我国林业碳汇交易现状、问题与政策建议*

谢和生 何亚婷 何友均

(中国林业科学研究院林业科技信息研究所 北京 100091)

气候变化深刻影响着人类生存与发展，是全球共同面临的重大挑战。在应对气候变化中，林业是减缓和适应气候变化的有效途径和重要手段。中共中央、国务院高度重视林业应对气候变化工作，作出了一系列重大决策部署，赋予了林业在应对气候变化中的独特地位。2009年6月召开的中央林业工作会议明确指出，发展林业是应对气候变化的战略选择。2020年12月，国家主席习近平在气候雄心峰会上通过视频发表题为《继往开来，开启全球应对气候变化新征程》的重要讲话，宣示“到2030年，中国森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米”的目标。2020年，中央经济工作会议首次将“开展大规模国土绿化行动，提升生态系统碳汇能力”作为“碳达峰、碳中和”的内容纳入到“十四五”开局之年我国经济工作重点任务。在2021年3月召开的中央财经委员会第九次会议上，习近平总书记进一步指出：“要提升生态碳汇能力，强化国土空间规划和用途管控，有效发挥森林、草原、湿地、海洋、土壤、冻土的固碳作用，提升生态系统碳汇增量。”在国家发布的应对气候变化的规划、方案中，也明确把林业纳入我国减缓和适应气候变化的重点领域，明确了建设任务。林业已成为我国应对气候变化国家战略的重要组成部分，森林、草原和湿地等生态系统的碳汇功能将在我国实现碳中和目标过程中扮演越来越重要的角色。

碳市场是国际公认的最具成本效益的应对气候变化的政策工具[1]。建立全国统一的碳排放权交易市场是我国气候治理行动的重要内容,是利用市场机制控制温室气体排放、推动绿色低碳发展的一项重大制度创新,是我国落实《巴黎协定》、向国际社会兑现减排承诺的重要工作抓手[2-3]。为丰富碳市场交易产品，2012年国家发展和改革委员会颁布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，致力于构建统一、规范、公信力强的温室气体自愿减排交易体系，林业碳汇自愿减排项目等成为试点碳市场的交易产品。自此，林业碳汇交易与碳中和补偿愈加引起各地政府、企业和个人的高度关注，成为开展生态保护修复、践行“两山”理念、应对气候变化的关注热点。林业碳汇在市场化试点实践过程中，取得了良好成效、发挥了重要作用，但也显露了一些问题。随着我国“双碳”目标的提出和全国碳市场的逐渐发展，非常有必要不断改进和完善林业碳汇项目的开发与交易。

1 林业碳汇市场与交易现状和成效

1.1 林业碳汇市场建设

1.1.1 国家林业碳汇市场建设

国家林业和草原局高度重视林业应对气候变化工作，着力加强基础能力建设，加快计量监测理论方法研究和标准规范制定，编制完成体系建设总体方案，稳步推进技术体系、数据体系、模型体系、评估体系建设。国家林业局碳汇管理工作领导小组及其办公室(简称碳汇办)2003年正式成立，2007年又调整为国家林业局应对气候变化和节能减排工作领导小组及其办公室(简称气候办)，均设在国家林业局造林绿化管理司(现为国家林业和草原局生态保护修复司)。2009年，相继成立国家林业碳汇计量监测中心和区域中心，启动全国碳汇计量监测体系建设，满足应对气候变化林业温室气体清单编制和国内控制温室气体排放目标考核的需求。此后，国家林业局先后印发《应对气候变化林业行动计划》《林业应对气候变化“十二五”行动要点》《关于推进林业碳汇交易工作的指导意见》《林业应对气候变化“十三五”行动要点》《林业适应气候变化行动方案(2016—2020年)》。从2013年起，每年发布《林业和草原应对气候变化政策与行动白皮书》。

2006年，国家林业局和世界银行合作在广西成功实施全球首个清洁发展机制(Clean Development Mechanism，简称CDM)再造林项目。该项目方法学也是全球首例CDM退化土地再造林方法学，在国际上产生了重大影响，是全球第1例在联合国CDM理事会成功注册的碳汇造林项目，开创了国内外CDM林业碳汇造林项目成功交易的先河[4]。

