上海以存量住房交易为主阶段的住宅用地供应策略

文/王逸邈

引言

人均GDP接近1万美元，城镇家庭户均住房套数超过1.0套，住房新开工套数总体回落，此时的住房市场将由建设开发占据主导地位的阶段逐步转向存量住房市场占据主导地位的阶段[1]。2008年上海人均GDP超过1万美元，户籍居民家庭户均住房套数约1套，2013年上海存量住宅成交面积首次超过新建商品住宅成交面积，上海开始步入以存量房交易为主的存量房时代。当前上海需要加快破解土地等要素资源约束高质量发展的难题，研究上海市存量住房市场主导下的住宅用地供应情况。对比国内外主要城市在存量住房市场主导阶段的住宅用地供应情况，有助于找出上海市住宅用地供应存在的问题，对完善以存量优化为主的住宅用地供应方式、提高住宅用地供应有效性、确保房地产市场平稳健康发展具有重要意义。

一、上海进入存量住房交易为主阶段住宅用地变化情况

上海住宅用地供应主要依赖新增建设用地，住宅用地供应总量变化趋势与建设用地供应总量变化趋势基本一致，供应呈总量下降、供应区域向郊区扩展的趋势。

（一）住宅用地供应总量呈下降趋势

自2008年以来，上海存量住房交易逐渐占据住房交易市场主导地位。在这一阶段，受建设用地供应总量影响，上海住宅用地供应量呈波动变化趋势（图1），2008-2010年住宅用地年供应量总体上升，2010-2016年住宅用地供应量显著下降，2016-2019年住宅用地年供应量有所上升，2019年住宅用地供应面积处于近六年最高水平。上海住宅用地供应量总体呈下降趋势，特别是“十三五”时期，上海住房用地供应量较之前明显下降，2016-2019年底的住宅用地年均供应量约612万平方米，显著低于2016年之前的年均供应量。

图1 2008-2019年上海市城镇住宅用地供应量

（二）新增住宅用地占新增建设用地比重上升

土地资源日趋紧张，上海开始重视提高低效用地的利用效率，住宅用地供应占建设用地供应比重逐渐上升，特别是“十三五”时期，上海工业用地集约利用初见成效，工业用地占建设用地比重较“十二五”时期明显下降，住宅用地占比明显上升（图2）。2016-2019年，每年供应的住宅用地占建设用地比例均超过45%，明显高于2008-2015年的供应占比平均值40%。

图2 2008-2019年上海新增建设用地中不同规划用途用地供应占比情况

（三）近十年新增住宅用地主要集中在郊区

从住宅用地供应区位来看，近十年上海新增供应的住宅用地集中在郊区（图3），其中近郊区和远郊区住宅用地供应占比基本一致，是住宅用地供应的主要区域，中心城区供应量较小①。2019年，上海新增住宅用地供应量排名前三的依次为浦东新区、青浦区和宝山区，其供应住宅用地面积总和占全市总量的近一半，中心城区的徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、虹口区和杨浦区供应面积占全市总量的5.8%，黄浦区无住宅用地供应（图4）。

图3 2008-2019年中心城区、近郊区、远郊区住宅用地供应占比

二、上海住宅用地供应存在的问题及原因分析

图4 2019年上海市各区住宅用地供应情况

上海住房市场已进入以存量住房交易为主的阶段，而住宅用地供应尚未有效适应上海以“存量优化”为主的土地利用方式，住宅用地供应仍存在以下问题。

（一）上海居住用地占建设用地比重相对较低

对比国外主要城市，上海建设用地在陆域总面积的占比与国外主要城市基本保持在同一水平，但上海居住用地占建设用地比例低于国外主要城市（表1）。与国外主要城市工业用地占比显著低于居住用地占比不同，上海工业用地占比明显高于居住用地占比，其主要原因在于不同的经济发展阶段、不同的产业结构背景下，土地利用特征存在差异。根据钱纳里对工业化发展阶段的界定标准，美国、英国和日本等国家的主要城市早在20世纪80年代左右就已经进入后工业化阶段[2]，而上海于2010年左右才进入后工业化阶段[3]，土地利用结构变化相对滞后。对比主要国内城市，香港、北京的居住用地占建设用地比重均高于工业用地占建设用地比重，从表1来看，只有上海和深圳的居住用地占比低于工业用地占比。因此，上海的居住用地占比较低，居住用地有效供给不足。

