中国FSC森林经营认证不符合项分析

余传玲 张超群 徐 斌

(中国林业科学研究院林业科技信息研究所 北京 100091)

森林认证(Forest Certification)是一种运用市场机制来促进森林可持续经营, 以实现生态、社会和经济目标的工具，于20世纪90年代初逐渐兴起。经过20多年的快速发展，森林认证得到了大多数国家、政府、非政府组织和贸易组织的广泛支持和认可，现已成为世界林业发展的重要趋势[1]。作为保护与利用森林资源、协调与发挥森林环境效益与经济效益、促进林产品市场准入的有力市场调节手段，森林认证通过第三方审计，可确保森林经营符合社会、经济以及环境可持续性原则；这种形式的环境认证认可方法是森林经营和木材工业活动中较为透明的方法，通过使用标签或标志，森林认证为消费者提供可靠的产品保证，即产品来自对环境负责、对社会有益和经济上可行的森林经营活动，进而推动森林经营活动对环境和社会的积极作用[2]。森林管理委员会(Forest Stewardship Council，FSC)认证是目前全球最具影响力的森林认证体系[3]。在我国FSC认可的认证机构开展森林经营单位和加工贸易企业的认证已经有20多年历史，对提高森林经营水平、保证和改善市场准入、提高企业管理水平和生产力、保护生态环境和生物多样性、确保社会各方利益等方面发挥了重要作用[3]。FSC认证的不符合项(Non Compliance，NC)是针对FSC认证标准层面开具的企业在开展森林经营过程中违反认证标准所包含的原则总和，不符合原则标准要在一定时间内纠正，否则会导致认证证书的吊销；对我国森林经营企业开展不符合项分析，可以总结出其与FSC标准之间的差距并做出合理改进。目前，我国关于FSC认证的研究大都基于访谈、问卷调查等，利用不符合项方法进行的实例研究较少[4-7]。鉴于此，本文基于FSC认证机构审核报告提出的不符合项及FCS审核标准，对我国已通过森林经营认证的企业在原则、标准、不同审核类型、不同企业规模以及审核时间等方面存在的差异进行分析，对不符合标准项提出合理建议，以期为提高我国森林经营企业的经营水平和生产能力提供参考。

1 数据来源与数据描述统计分析

1.1 数据来源

研究用资料和数据来源于FSC认证机构官方网站(https://cn.fsc.org/cn-cn)上公布的80家经营单位的审核报告(表1)。采用文献归纳和定量分析法，总结森林认证不符合项相关内容，通过描述性统计将搜集的数据以图表方式进行表达。

表1 80家经营单位审核报告不符合项统计

1.2 FSC认证发展现状的描述统计分析

截至2019年12月，我国大陆地区有76家森林经营单位103.72万hm2森林通过FSC认证，位列亚洲第3位、世界排名第27位。另外，我国台湾还有3家森林经营单位1 437 hm2森林通过FSC认证[8]。从2003—2019年我国大陆地区FSC认证面积变化趋势可以看出(图1)，2003—2011年FSC认证面积呈快速增长趋势，2012—2014年因天然林保护工程政策实施导致森林认证面积快速下降，2016年后逐步恢复并缓慢发展。

图1 2003—2019年我国大陆地区FSC认证面积变化趋势注：2014年底数据2015年3月更新。

我国不同林地权属、经营主体、森林类型FSC认证面积和数量分布见表2。从林地权属分布来看，国有林和集体林是森林认证的主体，认证面积占总面积的68.40%；集体林占26.70%，国有林仅占4.90%。集体林认证数量最多(49个)，国有林认证数量最少(3个)，其他28家森林经营单位包括这2种权属类型。从经营主体来看，认证面积最大的是私营企业，占总认证面积的52.35%；国有林场认证面积占44.04%；协会或合作社认证面积占3.61%。私营企业认证数量最多(60个)，协会或合作社认证数量最少(5个)。从森林类型分布来看，以天然林为主的森林经营单位7家，认证面积约5.79万hm2，占总认证面积的5.88%；人工林经营单位21家，占总认证面积的13.92%；天然林和人工林2种类型兼有的森林经营单位，认证面积78.90万hm2，占认证总面积的80.20%。

