款和1项附则，及附属于该公约的14 项（G1-G14）导则。《公约》详细规定了压载水更换地点、交换方法和压载水性能标准，对于现有船舶和新造船舶在实际营运中，非特殊情况下需采取有效措施，保证其排放的压载水满足《公约》的D-1 置换和D-2 排放标准。我国于2018 年10 月22 日加入《公约》，该《公约》已于2019 年1 月22 日对我国正式生效。

2 国际层面应对情况

《公约》允许成员国在符合国际法的前提下，采取比公约更严格的措施管理船舶压载水和沉积物，以防止、 减少或消除有害水生生物和病原体的转移。 因此，全球多个发达经济体均按照《公约》要求，从自身利益出发制定自身更加严苛的压载水管理和检测指南。 早在《公约》生效前的2016 年，作为全球检疫最严格国家之一的澳大利亚即向我国通报了《2016 生物安全法规：压载水》。 该国压载水管理部门为农业和水资源部（DAWR），法规基本参照《公约》但措施更为严苛，专门设立一篇对压载水进行管理，内容涉及压载水的报告和管理、压载水管理计划、证书和报告要求，可接受压载水交换场所和环境等，该法规已于当年6 月立即生效。 美国亦高度重视压载水管理，指定海岸警卫队（USCG）为该国压载水主管部门，2009 年美国颁布《压载水规则和排放标准》并于2012 年6 月起生效，该标准比《公约》要求更为严格，同时对在美国港口排放压载水实行管理，新建船舶及在船坞修理后的旧船携带的压载水需取得船用通用许可证（VGP，Vessel General Permit， 是美国环保署颁发的关于船舶污染物排放的证书），美国部分地方政府如加州结合自身情况，正在研究提出比《公约》及美国通用标准更为繁多的压载水检测要求。上述行为可能带动其他国家/地区跟进，出台更多比《公约》标准更加严苛的法规。

3 压载水《公约》生效对我国的影响

我国是国际海事组织A 类理事国， 拥有18 000 km 长的大陆海岸线，在世界港口货物吞吐量和集装箱吞吐量排名前十位中， 我国占7 席，实际控制船舶占全球的12%。 据公开数据及有关文献报告，每年通过国际航行船舶输入我国的压载水约为2.5-3 亿吨。 由我国船舶输出国外的压载水约为5-6 亿吨，由此可见，一方面，可以看出目前入境船舶压载水对我国港口海域生态环境的潜在威胁巨大；另一方面，随着我国主要贸易对象国家不断加强对压载水的管理，势必会对我国进出口贸易产生影响，主要包括：

一是西方发达国家可能利用生态危害进行炒作。 西方发达国家对压载水生态危害的研究起步较早，部分国家政府拨款对自身海域生态环境本底进行充分研究，积累了包括海运航线信息、船舶型别、排放压载水数量、携带的微生物类别、对当地造成的生态影响等在内的庞大数据，为其主管部门提供技术参考，恐借此作为打压我国海运业和对外贸易的重要手段。

二是复苏中的我国海运业可能受到冲击。 随着全球经济好转，低迷的海运业迎来拐点，我国海运业也逐渐爬坡复苏。 但与此同时，我国庞大的船队中仅有少数已安装压载水处理系统，等待安装系统的船舶数量巨大，费用高昂，且认证认可、检测等核心技术掌握在发达国家手中。 随着公约生效和推进， 如全部安装欧美发达国家生产的上述系统，势必进一步推高航运成本，如不安装，则将面临赴澳、美等国被严格针对的窘境，我国复苏中的海运行业乃至整体对外贸易均可能受到冲击。