表1 国内外主要城市居住用地占建设用地比重

（二）住宅用地供应与常住人口增长匹配度较低

由于上海住宅用地供应多依赖于新增建设用地，受资源环境紧约束影响，上海新增建设用地规模不断下降，自2010年以来，上海住宅用地供应量明显减少。然而作为国际大都市，上海人口增长速度较快，2008-2019年上海常住人口数量呈持续上升趋势(图5)，住宅用地供应总量难以满足逐渐增长的常住人口的居住需要。随着未来新增建设用地供应总量持续下降，上海住宅用地资源日益紧张，住宅用地供应总量将难以适应常住人口增长。

图5 2008-2019年上海市常住人口和住宅用地供应变化情况

（三）住宅用地供应空间布局亟待优化

上海新增住宅用地与新增建设用地供应区域基本一致，以近郊区为主，并逐步向远郊区扩展。然而对比住宅用地供应，上海常住人口增长集中在中心城区和近郊区，住宅用地供应区域与常住人口增长分布存在差异。从2008-2018年上海不同区域住宅用地供应量占比和常住人口增量占比差值②来看（图6），上海远郊区住宅用地供应占比远高于常住人口增长占比，易出现住宅库存过剩的情况，中心城区和近郊区住宅用地供应占比低于常住人口增长占比，尤其是近郊区，说明近郊区对住宅用地需求量较大，易出现住宅供不应求的情况。因此，上海住宅用地空间布局有待优化，不平衡的住宅用地供应可能导致区域供需失衡、职住不平衡等问题。

图6 2008-2018年上海市中心城区、近郊区、远郊区住宅用地供应量占比与人口增量占比差值

上海住宅用地供应空间布局不合理，主要因为住宅用地供应多依赖新增建设用地，存量用地利用效率较低。随着新增建设用地逐步向远郊区扩展，中心城区和近郊区土地出让总量约束明显，并且土地一级市场具有垄断性，各区政府可能倾向于选择优先供应产业用地，以创造较为稳定的长期税收收入[4]。同时，在利用存量建设用地过程中，上海着眼于规划重置与环境、基础设施的全面改造，住宅用地征收后，在原地块重建住宅的规划较少，而在利用存量非住宅用地时，地块规划用途调整存在审批流程较长、协调难度大等问题，存量非住宅用地转作住宅用地难度较大。此外，上海在更新改造中更加注重保留和保护，“大拆大建”式的模式有所转变[5]，房屋征收面积呈下降趋势（图7），这也是中心城区等常住人口增量较大区域可再开发的住宅用地面积相对较少的主要原因。

图7 2008-2018年上海市房屋征收情况

三、提高存量房时代住宅用地有效性的对策建议

存量房时代，要处理好土地利用、住宅用地供应和住房需求的关系。上海土地资源相对紧缺，人地矛盾较为突出。为适应人口中长期变动趋势，进一步确保住房规模满足居民合理的居住需求，要保障有效的住宅用地供应。在住宅用地供应面临紧约束挑战的背景下，应聚焦提高居住用地在建设用地中的占比、实行差别化住宅用地供应计划、建立住宅用地供应计划完成情况考核制度、完善以存量优化为主的住宅用地供应方式、强化租赁住房的用地供应计划，从而确保合理规模的住宅用地有效供应，促进实现“住有所居”目标。

（一）进一步提高居住用地在建设用地中的占比

随着上海经济转型升级的加快，提高居住用地占比的客观条件将更为有利。上海应完善与城市发展相适应的土地利用规划，在建设用地总量规模锁定的情况下，适度降低工业用地和商办用地的占比，同时研究探索土地复合利用，鼓励地块用途兼容，促进落实兼顾文化、休闲和居住功能的规划，实现商住办用途混合，进一步提高居住用地在建设用地中的占比，有效确保住宅用地供应规模。