表2 我国FSC认证面积与数量分布

2 FSC认证企业的“不符合项”分析

2018年10月，《FSC中国国家森林管理标准》替代旧标准在中国正式发布实施。为保证分析的一致性，本研究从FSC官网收集 2009—2018年底我国大陆开展FSC森林经营认证共80家企业的191份审核报告摘要(表1)。对审核报告包括的1 117个不符合项进行汇总分析，以总结我国森林经营认证企业经营状况与FSC标准的差距。

2.1 不符合项的内容分析

不符合项是针对指标层面开具的，本研究将10个原则和标准包含指标的不符合项加总，并按由多到少排序。这些不符合项涉及社会、经济、森林经营管理、环境等方面(图2、图3)。从频数来看，不符合项大部分集中在环境和社会影响方面，经济和森林经营管理方面次之；从环境角度来看，不符合项出现频率较多的有土壤和水资源保护、废弃物处理、环境影响评估、森林监测体系、森林经营体系病虫害治理、森林监测等标准，说明我国FSC认证企业在环境方面需要着重进行改进；在社会方面，职工安全和健康以及林业职工培训与指导方面不符合项数量相对较多。对不同原则出现的不符合数量分析结果如下：

图2 中国FSC森林经营认证在原则层次上的不符合项统计

图3 中国FSC森林经营认证在标准层次上的不符合项统计 注：4.2为职工健康与安全，8.3为森林经营中林产品产销监管链的监测，7.1为森林经营方案内容，8.2为森林监测内容和指标，6.5为土壤和水资源保护，6.7为废弃物处理，6.1为环境影响评估，8.1为森林监测体系，7.3为林业职工的培训与指导，6.6为森林经营体系病虫害治理，8.5为森林监测结果概要，6.2为珍稀、受威胁和濒危物种保护，4.4为社会影响评估与利益方咨询，7.4为森林经营规划基本内容公开，7.2为森林经营规划修订，1.1为森林经营时法律法规遵守，1.3为国际协议有关条款遵守，9.4为高保护价值森林的监测，1.5为避免未经许可的活动，1.6为承诺遵守FSC标准。

1)原则六：环境影响。所调查的80家企业中，原则六不符合项数量为257个，这是我国林业企业面临的最大挑战。认证机构几乎对所有认证企业均提出了不符合项，具体包括土壤和水资源的保护，废弃物的处理，环境影响评估，化学品使用，珍稀、受威胁和濒危物种的保护，生态功能及价值的保持、提高或恢复，典型生态系统保护等方面的标准。我国出台的林业法规和标准已包括环境方面的要求，但林业生态环境保护制度还存在一些不适应情况，需要进行不断创新和完善[9]，且森林经营者在理念和实践上普遍对此不是很重视。在实际生产中，企业很难在自然环境保护方面考虑周到，林业企业架构设置中也很少设立专门人员负责环境保护相关事务，甚至有一部分人认为自然保护和野生动植物保护、生态保护与企业职责的相关性极小；在树种引进方面，中国传统经营理念也与FSC标准存在差异；还有一些是FSC有要求但在中国森林经营中缺少的，如环境影响评估等。

2) 原则八：监测与评估。所调查的80家企业中，原则八不符合项数量为250个，具体包括森林经营中林产品产销监管链的监测、森林监测的内容和指标、森林监测体系构建、监测结果的公开和应用等标准。我国有比较完善的森林资源监测体系，还有比较完善的森林火灾、病虫害防治监测体系，但在野生动植物监测、森林经营活动环境与社会影响监测、森林经营中林产品产销监管链监测方面存在差距[10]。

