我国省级湿地保护法规完备程度及严格程度评估*

王 会 王 皓 侯彦宇 温亚利

(北京林业大学经济管理学院 北京 100083)

法律法规是建立和完善湿地保护制度的必要依据。在我国，国家层面的《湿地保护法草案》已于2021年1月首次提请全国人大常委会会议审议[1]，10月将第2次提请审议[2]，湿地保护立法已进入快车道。与此对照，在省级层面，早在2003年黑龙江就出台了第1部省级湿地保护法规；截至2020年底已有27个省(市、区)出台了省级法规，为各地建立湿地保护制度提供了法律基础。整体来看，这27部省级法规内容比较相似，都包括管理体制、保护管理制度、利用管理制度等有关湿地保护的基础性内容。但从具体内容来看，这些法规之间又存在较大差异。以法规条数为例，最少的四川和甘肃仅23条，而最多的黑龙江则有55条。这种差异意味着省级法规涵盖的内容可能存在差异，因而在湿地保护是否严格方面可能也存在差异，将导致各省湿地保护制度的范围和强度不同，进而带来不同的保护效果。因此，系统评估各个省级法规是否涵盖了湿地保护所需要的必要内容以及在湿地保护管理方面是否严格，对于各地进一步修订完善湿地保护法规和提升湿地保护成效具有重要意义。

目前，学界在探讨国家层面湿地保护立法的同时[3]，也对省级湿地保护法规进行了一定研究。一些学者分别讨论了具体的省级湿地保护法规的实施情况与立法建议，如黑龙江[4-5]、辽宁[6]、四川[7]、吉林[8]、陕西[9]、西藏[10]、新疆[11]、宁夏[12]等。同时，还有一些研究对若干省级湿地保护法规进行了综合比较。例如，俞世峰[13]从体例、湿地定义、湿地分级、保护区设置条件、保护机构设置、制度内容等方面对6个省(市、区)的湿地保护条例进行了比较分析；刘瑞婷等[14]对全部27部省级法规中行政相对人的法律责任条款进行了比较分析；郑惠等[15]也对27部省级法规进行了全面的比较分析，总结出27项制度，并分析了每部法规包含的制度数量。这些研究对完善省级湿地保护法规、支持国家层面立法进行了积极探索，但多聚焦湿地保护中的关键制度内容，并未涵盖全部的必要制度；同时，多为定性论述，定量分析相对较少。为此，本文将以27部省级法规为对象，构建评估其完备程度和严格程度的方法，并进行定量评估，以期为进一步完善省级湿地保护法规提供参考。

1 研究方法与数据来源

1.1 评估方法

省级湿地保护法规是省级行政区制定湿地保护制度的基础，需要覆盖湿地保护管理的主要方面；同时，要针对违法行为规定法律责任。鉴此，本文从完备程度和严格程度2个方面评估省级湿地保护法规。

1.1.1 完备程度评估

针对完备程度，主要评估各个省级法规是否涵盖了湿地保护所需的各个必要方面。从湿地保护需求出发，分析湿地保护法规需包括哪些内容，然后评估各个省级法规是否涵盖了这些内容。具体来说，为了实现保护与合理利用湿地的目标，法规通常需包括条例总体、湿地管理体制机制、湿地保护管理、湿地利用管理、湿地修复与生态补偿共5个方面的内容，本文进一步将其细化为16个类别、72项具体指标(具体见表1至表5)，其中16项指标为针对湿地的不当利用活动。评估方法为：对于每项不当利用活动，如果某省级法规列出了这些活动且规定了相应的违法法律责任计2分，仅列出了这些活动计1分，未规定则计0分；对于不当利用活动之外的每项指标，如果某省级法规规定了该指标的内容则计1分，否则计0分。总体上，省级法规完备程度指标包括72项，满分为88分。以某省级法规实际得分占满分的比例作为其完备程度指数，取值范围为[0，1]，越高表明其完备程度越高。

1.1.2 严格程度评估

针对严格程度，主要评估各个省级法规在湿地保护方面有多么严格。严格程度的典型体现包括法规所针对湿地范围的大小、针对违法行为是否处罚以及处罚力度等方面。考虑到湿地保护的严格程度在很大程度上取决于法规的完备程度，严格程度指数通过综合完备程度指数和严格程度附加指数得到。严格程度附加指数(具体指标见表1至表4)包括除完备程度指标之外的可以体现严格程度的指标，分为3个方面。