为了充分调动社会力量参与林业增汇减排活动，发挥林业在应对气候变化中的重要作用，提高公民环境保护意识；2010年，经国务院批准，我国成立了首家以增汇减排、应对气候变化为目标的全国性公募基金会——中国绿色碳汇基金会(China Green Carbon Foundation，简称CGCF)，为国内更多的企业、团体、组织和个人自愿参与林业应对气候变化行动，展现社会责任，增强保护全球气候意识搭建平台。

2011年，国家在北京、广东、上海、天津、重庆、湖北和深圳7省(市)启动碳排放交易试点，试点交易产品主要为碳排放配额和国家核证自愿减排量(Chinese Certified Emission Reduction，简称CCER)。林业碳汇项目属于自愿减排交易。为积极推进林业碳汇参与碳交易试点工作，国家林业局组织编制并报国家气候变化主管部门备案了《碳汇造林项目方法学》《森林经营碳汇项目方法学》《竹子造林碳汇项目方法学》《竹子经营碳汇项目方法学》，为国家开展林业自愿减排碳汇项目开发与碳汇交易奠定了技术基础。但2017年初，为规范温室气体自愿减排交易，同时为正式启动全国碳排放交易市场建设做准备，国家暂缓了CCER项目备案申请，林业碳汇项目备案申请也随之暂缓。2017年12月19日，国家发展和改革委员会印发了《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》，标志着我国碳排放交易市场建设正式启动。

2018年，经过新一轮国务院机构改革，应对气候变化主管部门由国家发展和改革委员会变更为生态环境部。2021年1月5日，生态环境部发布《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(简称《管理办法》)，于2021年2月1日起施行，标志着全国碳排放权交易体系正式投入运行[5]，其中规定重点排放单位每年可使用包括林业碳汇项目在内的国家核证自愿减排量(CCER)抵消不超过应清缴碳排放配额的5%[6]。为进一步加强碳排放权交易管理，又于同年3月30日开始公开征求《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》意见。2021年7月16日，全国碳市场正式启动交易，林业碳汇交易预计在2022年下半年迎来重新开放。

1.1.2 地方林业碳汇市场建设

在区域或地方层面，为探索林业碳汇项目开发交易途径，简化有关程序、降低项目开发成本，结合贫困地区脱贫等工作，北京、广东、福建和贵州等省(市)先后开展了试点和实践。

2012年，北京市政府颁布《北京市碳排放权交易试点实施方案(2012—2015)》，明确交易市场参与者可购买使用“中国核证减排量”(CCER)抵消其排放。2013年11月，北京市碳排放权交易开市，出台《北京市碳排放权交易试点管理办法(试行)》，林业碳汇作为抵消机制纳入其中，北京市核证减排量(Beijing Certified Emission Reductions，简称BCER)可参与碳交易。2015年，广东省启动碳普惠制建设，出台《广东省碳普惠制试点工作实施方案》，将林业碳汇纳入其中，并于2017年备案了《广东省森林保护碳普惠方法学》《广东省森林经营碳普惠方法学》2个地方方法学，广东省碳普惠制核证减排量(Puhui Certified Emission Reductions，简称PHCER)可参与广东省试点碳市场交易。2016年，福建省出台《福建省碳排放权交易市场建设实施方案》《福建省碳排放权抵消管理办法(试行)》，2017年出台《福建省林业碳汇交易试点方案》，福建省林业厅负责经福建省碳排放权交易工作协调小组办公室(以下简称省碳交办)备案的福建省林业碳汇减排量(Fujian Forestry Carbon Emission Reductions，简称FFCER)相关工作的组织实施、综合协调和监督管理，对申请备案的FFCER进行评审，评审结果报省碳交办核定。2018年，贵州省政府印发《贵州省生态扶贫实施方案(2017—2020年)》，开展碳汇交易试点扶贫工程，开发了《贵州省单株碳汇方法学》，在14个深度贫困县进行林业碳汇项目开发及碳汇交易。

