“双减”工作的价值转向、现状与实施建议

杜盛 马瑜

编者按：2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，要求减轻学生课业负担，严格控制学生书面作业总量，全面规范管理校外培训机构。为深入展现各地对“双减”工作的探索与落实，《江苏教育》（教育管理）特开辟《专栏·“双减”透视》栏目，旨在刊发有思想锐气、有独特视角、有实践创意的“双减”文章，从而为义务教育阶段减负之路提供参考。本期选择的文章，从“双减”工作的区域现状，以及落实“双减”工作的独特做法和研究视角，给读者进行立体呈现。

【摘 要】“双减”工作的开展，是坚持以人民为中心的教育发展理念，是对基础教育改革发展全局做出的重大战略决策。“双减”工作既是重大政治任务，又是重大民生工程。“双减”的有效落地，要从源头治理、系统治理和综合治理三个维度上加强，在减负举措上既做“减法”又做“加法”，通过理清“双减”工作的治理思路、重点方向和推进措施，真正让“双减”促进科学育人。

【关键词】“双减”工作;专项治理;制度体系

【中图分类號】G520  【文献标志码】B  【文章编号】1005-6009（2021）79-0035-03

【作者简介】1.杜盛，江苏省教育厅（南京，210000）高校科技发展中心副主任;2.马瑜，江苏省无锡科技职业学院（江苏无锡，214028）文化旅游学院副教授。

2021年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》）。《意见》的出台标志着“双减”工作成为当前和今后一个时期教育系统一项非常重要的任务，必须统筹安排，全面推进，务求实效。中小学减负工作经历了一个什么样的发展历程？南京中小学校外培训机构（以下简称“校外培训机构”）到底有多大规模？“双减”工作究竟该如何落实？围绕这些问题本研究做了相关调查工作，现将有关情况报告如下。

一、“双减”工作的价值转向

1.“减负”政策价值转向的表现。

改革开放四十余年来，随着基础教育的迅猛发展，“减负”工作逐渐成为与之相伴的热点与焦点。从1979年12月教育部、卫生部共同发布《中小学卫生工作暂行规定（草案）》首次明确中小学“减负”工作开始，截至目前，我国共出台中小学“减负”政策文件46部。从“减负”内容和举措分析，“减负”政策涉及作业负担、作息时间、教学进度、考试难度、考试频次、竞赛与评奖、课程教材、教辅资料、招生考试、违规补课和校外培训等诸多方面。纵观改革开放四十余年来中小学“减负”工作发展历程，“减负”政策的价值转向具体表现为：从简单粗放走向精准施策、从行政惯性走向制度约束、从教育主管走向齐抓共管、从单纯治标走向综合治理。

2.校外培训机构的监管透视。

校外培训机构由“热”到“乱”的根本原因在于准入混乱、定义模糊、政策缺失、多头审批和监管不力。市面上大大小小的校外培训机构大多以公司形式设立，其注册资质“走商不走教”的模式规避了教育监管。同时，在实行“办学许可证”之前，校外培训机构对应的监管主体包括教育、市场监管、民政、消防、环保、卫生、农业、交通等众多政府部门，在缺乏统筹管理机制的情况下，当时对校外培训的监管就如同“九龙治水，各自为政”。2018年国务院办公厅印发的《关于规范校外培训机构发展的意见》首次明确界定了校外培训机构的定义和分类标准，文件中规定校外培训机构必须走“先证后照”的审批程序，这为教育主管部门真正履行监管职能提供了政策依据。

3.“双减”工作的靶向定位。

《意见》相对于以前“减负”工作的主要变化有三个方面。一是突出源头治理，强调治理决心。在“减负”方向上直指“校内减负、校外增负”这一顽疾，通过强化学校育人主体地位和坚决压缩学科类校外培训两条主线，让学生回归校园。二是突出依法治理，强调有法可依。在制度设计上更加注重法治思维，通过修订《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国民办教育促进条例》相关条款，及时填补对校外培训机构依法监管的法律空白，确保各项措施有法可依。三是突出系统思维，强调多措并举。在政策举措上更加强调标本兼治、综合治理和实际功效，通过一系列政策组合拳，明确“减”的决心和“治”的思路，厘清有关政府部门、学校、家庭的责任与义务，实现构建教育良好生态和学生健康成长的目标。