其一，体现进一步加强湿地保护，包括湿地保护目标责任制中进一步规定湿地总量不减少、政府外相关机制中进一步明确规定湿地日或湿地周、制定湿地名录后进一步明确名录内湿地的责任单位3个指标。计分方法是包含该指标的省级法规计1分。

其二，针对的湿地范围大小。一般来说，法规针对的湿地范围越大，说明其严格程度越高。具体包括3个有关湿地范围的指标：1)整部法规针对的湿地范围。各省级法规对湿地范围的规定主要分为3类，即全部湿地、部分湿地、部分且经过认证的湿地。全部湿地的具体表述多为“全部自然湿地和全部人工湿地”；部分湿地的具体表述为“全部自然湿地和部分具有重要生态功能的人工湿地”，或者“具有较强生态功能的湿地”；部分且经过认证的湿地的表述通常为“具有较强生态功能且经过认定的湿地”。这3类规定的范围依次缩小，表明法规的严格程度依次降低，分别计3分、2分、1分。2)湿地利用一般性规定所针对的湿地范围，主要分为3类，即全部湿地、自然湿地、重要湿地。其范围逐渐缩小，严格程度逐渐降低，分别计3分、2分、1分。3)湿地不当利用活动所针对的湿地范围，也分为全部湿地、自然湿地、重要湿地3类，分别计3分、2分、1分。

其三，省级法规中有关湿地不当利用活动条款的严格程度。针对16项不当利用活动，各省级法规的严格程度不同，具体表现为无条件禁止、有条件禁止(即满足条件时可以利用)2种，前者更为严格，因此二者分别计2分、1分。

综合来看，严格程度附加指数的指标包括22项(满分为44分)，加上完备程度指数的72项指标(满分为88分)，得到严格程度指数的84项指标(满分为132分)。对于某一省级法规，其实际得分占满分的比例即为严格程度指数，取值范围为[0，1]，得分越高表明其严格程度越高。

此外，还可以评估某一具体指标被27部省级法规覆盖的情况，以“某一具体指标在27部省级法规中的实际计分”除以“其被27部省级法规全部覆盖时的计分”，得到每项指标的“被覆盖程度”。由此可以得到，哪些指标被现行省级法规覆盖较好，而哪些指标被覆盖程度较低，从而明确下一步省级湿地保护法规需完善的重点内容。

1.2 具体评估指标

严格程度指数的这84项指标分布于条例总体、管理体制机制、湿地保护管理、湿地利用管理、湿地修复与生态补偿共5个方面。在表1至表5中，完备程度指标以“完备指标序号”排序，严格程度指标以“严格指标序号”排序，还列出了每项指标被27部省级法规覆盖的程度。

1) 条例总体方面包括总则及其与相关法律法规衔接2个类别的指标。总则主要规定了该条例的立法目的、湿地定义、总体原则；与相关法律法规衔接主要指法律责任的引致条款，即若相关违法行为在其他法律法规中已有规定则从其规定，这主要是因为湿地生态系统包括多种要素，而对这些要素的管理或多或少已有法律法规予以规范。

表1 条例总体方面指标及被覆盖程度

2) 管理体制机制方面包括政府管理体制、政府外(公众、专家等政府之外相关主体)相关机制2个类别的指标。省级法规须明确湿地保护的政府管理体制，具体包括纵向各级政府之间的关系和横向各个部门之间的关系以及不当履职法律责任。在纵向上，湿地保护通常采用属地管理；在横向上，湿地保护涉及多个部门，不仅需要建立“综合管理、分部门实施”的部门管理格局，还需要建立部门之间的协调机制等。政府外相关机制具体包括宣传教育、志愿与捐赠、科研支持、专家咨询、公众举报、表彰奖励等内容。

表2 湿地管理体制机制方面指标及被覆盖程度

3) 湿地保护管理包括调查监测、湿地保护规划、湿地分级管理、主要保护形式、湿地保护设施设备5个类别的指标。调查监测主要包括每5年或10年1次的湿地资源调查、例行监测评估、档案及信息公开等。湿地保护规划即规划的编制与实施。湿地分级管理即通过划定地方重要湿地而建立的分级管理制度。湿地保护的主要形式包括自然保护区、湿地公园、湿地保护小区3类，在省级湿地保护法规中需予以规定，当然一些省级法规中还规定了其他保护形式，这里并未将其作为必要内容。湿地保护设施设备主要包括设立湿地保护标志或界标和规定禁止破坏及相应的法律责任条款。