1.2 林业碳汇项目类型与交易情况

林业碳汇通过碳市场交易与碳中和补偿2种方式获得收益，在国际国内2类市场共存在9种项目机制类型(表1)。国际市场包括清洁发展机制(CDM)项目、国际自愿碳标准(Voluntary Carbon Standard，简称VCS)项目补偿交易、黄金标准(Golden Standard，简称GS)项目，国内市场包括国家核证自愿减排量(CCER)项目、中国绿色碳汇基金会(CGCF)自主开发的项目、地方认定的北京市核证减排量(BCER)项目、广东省碳普惠制核证减排量(PHCER)项目、福建省林业碳汇减排量(FFCER)项目、贵州省单株树碳汇扶贫项目。

在国内CCER尚未重启的情况下，当前国内有些业主对国际项目机制比较热衷，特别是VCS项目机制，虽然国家目前未针对国内林业碳汇的国际交易出台任何规定，但不排除我国在“双碳”背景和碳中和压力下，今后对其终端用途有所规定或限制。

1.3 取得的主要成效

1) 林业碳汇项目发挥了林业在应对气候变化方面的重要作用。通过市场机制，林业碳汇项目吸引了更多社会资金、技术和人员参与林业碳汇项目建设和开发，促进了更多资源投入到碳汇造林、森林碳汇经营中来，既提高了国土绿化面积、提升了森林质量，也促进了森林增汇，有效发挥了林业在应对气候变化方面的重要作用。

2) 丰富了碳市场交易产品，降低了排放企业减排成本。获得签发的林业碳汇项目减排量可参与碳市场交易，丰富了碳市场交易产品，提高了碳市场交易活跃度。相对工业减排，林业碳汇更具有成本优势[7]。现实中林业碳汇价格往往低于碳配额市场价格。试点期间，截至2017年，CCER和BCER林业碳汇项目成交均价为36.7元/t[8]；全国碳市场于2021年7月16日正式启动交易，截至2021年9月30日，全国碳市场碳排放配额累计成交量17 648 995 t，累计成交额800 728 684.98元，平均价格为45.37元/t，且价格有上升的趋势。通过林业碳汇交易，不仅实现了企业间、产业间、区域间的资金流动，还能帮助控排企业以较低的成本间接完成减排指标，满足降低控排企业追求环境成本负外部性和社会效益最大化的需求[14]。同时，因林业碳汇项目具有其他非碳效益等协同效应，深受控排企业和社会的欢迎和认可。已有研究显示，绝大多数控排企业在有林业碳汇选择意愿的前提下，会尽可能多地使用林业碳汇减排量[14]。

表1 我国林业碳汇项目机制类型

3) 调动了社会力量参与应对气候变化的意识和行动。为展示绿色形象，越来越多的社会团体、企事业单位和个人积极参与林业应对气候变化各项活动，通过林业碳汇项目开发、林业碳汇购买、碳中和补偿等各项林业增汇减排措施，履行社会责任，实现减排、低碳生活、减少碳足迹。

4) 促进了林农就业增收和脱贫。林农参与造林、护林、营林等林业碳汇项目，能够获取就业机会和劳务性收入，通过林业碳汇项目补偿收益，可为贫困地区脱贫提供有效的实现途径。2011年，在老牛基金会和中国绿色碳汇基金会的支持下，内蒙古和林格尔县建成了2 191.21 hm2高标准生态保护林，30年内预计碳汇减排约20万t，创造114万余个工日的临时就业机会，当地1万多人受益，产生的碳信用被美国迪士尼公司出资180万美元购买[14]。为促进集体林权制度改革后的森林经营和林农增收，2014 年中国绿色碳汇基金会与浙江农林大学共同开发了临安农户森林经营碳汇项目交易体系，以浙江省杭州市临安区农户森林经营为试点，首期42 户农民森林经营碳汇项目的4 285 t减排量由中国建设银行浙江省分行购买，实现了林改后农户首次获得林业碳汇交易的货币收益[15]。截至2020年7月，贵州省单株碳汇精准扶贫项目已完成9 384户贫困户单株碳汇项目开发，每年可产生交易碳汇金额1 137万元，若全部售出，户均可增收1 200多元[12]。

5) 拓展了林业生态补偿途径和形式，实现了碳汇生态产品价值转换。林业碳汇是市场化生态补偿的一条路径,其收益大小也是林业企业和林农关心的热点问题。利用市场机制，林业碳汇项目开发可有效获得经济收益或补偿，既拓展了林业生态建设和生态保护修复的生态补偿途径和形式，也实现了碳汇生态产品价值转换，践行了“绿水青山就是金山银山”的理念。