（二）完善“人地挂钩”“房地联动”的住宅用地供应机制

住房供需失衡与住宅用地供应有直接关系[6]，因此，存量房时代要更加重视强化住宅用地供应机制，完善住宅用地供应计划，并促进供应计划有效落实，在避免住宅用地供应紧约束导致地价、房价高企等问题的同时，也要防止出现短期内供地过剩带来的住宅供过于求。一方面，优化住宅用地供应计划，健全“人地挂钩”机制，根据新增常住人口和新增住房需求，适当加大住宅用地供应，确定与需求相适应的住宅用地供应计划，健全“房地联动”机制，动态把握住房与土地资源的关系，探索建立新建商品住房去化率与住宅用地供应联动机制，均衡住宅用地供应时序，在新建商品住房去化周期较短、去化率较高的区域，加大住宅用地供应，在商品住房去化周期较长、房源库存过剩的地区，控制住宅用地供应。另一方面，注重供应计划的有效落实，评估供应计划的实施情况，在合理确定住宅用地供应计划的前提下，探索建立“年度住宅用地供应计划完成率”指标，并将其纳入各级政府考核，提高住宅用地供应计划完成率。同时，探索建立住宅用地规划实施的动态监测机制，强化住宅用地全生命周期管理，及时调整住宅用地供应，提高土地利用动态管理水平。

（三）加快推动住房需求相对集中区域的存量建设用地转型利用

优化住宅用地供应空间布局，加大盘活存量土地力度。突出需求导向，充分考虑职住平衡，在轨道交通便利、居住需求较大的区域，提高住宅用地供应比例，推动住房需求相对集中区域的存量建设用地转型利用，创造稳定、集约的住宅用地有效供给。一方面，强化政府盘活存量土地的责任主体意识，探索建立盘活存量土地用于住宅用地供应的相关指标。以伦敦为例，《大伦敦规划》提出：“尽量增加先前已开发土地的利用比例，保持至少96%的新开发住宅位于先前已开发的土地上。”

另一方面，完善对存量低效国有建设用地转型的支持政策。变管控为鼓励，激活地方政府和社会资本盘活闲置土地用作住宅用地的积极性。加大对存量闲置土地的处理力度，推进存量工业用地向集商业商务、休闲居住和配套服务等功能于一体的规划用地转型。提高住宅用地持续使用率，完善支持旧住房综合改造的土地政策，鼓励“留改联动”，在保持住宅用地性质不变的前提下，探索跨地块综合改造。此外，实施弹性规划政策，适当提高住宅需求集中区域的住宅用地容积率和建筑密度。

（四）土地供应向租赁住房建设倾斜

加强规划引领，单列租赁住房的用地供应计划，重点围绕需求，对产业集聚区、交通枢纽地区、生产生活便利的人口导入区域增加租赁住房用地供应。进一步拓宽租赁住房的土地供应渠道，鼓励企事业单位利用自有闲置土地建设租赁住房，促进以非住宅用地转型利用的方式增加租赁住房用地供应，对商业办公项目转化、“非改租”等方式建设的租赁住房，探索继续按原规划用途使用土地的过渡期政策。适当放宽租赁住房用地容积率、配套公共服务设施比例等要求，探索土地年租制等出让方式。

为降低租赁住房拿地用地成本、增加土地市场的供给多元化和流动性，要完善利用集体建设用地建设租赁住房相关机制，总结上海松江区集体经营性建设用地建设租赁住房试点经验，出台市级集体建设用地建设租赁住房政策制度，明确操作细则，进一步扩大利用集体建设用地建设租赁住房规模。针对可能存在的区级政府和村集体积极性不高、规划审批流程较长、配套生活设施较难落实等问题，加大政策的支持力度，提升市场力量参与的积极性。

注释

①据统计局口径，中心城区是指黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、虹口区和杨浦区，近郊区是指闵行区、宝山区、嘉定区和浦东新区，远郊区是指金山区、松江区、青浦区、奉贤区和崇明区。

②即将各区域住宅用地供应占上海住宅用地供应的比重减去各区域常住人口增量占上海常住人口增量的比重。