3) 原则四：当地社区与劳动者权利。所调查的80家企业中，原则四不符合项数量为189个，主要包括职工的健康与安全、社会影响评估与利益方咨询、当地社区就业和其他服务的机会、职工建立组织及参与决策的权利等方面的标准。社会权利没有得到经营者重视，是森林经营比较容易忽视的环节。很多森林经营者认为森林经营只需在林地内经营内部事宜，与周边环境和社区关系不大；国家法律法规对森林和林地的法定权利进行保护，但却没有详尽区分；有一些经营者认为政府应当承担林区周边社区的保护工作[11]。因此，在实际林业工作开展过程中，对当地社区权力的保护及社会影响评估均做得不够全面。此外，职工的健康与安全也需要得到提升和改进，特别是目前工人的安全生产装备与FSC要求差距较大，对外包劳动者的保险、卫生等福利待遇及安全保护等方面均需加强。

4) 原则七：森林经营方案。所调查的80家企业中，原则七不符合项数量为163个，具体包括森林经营方案的内容、林业职工的培训与指导、森林经营方案的修订等标准。《森林法》强制要求林业企业制定森林经营方案，但对其内容、实施和验收缺乏规定。企业普遍未建立有效的监管机制，要么缺乏编案，要么编案与实践脱节。另外，国家在建立健全森林治理制度过程中，对林业政策也有调整，给中长期的森林经营方案编制与实施带来挑战。利好的政策，如国家林业和草原局发布《中国森林经营方案编制纲要》及在其后开展相关试点工作，其工作要求与FSC契合度较高，为中国良好的可持续林业经营奠定了基础[12]。

5) 原则一：遵守国家法律法规与FSC原则。所调查的80家企业中，原则一不符合项数量为76个，主要包括遵守法律法规、国家签署的国际协议、避免林区内非法采伐等未经许可的活动、承诺遵守FSC标准等标准。遵守国家法律法规是中国林业企业必须遵循的基本原则，总体上企业能满足此条原则要求。认证机构在审核时会发现部分林业企业对法律法规的理解和执行不到位，森林经营人员未采取有效措施以监控、识别和控制非法砍伐、非法居住和其他未经授权的活动等，因而提出不符合项[13]。

6) 原则九：高保护价值森林。所调查的80家企业中，原则九不符合项数量为54个，主要包括对高保护价值森林的保护、在高保护价值的森林中进行经营活动的同时应维护或加强这些森林的特征等标准。中国实行的分类经营制度，为开展高保护价值森林的评估和管理做好了铺垫[14]。国家林业和草原局颁布的新的森林经营方案编制纲要明确了对高保护价值森林的保护，但是林业企业在实际操作中仍存在不知如何判定、保护、经营和检测高保护价值森林等问题。

7) 原则十：人工林。所调查的80家企业中，原则十不符合项数量为52个，主要包括减少病虫害、火灾的发生和入侵物种进入方面的标准。对人工林概念的界定，FSC与中国通用的概念有一些差异，FSC认证中的人工林是指缺乏当地生态系统典型特征的林分，而非泛指人工起源的林分。但在实际工作中，关于人工林的界定不同审核员、不同认证机构及有关方理解都有一定差异。人工林经营过程中差距主要表现在划分多大面积的林地向天然林转化，且如何确保人工林树种的多样性以及人工林结构及其功能的稳定性[15]。

8) 原则五：源自森林的效益。所调查的80家企业中，原则五不符合项数量为46个，主要包括减少采伐及加工造成的浪费、森林经营企业在维持生态系统生产力必要投入、森林服务和资源价值的确认及维护等标准。总体上说，原则五与中国森林经营传统理念比较一致，如经济可行性、多种经营、减少浪费、提高产品附加值、木材和林产品可持续生产、提高森林服务价值等，主要差异在于如何确保森林经营过程中对环境保护的投入、如何确保森林经营的经济可行性、如何减少森林经营活动中资源的浪费和环境的破坏。此外，差距还体现在如何确保非木质林产品的可持续利用方面[16]。

9) 原则二：所有权、使用权及责任。所调查的80家企业中，原则二不符合项数量为28个，主要为土地和森林资源长期使用权等标准。中国有比较完善的林权制度，正在进行中的林权改革也为开展认证创造了好的前提，但也存在部分林地边界不清楚、林权争议、没有林权证或林区地图的情况[17]。需要关注的是在林权流转过程中的公平、公正和自愿原则，以及林权争议的处理机制[18]。