2 林业碳汇项目开发与碳汇交易存在的主要问题

2.1 政策制度体系不够健全

前期全国碳市场处于试点和能力建设阶段，并没有真正开展全国碳排放权交易，各试点交易市场的CCER交易还是2017年以前的国家签发量。2021年2月1日起实施《全国碳排放权交易管理办法(试行)》，规定“全国碳排放权交易市场的交易产品为碳排放配额，生态环境部可以根据国家有关规定适时增加其他交易产品”，且正在公开征求意见的《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》进一步强调了这一点；但目前全国碳排放权交易市场的交易产品还是以配额为主，CCER抵消额度只占配额的5%，再加上林业自愿减排项目参与全国碳市场建设还有待后续政策出台，所以当前虽然有很多关注和建议，却仍缺乏推进和开展林业碳汇项目的相应制度和政策依据。

2.2 自愿减排管理机制不够完善

试点期间，林业碳汇交易管理缺少林业行业主管部门的直接参与机制，导致在制度设计、政策咨询、项目指导等方面难以发挥林业主管部门的重要作用。地方林业管理部门和林业生产单位对项目开发、项目实施与管理、质量保证难以监管，导致所开发项目的合格性、真实性等方面受到一定的质疑。林业碳汇项目的审定与核证费用目前还由项目业主承担，这不仅增加项目开发成本，也不符合项目审定与核证的独立性要求，存在项目业主和审定与核证方之间的利益关系问题。

2.3 项目产权不够明晰

明晰的林业碳汇产权是林业碳汇进入温室气体排放权交易市场的必要条件[16]。作为生态效益的一部分，林业碳汇具有经济“外部性”特征，项目开发过程中涉及众多利益相关者，林场、社区、村集体、林农、林业企业、林业主管部门等均有可能参与其中，从而导致项目开发难度增加，收益分配等很难达到预期效果。目前，由主管部门批准许可的林业碳汇交易项目中，确认的林业碳汇产权是一种行政性的权利，不具有可自由转让或交易的个人私权利性质，这给林业碳汇权交易带来了无形的障碍和风险[17]，且《森林法》《物权法》均没有对其占有权、使用权、处置权(包括转让权)和收益权进行明确界定[18]。因此，如果不从法律上明确这些权利，会使推行林业碳汇交易缺乏必要的法律依据，为交易后期的产权和收益纠纷埋下隐患。

2.4 项目开发交易流程复杂

根据温室气体自愿减排项目审定与核证指南的要求，项目流程走完基本耗时将近1年，而且一般项目每5年签发1次[19]。由于诸多步骤和环节比较繁琐，方法学中的有关内容也过于严格和复杂，再加上项目管理要求高等原因，均导致项目开发成本过高。试点期间CCER林业碳汇项目开发、碳汇交易流程见图1[8]。国际上的项目机制，如VCS也具有类似的流程，只不过项目注册和减排量签发均在VCS注册处。

图1 试点期间CCER林业碳汇项目开发交易流程 注：试点期间主管部门为国家发展和改革委员会，2018年国务院机构改革后目前为生态环境部。

2.5 林业碳汇交易品种和补偿机制相对单一

目前已备案的CCER林业碳汇项目方法学中，应用造林碳汇项目方法学开发的项目居首，其次是森林经营类项目；竹林碳汇虽然已有方法学，但已开发的项目量很少，与REDD+5项林业减缓气候变化活动相比，未包括减排行动、森林保护行动等增汇减排内容。天然林次生林经营方法学也仅在地方有所探讨研究，但并未发布。此外，国内外还广泛关注湿地和草地碳汇项目，但目前还缺少成熟的方法学，需要加快推进方法学和相关配套方法的制定。同时，林业碳汇收益除市场机制外，还缺少其他多元化补偿机制。