二、“双减”背景下校外培训机构的现状

为摸清南京市校外培训机构总体情况，根据南京市市场监管局提供的数据，参照国家行业统计口径，截至2021年8月，在南京市市场监管部门完成注册登记并正在营业的校外培训机构约5900家，2020年约5100家，2019年约3900家，2018年约2600家。

根据教育系统公布的相关数据，截至2021年7月，南京市取得办学许可证并正在营业的学科类培训机构约600家，其中授课教师约6800人，参加学科类培训的学生约12万人。

结合以上情况，可得出以下结论。一是近三年以来，全市校外培训机构数量年均增长幅度分别为50%、30%、16%，总体数量增长较快，但增长幅度呈现逐年下降的趋势。二是截至2021年8月，全市正在营业的校外培训机构主要由“学科类”和“非学科类”两种类型构成。三是从事学科类培训的从业人员和参与学生人数庞大，这提醒相关部门，在今后的校外培训机构专项治理过程中需要从维护社会稳定的角度考虑，切实提高政治站位，稳妥审慎推进。

三、下一步“双减”工作的实施建议

1.加强“双减”组织领导。

建议在成立教育厅工作专班的基础上，与编制主管部门商讨建立校外教育培训监管部门的可能性，将在基础教育、教育督导、教育收费、教师队伍和政策法规等方面有管理经验或专业能力的相关人员充实到“双减”工作队伍，解决现有管理模式工作人员偏少、专业力量薄弱、制度建设滞后的问题，实现“双减”工作扎口管理。

2.组织开展全面排查。

排查工作建议联合公安、市场监管、网信、消防、卫生、物价、税务、房产等相关管理部门采取联合排查的方式进行。排查着重围绕培训类型、培训资质、培训条件、培训内容、培训层次、课程安排、学生数量、收费情况等方面展开，通过全面排查达到掌握全省校外培训机构总体情况的目的，为下一步精准施策、集中治理奠定基础。

3.理清专项治理思路。

首先，制订应急预案。在专项治理行动中既要关注培训机构关门跑路、预交学费退费难等事关学生家长利益的问题，也要兼顾培训机构面临的劳务合同解除、从业人员遣散、房屋合同提前解约等实际困难，对有可能出现的安全隐患和特殊情况做到心中有数，预案在前，防止发生群体性上访事件。其次，明确治理重点。建议将专项治理的重点放在“证照”不全、线上学科类培训方面。在实施路径上可采取两步走的策略，一是通知停业，限期整改或注銷;二是联合执法，强制注销或处罚，通过给缓冲期的方式避免矛盾集中。最后，强调工作纪律，加强对各部门参与联合执法人员的培训工作。围绕强调政治纪律提高政治站位，强调政策要求明确治理边际，强调工作纪律统一工作标准，强调群众纪律确保文明执法，避免出现粗暴执法的负面舆情。

4.建设和完善制度体系。

建议相关顶层设计和制度建设工作围绕两条主线展开。一是充分发挥学校育人主阵地作用。要研究制订提升教育教学质量、推进幼小科学衔接、提高课后服务质量、拓展课后服务渠道等细化方案。二是完善日常监管机制。根据《意见》精神，及时研究出台校外培训机构培训材料管理办法、超标超前培训的界定标准，以及对校外培训机构发生违法违规行为的处罚标准和适用范围等政策文件。同时，在2019年江苏省教育厅制定下发的《关于加强校外培训机构长效管理的意见》基础上，进一步明晰“双减”工作部门工作职责、工作协调机制、督导评价机制、群众监督途径等相关内容，着力增强日常监管工作的针对性和实效性。

5.强化学校育人主体地位。

建议更加突出形成性评价的主导作用，在综合教师互评、同行评价、督导评价、学生和家长意见反馈的基础上，重点围绕师德师风建设、人文素质教育、劳动教育、课程思政融入教学活动等方面展开教学质量评价。特别是在课后服务延伸环节，课后服务的内容设计和质量评估要充分征求家长和学生意见，尽量满足不同年龄阶段、不同学习基础、不同兴趣爱好学生的实际需求，实现在校内“学得饱、学得好、留得住”的目标。在彰显学校育人主体地位的基础上，家校协同，形成合力，真正让 “双减”助力科学育人，保障和促进学生健康成长，向实现德智体美劳全面发展的育人目标行进。

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