10) 原则三：原住民的权利。所调查的80家企业中，原则三不符合项数量为2个。中国原住民通常被FSC认证机构理解为原住的少数民族，总体上其与汉族的权利没有太大差异。

除针对森林经营认证的标准外，认证机构提出的针对FSC商标使用标准的不符合项主要有错误使用FSC标签或未经批准使用FSC商标的情况；针对FSC联合认证标准的不符合项主要有未制定联合认证程序文件、公司和联合体成员间职责分工不明确、部分成员不了解联合认证程序和森林经营标准、未制定有关联合成员资格和争议处理的程序文件等问题。

2.2 FSC认证企业的不符合项差异性分析

2.2.1 不同审核类型的不符合项差异性分析

FSC森林认证分为主审和年审2种审核类型。根据191份报告中不符合项统计数据，主审出现的次数为74次，年审出现的次数为192次(开展主审之后会进行多次年审核以纠正主审出现的不符合项，1份报告中可能会包含2年及以上的不符合项数据)，不符合项主审和年审出现的情况在原则分布上基本一致(图4)。将主审、年审比较来看，在不符合项出现的频率上，原则六、原则一在主审时开出的不符合项频率更高，而年审出现不符合项频率较高的是原则八、原则四和原则十；从出现不符合项平均数量上看，主审出现的平均数量为7.19个，年审出现的平均数量为3.05个(表3)，表明经主审后对大部分不符合项进行纠正，也符合一般审核规律。

表3 主审及年审不符合项数量分析

图4 不同审核类型的中国FSC森林经营认证不符合项统计注：频次代表该原则下不符合项数量，频率代表该原则下不符合项占总不符合项比例。

2.2.2 不同规模企业的不符合项差异性分析

根据不同企业规模，对80家认证的森林经营单位不符合项在原则层面进行分类统计。其中，森林面积在500 hm2以下的公司或农户(以联合认证形式开展)列为农户和小型企业共45个，其他的列为大中型企业共35个，不符合项频次和频率统计见图5。可以看出，不同规模企业的不符合项在各原则分布基本一致。相对而言，中大型企业在原则六、原则四、原则一出现不符合项的频率更高一些，农户和小型企业在原则八、原则七和原则五出现不符合项的频率更高一些。中大型企业总审核次数为127，出现不符合项数量为567个,平均每次审核不符合项数量为4.46个；而农户和小型企业的总审核次数为139，出现不符合项数量为550个，平均每次审核不符合项数量为3.96个。这表明不同规模企业在出现不符合项的数量方面无明显差异，中大型企业出现的不符合项略多，可能是由于农户和中小型企业部分采用小规模低强度认证标准，相对要求较低。

图5 不同规模企业的中国FSC森林经营认证不符合项统计注：频次代表该原则下不符合项数量，频率代表该原则下不符合项占总不符合项比例。

图6 不同时期中国FSC森林经营认证不符合项统计注：频次代表该原则下不符合项数量，频率代表该原则下不符合项占总不符合项比例。

2.2.3 不同时间的不符合项差异性分析

从时间维度，在原则层面对2010年5月和2018年底森林经营认证企业不符合项进行分类统计。2个时间段不符合项频次和频率统计见图6，可以看出，2个时间段不符合项在各原则的分布基本一致。相比而言，2018年的统计显示，在原则六、原则七、原则四和原则十中出现不符合项的频率更高一些；而2010年的统计显示，在原则八、原则一和原则五出现不符合项的频率更高一些。至2010年，共审核20家企业，出现不符合项数量总计为274个，平均每家企业审核出现的不符合项数量为13.70个；而到2018年底共审核266家企业，出现不符合项数量总计为1 117个，平均每家企业审核出现的不符合项数量为4.20个，减少约69.34%。这一方面是由于2018年很多企业已经多次审核，不符合项数量随之下降；另一方面也表明，随着时间推移和中国开展FSC森林认证经验的积累，林业企业和技术咨询机构对认证标准更为熟悉，认证准备过程更充分。因此，总体上满足FSC标准要求的程度大幅提高。