2.6 对林业碳汇交易认识不清

《京都议定书》碳排放交易机制创建以来，国内外对碳交易存在多种不同认识和看法，但对配额交易和碳汇交易的概念、强制性配额交易与抵消自愿减排交易之间的差异认识不清，对森林、湿地、草地产生的碳汇进入碳市场交易的减排量(碳汇量)的额外性缺乏深入理解，导致试点期间许多人盲目跟从，甚至有不少企业到林区或林场圈地圈林，却没有从事造林、森林抚育经营等额外的资金及技术投入。此外，也缺乏对碳汇交易项目与碳中和项目之间的关系和差异的认知。

2.7 林业碳汇交易成本和风险高

从交易费用理论来观察，现有政策下，林业碳汇交易具有资产专用性高、不确定性大、交易频率低三大特点，造成林业碳汇交易成本高于其他CCER项目。首先，林业碳汇项目从开发到终结投入的高专用性资产无法改作其他用途，使得资产成本中包含部分或全部“不可挽救成本”或“沉没成本”。相关研究显示，一般林业碳汇项目在1个签发周期内会产生35万～65万元的总成本[20]，其中包括项目设计和审定的成本，以及每次签发时的监测和核证成本。其次，林业碳汇项目计入期最短20年、最长60年，这意味着在越长的项目周期内面临的政策、市场和自然灾害等风险或不确定性越高。最后，从整个项目周期来看，只有定期开展了监测、核证和签发后才能交易，因此林业碳汇交易频率相对偏低，较低的交易频率无法及时带来收益以弥补前期的开发成本。

3 林业碳汇交易政策建议

3.1 完善碳汇交易制度和政策体系

启动全国碳市场面临着立法保障、技术方法选用、历史数据处理、配额分配、审核管理、企业和个体参与等多方面挑战，每方面都需要有明确的政策指引细则。鉴于林业在应对气候变化中的独特作用，建议在整体制度设计时更加灵活地考虑林业碳汇项目，形成完善的计量、监测、核查和监管制度；研究碳排放权交易体系与碳税、电改等其他能源气候政策的融合机制，完善市场机制设计和相关政策制定；建立基于市场的林业碳汇管理机制，并明确规定林草行业主管部门的责任、义务和权力，积极参与林业碳汇开发交易工作。

3.2 完善自愿减排管理机制

相对于工业减排量而言，林业碳汇成本低，在精准扶贫、生物多样性保护、改善生态环境、维护国家生态安全等方面具有多重效益，兼具减缓和适应气候变化的双重功能[14]。建议今后在完善以国家温室气体自愿减排交易机制为基础的碳排放权抵消机制过程中，将具有生态、社会等多种效益的林业温室气体自愿减排项目优先纳入全国碳排放权交易市场，并适当向林业碳汇倾斜，在全国碳市场启动CCER项目时，更多考虑林业碳汇项目，充分发挥碳市场在生态建设、修复和保护中的补偿作用。鼓励重点排放单位(控排企业单位)在相关规定下优先购买并使用合格的林业碳汇CCER进行减排履约，尽快让林业碳汇通过碳交易获得市场化补偿，支持林业生态建设和维护生态安全，促进国家绿色发展和生态文明建设。

3.3 明晰林业碳汇产权

在应对气候变化背景下，明晰的林业碳汇产权是碳汇交易的基础和先决条件。国际上一些国家已对林业碳汇产权归属进行了确权，取得了一些成功经验。例如，澳大利亚通过立法、新西兰通过配额明确了碳汇产权归属，建立了相应的碳汇交易制度；加拿大英属哥伦比亚省政府建立了太平洋碳信托基金[21-22]，通过碳汇产权转移实现了政府和企业的“碳中和”等。我国关键要明确以碳汇交易为目的的森林在碳汇交易过程中涉及的林地、林木和林业碳汇3个要素的产权问题，保证林业碳汇产权的清晰和完整性，从而激励私人部门进入林业碳汇交易市场。建议今后在《森林法》或有关法规的修订中，明晰林业碳汇产权，激励企业或私人积极投资参与到碳汇造林和经营中来；建立完备的林业碳汇法规制度，运用法规协调碳汇产权各主体关系，使碳汇交易有序进行，规范碳汇产权的转移程序，切实保障产权权益。同时，要注意部分社会企业通过与当地主管部门签订合约协助项目开发获取碳汇收益权(如收益分成)的做法。