4 生物安全法出台前的船舶压载水管理

《中华人民共和国国境卫生检疫法》 在我国首次以法的形式规定了卫生检疫在压载水管理方面的职责，《中华人民共和国进出境动植物检疫法》以防范外来生物入侵， 保护农牧渔业生产为立法宗旨，但上述两部法律时间久远，已不能满足当前我国压载水管理面临的新情况，亟需再行修订。 《中华人民共和国水污染防治法》 第59 条首次明确进入我国内河的国际航线船舶禁止排放不符合规定的船舶压载水，《中华人民共和国海洋环境保护法》提及了应防止压载水可能造成的海洋污染，但都没有具体的管理规定。2019 年，由多部委起草的《中华人民共和国船舶压载水及沉积物监督管理规定》出台，规定中华人民共和国海事局统一负责全国船舶压载水和沉积物管理的监督管理工作，《公约》经验积累期期限为自2019 年1 月22 日至2023 年12月31 日， 但该规定对除海事部门外其他部门的职责尚未涉及。

5 生物安全法出台后如何进一步完善船舶压载水管理

2020 年10 月17 日，十三届全国人大常委会第二十二次会议表决通过了生物安全法并于2021 年4 月15 日起施行。生物安全是人民健康、社会、国家利益的重要保障。 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视生物安全工作，立足国家安全和发展战略全局， 统筹谋划国家生物安全，加强生物安全顶层设计，有效防范和消除重大生物安全威胁，全面提高国家生物安全治理能力。 该法的出台，有助于从法律制度层面解决我国生物安全管理领域存在的问题， 有助于确保生物技术健康发展，有助于保护人民生命健康，有助于维护国家生物安全。 《生物安全法》第二十三条明确要求国家应建立首次进境或者暂停后恢复进境的高风险生物因子国家准入制度，进出境的国际航行船舶压舱水排放等应当符合我国生物安全管理要求，海关对发现的进出境和过境生物安全风险， 应当依法处置。经评估为生物安全高风险的对象，应当从指定的国境口岸进境，并采取严格的风险防控措施，因此，按照生物安全法的要求， 海关已经成为国际航行船舶压载水的主要管理部门之一， 对今后海关在这一领域的管理提出了新的要求，随着我国《公约》经验积累期的日益临近，需采取积极的措施加以应对。

5.1 积极修订相应的法律法规

《中华人民共和国国境卫生检疫法》和《中华人民共和国进出境动植物检疫法》是海关执法的重要依据，对压载水的管理均有涉及，但由于立法时间久远，未明确相应的实施细节，应以《公约》出台为契机，进一步明确海关作为国际航行船舶压载水的主要监管部门之一，通过修订相应法律法规，如建立船舶压载水生物安全国家准入制度，船舶压载水检测和违规排放处罚制度，生物安全高风险地区来华船舶压载水定点口岸入境制度等，更好地实施监管职能。

5.2 持续加强口岸核心能力建设

《国际卫生条例》 对口岸核心能力建设进行了系统规定。 我国是该条例的缔约国，近年来在口岸核心能力建设方面取得了突出的业绩，受到了世界卫生组织的高度肯定。 新出台的生物安全法第三十一条规定，国家加强国境、口岸传染病和动植物疫情联合防控能力建设，为口岸核心能力建设提供了更加明确的国内法律依据。 海关作为防控人类传染病及外来生物入侵的职能部门，在《生物安全法》和《公约》生效之际，应通过组建专家队伍，加快实验室建设，完善检测标准，强化技术储备，建立监测体系，开展风险评估等措施，进一步加强口岸核心能力尤其是既往相对薄弱的船舶压载水监管方面的能力建设。

5.3 稳步推动国内外合作

随着世界经济一体化和区域性经济合作日益增强， 生物安全风险因子跨境传播的威胁日益加大，任何一个国家或地区都不能独善其身，构建全球生物安全体系应是世界各国应尽的义务和责任。海关应根据生物安全法第六条和第三十一条的规定，加强生物安全领域的国际合作，履行中华人民共和国缔结或者参加的国际条约规定的义务，建立传染病、动植物疫情防控国际合作网络，尽早发现、控制重大新发突发传染病、动植物疫情，支持参与生物科技交流合作与生物安全事件国际救援，积极参与生物安全国际规则的研究与制定，推动完善全球生物安全治理，构建人类命运共同体。