3 结论与建议

3.1 结论

FSC认证对中国森林经营的影响范围逐步扩大。FSC作为一种市场手段正迅速发展，也是我国森林经营和管理工作与国际接轨的重要内容，无论是认证的森林面积还是产销监管链认证证书数量中国均位于亚洲前列。同时，不同森林类型和不同经营主体均开展森林经营认证，随着认证快速发展，由企业经营获得认证的数量越来越多，对我国森林经营的影响程度也越来越大。本文分析了中国企业开展森林认证时不符合项基本情况，并得出如下结论：

1) 从认证机构提出的不符合项来看，企业在职工的健康与安全、林产品产销监管链、森林经营方案、森林监测的内容与体系构建、土壤和水资源保护、废弃物处理以及环境影响评估等方面存在一定差距。对中国林业企业来说，不符合项表现出的有关环境、经济及社会影响问题主要与林业企业意识缺乏和行动力不足有关，这些问题均需要森林经营企业在一定时间内进行整改，从而改进我国森林经营管理的水平。

2) 不同审核类型、规模企业和审核时间的认证不符合项差异性不明显。这些不符合项是我国森林经营企业在开展认证审核时的共性和难点问题，也是我国基于国际森林可持续经营的要求及开展森林经营管理面临的差距，需要引起各方的重视并共同提升。

3.2 建议

1) 加强各方的协作及国家政策的衔接。FSC作为一个国际体系，仍需与国内认证机构、林业及市场主管机构建立合作关系，努力与国家包括林业和应对气候变化等政策目标相联系，并寻求与国家森林认证体系共同发展的模式，共同推动中国森林的可持续经营和负责任林产品市场的发展，从而更大程度发挥FSC在我国的影响力[19]。

2) 培育认证产品的国内外市场，加强企业认证动力。森林认证是一种市场机制，如果成本效益不相匹配，森林认证的发展势必会受到影响，关键在于森林认证产品市场的发展。目前，国内森林认证的市场还未形成，为促进企业积极开展森林认证，应积极推进中国认证林产品市场环境建设，包括对市场的研究和宣传，提高消费者、零售商和林业企业的认知，促进林产品被消费者接受，增强森林认证发展动力[20]。同时，应在木材加工企业和森林经营者之间建立联系，木材加工企业需要及时了解国内认证的发展和最新动态，进而采购到合格的材料，而森林经营者也能了解到木材加工企业和市场的需求，为满足企业对合格木材的需求开展森林认证[17]。

3) 加强森林认证培训与技术支持。中国企业在开展认证过程中，在利益方咨询和社会影响评估、环境影响评估、森林监测、森林经营方案的制定和实施、高保护价值森林判定与保护等方面还面临着许多技术难点。科研机构和技术咨询机构应加强对这些技术难点的研究，为企业开展认证提供切实可行的技术支持和咨询服务[21]。FSC也应及时出台针对这些难点问题的指南或技术指导，开展有关能力建设，以帮助企业更好地应对这些挑战。

4) 进一步完善我国森林认证体系和相关的政策标准。我国森林认证起步相对较晚，可以借鉴森林认证体系相对成熟的国家的模式，加快国家森林认证制度建设和国际认可进程[22]。目前，中国已经建立了中国森林认证体系CFCC(China Forest Certification)，且已与国际体系PEFC(Programme for the Endorsement of Forest Certification)实现了互认，但与另一国际体系FSC之间缺乏互认的机制和条件。应寻求双方合作的渠道和共赢的模式，如鼓励认证机构得到国家体系和FSC体系的双认可。同时，积极开展具有中国特色的森林认证体系建设[23]：一方面，国家相关部门、国家重点项目、国际组织应该加强立项以支持森林认证相关研究，进一步完善森林认证标准以及森林认证相关技术规范，进而探索出适合中国林权制度的森林认证模式；另一方面，可以在国家政策和技术规程修订中归纳森林认证相关标准，进而鼓励和促进国家森林认证的开展。对于不适应国情的相关法律法规，应及时组织修订，以符合我国现阶段林业发展和可持续经营的要求。