3.4 简化林业碳汇项目开发程序

建议今后在修订自愿减排项目交易管理办法时，简化林业碳汇项目开发各个环节需要提交的资料种类和数量，提高网络管理能力，降低项目开发成本，促进项目开发的积极性。修订已有方法学，简化项目基线识别、额外性论证。加快推进碳汇计量的标准化体系建设，简化项目碳汇计量方法。在项目监测方法学中简化调查方法，推荐新方法和新技术的应用，提高精度，满足监测、报告与核查要求。同时，加强对第三方审定与核证机构的管理，简化审定和核证工作流程，提高审定和核证的效率和公正性。

3.5 建立林业碳汇多元化补偿和投入机制

进一步丰富林业碳汇项目，除了CCER现有的4个林业方法学和1个草原方法学外，建议开发适应性更广的林业碳汇项目类型或林业碳信用产品方法学，鼓励加快制定森林保护减排方法学、湿地方法学，及更加简化的小项目方法学，为林业碳汇项目或林业碳信用的开发提供政策和技术支持，丰富碳市场产品。研究制定基于林业碳汇交易的生态补偿办法，鼓励更多人通过林业措施实施低碳行动，开发多种形式的碳中和项目，实施多元化补偿机制。将碳汇交易与商业活动、公益活动有机结合，逐步建立起覆盖公众和中小型企业的“碳资产账户”和“碳信用账户”，实现公众可参与、生态得保护、企业得利益的多赢局面，践行“绿水青山就是金山银山”的理念，发挥林业碳汇在乡村振兴中的重要作用。

碳排放权交易下的林业碳汇交易是一项全新的工作，是利用市场机制拓展林业融资渠道的重要途径和促进实现国家控制温室气体排放目标的重要手段，是加强生态文明制度建设的内在要求。在发展过程中，尤其是初级阶段，建议政府对林业碳汇项目开发与交易给予财政支持。同时，探索绿色金融相关政策，建立健全林业碳汇金融支持体系，将林业减排增汇项目纳入国家气候投融资项目库，研究林业碳信用系列金融产品，引导资源流向林业碳汇领域，在碳汇预期收益权质押贷款、碳票、债券、基金等方面为林业碳汇项目提供投融资、项目运营、风险管理等金融服务，激励更多市场主体参与林业碳汇事业。

3.6 加强对碳汇交易的培训和宣传

碳市场建设和碳汇交易是人类为了应对气候变化等环境问题而形成的一种政策措施，涉及领域广，许多概念和名词术语比较生僻，不少还是外来品。要加强理论与实践培训，尤其是相关部门和地方领导要正确认识和宣传碳汇交易的内涵，稳步推进林草多元化、市场化补偿，更好发挥碳市场对林草碳汇的补偿作用。建议定期针对社会不同相关主体开展培训和宣传，学习《林草应对气候变化知识读本》以及碳汇项目交易和管理等方面的有关政策，不断形成社会共识。

3.7 创新机制降低林业碳汇项目交易风险

林业碳汇项目普遍存在签发周期长、生态价值实现难等问题。建议开发林业碳汇项目保险险种，防范和共担风险，降低不确定性，增加市场主体对项目开发和交易的信心，这在发达国家实际上也是一种针对农林行业的普遍补贴方式。同时，引导专业服务机构开展碳汇项目开发和碳汇资产管理，向市场主体提供项目运营、风险管理等服务。这些措施都能在很大程度上有效降低林业碳汇项目交易风险。

3.8 有序扩大林业碳汇市场需求

市场需求是拉动林业碳汇供给和交易发生的主要动力。在扩大林业碳汇市场需求、激活交易的总体目标下，建议逐渐构建覆盖履约企业、自愿减排企业、社会公众等多类需求对象的多元化林业碳汇交易体系，从履约市场、自愿市场和普惠市场3个领域持续释放市场需求，有序扩大碳市场规模，为林业碳汇提供足够的消纳空间。

4 结语

林业碳汇交易试点启动以来，出现了多种项目机制类型，取得了一定成效，发挥了林业应对气候变化的独特作用；但在此过程中，林业碳汇项目及其交易也暴露出政策制度方面和林业碳汇项目自身固有的问题。新时期，建议在政策上从扩需求、降成本、多元化、明产权和新机制等方面着手，充分发挥林业碳汇的多重效应和应对气候变化的作用。