表3 湿地保护管理方面指标及被覆盖程度

4) 湿地利用管理方面包括湿地利用一般性规定、湿地占用、湿地补水、项目环境影响评价、不当利用活动及其法律责任5个类别的指标。其中，湿地占用是湿地保护管理的重要方面，湿地占用分级规定是指对不同重要程度的湿地具有不同的占用管理规定，还包括占用、占补平衡、临时占用审批及相关法律责任条款。不当利用活动及其法律责任主要指过度利用或破坏湿地资源的行为及其法律责任。表4中列出了16项不当利用活动，不过未列出对应的法律责任，在计分时，如果仅仅列出了这些活动则计1分，如果还列出了对应的法律责任则计2分。

表4 湿地利用管理方面指标及被覆盖程度

续表4

5) 湿地修复与生态补偿方面及对应2个类别的指标。湿地修复不仅包括一般的湿地修复条款，还须规定相关技术要求、区分违法者与政府2类不同的修复责任主体。湿地生态补偿则须规定生态补偿相关条款。

表5 湿地修复与生态补偿方面指标及被覆盖程度

1.3 数据来源

省级法规完备程度和严格程度评估的主要资料为省级湿地保护法规文本。截至2020年底，全国共有27个省级行政区出台了省级湿地保护法规，其中有14个省(市、区)曾进行过调整，概况见表6。本文用于分析的法规文本为截至2021年1月1日时仍有效的省级法规文本。

表6 省级湿地保护法规概况

续表6

2 评估结果

2.1 完备程度评估结果

从表7可见，各省级湿地保护法规完备程度指数均值为0.645，说明现行省级法规涵盖了本文所列72项指标的64.50%，程度不高。分省来看，完备程度指数最高的是江苏，达到了0.852；接下来完备程度指数较高的6个省(市、区)分别是宁夏、北京、黑龙江、福建、广东、海南。完备程度指数最低的省(市、区)为湖南、甘肃、内蒙古，得分均在0.50以下，说明这些湿地保护条例的内容尚未涵盖本文所列72项指标的一半，需要进行较大幅度的修订完善。

表7 省级湿地保护法规完备程度及严格程度评估结果

续表7

2.2 严格程度评估结果

从表7可见，严格程度附加指数最高的5个省(市、区)为江苏、黑龙江、广东、宁夏、重庆，最低的是湖南、西藏、江西、青海。严格程度指数最高仍然是江苏，达到了0.833；其他严格程度指数较高的依次为黑龙江、宁夏、广东、海南、重庆、福建；最低的则是湖南、甘肃、内蒙古，均低于0.50。27部省级法规的严格程度指数均值为0.614，表明在综合了表示严格程度的指标之后，省级湿地保护法规尚有较大的完善空间。

将3项指数取值范围平均分为5个区间，分析每项指数分布在各区间的省(市、区)数量，结果见图1。对于这3项指数而言，都呈现中间分布集中、两端分布很少的特征。完备程度指数和严格程度指数在[0.6，0.8)区间分布最为集中，省(市、区)数量分别为18个和15个，占比分别为66.67%和55.56%；严格程度附加指数在[0.4，0.6)区间分布最为集中，省(市、区)数量为20个，占比为74.07%。在指数较低的区间即[0，0.2)和[0.2，0.4)以及指数较高的区间即[0.8，1.0]，3项指数均仅有零星分布；也就是说，3项指数多位于指数中等的2个区间，完备程度指数、严格程度附加指数、严格程度指数分布在区间[0.4，0.8)的省(市、区)数量占比分别为88.89%、96.30%、92.59%。

图1 3项指数在各个区间对应的省(市、区)数量

2.3 各指标被省级法规覆盖情况

进一步分析各项指标被27部省级法规覆盖的情况，将每个方面中各个指标得分之和除以其被全部覆盖时的得分之和，得到每个方面的被覆盖程度。结果表明，条例总体、管理体制机制、湿地保护管理、湿地利用管理、湿地修复与生态补偿5个方面的被覆盖程度分别为94.44%、67.90%、79.33%、55.72%、52.78%。可见，主要用于说明条例本身总体内容的相关指标被覆盖程度最高，基本上被27部法规全覆盖；主要用于规范政府及其部门等相关行为的湿地保护管理、管理体制机制方面指标覆盖程度也较高，约为70%；而用于规范湿地利用和破坏行为的湿地利用管理和湿地修复与生态补偿方面的指标覆盖程度较低，仅略超过一半。从各个具体指标来看，6个指标被全部覆盖，即立法目的、湿地定义、属地管理体制与保障工作经费、综合协调分部门实施的管理体制、相关部门之间分工、禁止占用；另一方面，20项指标被覆盖程度低于50%，占72项指标的27.78%，其中被覆盖程度最低的指标主要包括湿地保护目标责任制、上级政府对下级政府的监督、专家咨询与专家委员会、湿地利用一般性规定的违法法律责任、湿地占用分级规定、占补平衡相关指标、项目环境影响评价、受保护的野生动植物保护管理、湿地修复技术要求、湿地修复责任主体区分等，被覆盖程度均不高于1/3，这也是未来省级法规修订完善需要重点关注的内容。

进一步分析严格程度附加指标被省级法规的覆盖情况。首先，能够体现进一步加强湿地管理方面的2个指标被覆盖程度很低，分别是湿地保护目标责任制中规定湿地总量不减少为14.81%和湿地日或湿地周为22.22%。其次，整部法规针对的湿地范围、湿地利用一般性规定针对的湿地范围、不当利用活动针对的主要湿地范围被覆盖程度较高，分别为64.20%、85.19%、80.25%，可见现行省级法规及其条款较好地覆盖了保护湿地的范围。最后，在关于不当利用活动及其法律责任的16项指标中，被覆盖程度约1/3及以下的指标包括采挖野生植物(31.48%)、不当捕捞渔业资源(31.48%)、采挖保护的野生植物(18.52%)、猎捕保护的野生动物(16.67%)，也就是说现行省级法规在这些方面空缺较多。

3 结论与建议

本文针对我国已出台的27部省级湿地保护法规，评估了其完备程度和严格程度。结果表明，27部省级法规的完备程度指数均值为0.645，完备程度相对较低。现行省级法规严格程度指数均值为0.614，严格程度也较低。另外，在各项指标被27部省级法规覆盖程度方面，湿地保护目标责任制、湿地保护目标责任制中规定湿地总量不减少、上级政府对下级政府的监督、专家咨询与专家委员会、湿地利用一般性规定的违法法律责任、湿地占用分级规定、占补平衡相关指标、项目环境影响评价、受保护的野生动植物保护管理、湿地修复技术要求、湿地修复责任主体区分等指标被覆盖程度低于1/3。

基于以上评估结果，针对省级湿地保护法规的完善提出如下建议：首先，部分省级湿地保护法规需要补充尚未涵盖的内容。8个省(市、区)的完备程度指数较低，需要补充尚未涵盖的内容。其次，现行省级法规严格程度指数均值也较低，有11个省(市、区)需要提高严格程度相关内容。不过，省级法规的严格程度并非越严格越好，而是需要与当地社会经济发展状况相适应。例如，湿地占用条款、湿地不当利用活动条款宜针对不同级别的湿地分别规定，实际上仅有少数省级法规进行了区分。再次，被覆盖程度较低的指标是省级法规需要补充的重点内容，特别是那些被覆盖程度不足1/3的指标。

4 讨论

本文提出的省级湿地保护法规需包括的内容要点，综合了理论上湿地保护的需要和实践中现行省级法规的内容，可为各省(市、区)进一步修订完善湿地保护法规提供参考。需要说明的是，湿地生态系统涉及多种要素，关于每个要素的管理都有或多或少的其他法律法规予以规范。本文在评估各省级湿地保护法规的完备程度与严格程度时，仅仅评估了各省(市、区)专门的湿地保护法规，而未能包括其他相关法规。从这个意义上讲，本文的评估结果有可能低估了各省(市、区)实际使用的湿地保护相关法规的完备程度与严格程度。类似地，对本文提出的省级湿地保护法规内容要点是否一定要纳入专门的省级湿地保护法规，尚需结合已有相关法律法规对这些条款的覆盖情况来具体确定。