新冠疫情下提升中国大中城市住房租赁市场品质的机遇与对策

文/朱婷

一、中国大中城市住房租赁市场品质状况

中国租赁住房市场发展时间较短，市场规范性有限，品质较为普通。20世纪末到21世纪初，中国先后发展了廉租房与公租房。公租房虽缓解了部分“夹心层”的住房困难，但是与廉租房相同，公租房区域、区位与人群不匹配[1]，且面积不合适、申请手续繁琐、等待时间长[2]，居住人员素质差，管理和维护困难等问题也较为普遍[3]。与此同时，私人租赁市场发达，但群租房泛滥，存在安全隐患且扰邻[4]。2016年，长租公寓兴起，虽透明高效，但房租高，金融风险大，发展可持续性不足[5]。

二、提升中国大中城市住房租赁市场品质的必要性

提升大中城市住房租赁市场品质不仅是个人的需要、社会的需要，也是提升城市形象的需要。

（一）人身安全与经济舒适的需要

就人身安全而言，为了迎合租客独立住房与低租金等需求，也为了获取更高的收益，私人租赁市场的部分房东或中介（或称“二房东”，下同）随意对原有套型进行改装隔断，拆除烟雾报警装置，在每个房间装载电表与热水器，并以单间为单位对外出租。随意改装的群租房除容易超越房屋承重引发房屋坍塌问题，也容易发生火灾，给租客带来人身安全隐患。同时，长租公寓为了节约装修成本并快速赢利，往往使用廉价材料快速装修并快速出租，这容易导致房屋甲醛超标，危害租客身体健康。

就经济性而言，目前许多长租公寓由废弃厂房改建而成，房屋按工业用水、用电的标准收取费用，价格是民用水电费用的两倍以上，加重了租客的经济负担。同时，长租公寓为了多赢利，特意炒高房租，还向租客收取管理费。就舒适性而言，长租公寓往往采用廉价隔断材料，导致公寓隔音差，影响居住体验。

（二）经济安全与社会和谐的需要

就经济安全而言，中介型长租公寓一般采用“高进低出”、“长收短付”与隐蔽的“租金贷”等方式经营，发展可持续性不足，如果遇到疫情等重大事件，则会出现明显的租房需求不足与出租价格下降，中介也将迅速出现集中崩盘毁约的情况，影响房东房租安全、租客租金押金安全与租客金融信用。就社会和谐而言，公租房退租难，私人租赁市场与中介型长租公寓经常出现租房押金克扣纠纷，影响社会和谐。此外，群租房随意增建厕所与淋浴房也严重影响楼下居民居住舒适性，且容易造成噪音扰邻，影响邻里和谐。

（三）居住稳定便利与保护居住权益的需要

就居住稳定便利而言，公租房稳定性高，但位置较偏僻，不便于租客出行。同时，公租房租赁手续繁琐，等待时间长。私人租赁市场与长租公寓则容易发生中途上调租金和强迫租客退租等情况，影响租客的居住稳定性。此外，私人租赁市场“黑中介”与“虚假房源”较多，影响租房的便利与效率。就居住权益而言，与房产所有者不同，当前各地租客权益缺乏保障。2020年8月，成都市政府发布住房租赁风险提示，提醒租客谨慎租房，避免非法群租与租住无合法权属证明的住房，因为“此类住房可能存在安全隐患，也无法办理房屋租赁登记备案，会对后续办理居住证、居住证积分、随迁子女入学、提取公积金等公共服务造成影响”①。

（四）城市形象与城市发展需要

住房租赁市场不规范，住房租赁不便捷，纠纷多，且对流动人口不友好，容易影响城市形象。目前，许多城市推出的蓝领公寓、人才公寓都设有较高的租赁门槛，而公租房主要面向户籍人口。《2018年农民工监测调查报告》显示，进城农民工中，租赁公租房的仅占1.3%，自购保障性住房的也只有1.6%。②显然，国内城市尚没有真正实施全面的、惠及所有普通外来务工人员的租赁住房政策，流入人口难以形成城市归属感，友好城市形象难以全面建立。此外，大中城市的高房租提升了劳动力成本，不利于高级人才与一般劳动力的流入，从而不利于城市发展。

三、新冠疫情下大中城市住房租赁市场品质提升的机遇

新冠疫情大大缓和了城市住房租赁需求，给大中城市提升住房租赁市场品质创造了条件。

（一）整顿存量租赁住房品质的机遇

由于新冠疫情影响，大中城市租客数量减少，租金下降，房屋空置率提高、空置期拉长，中介毁约增加。在这种情况下，整治存量群租房的阻力将大大减弱。一是二房东的解约与房屋空置可能使群租房改造的阻力来源由房东、中介、租客三方变为房东、租客两方甚至房东一方，利益方大大减少，整改的阻力也会大大减弱。二是租金下降、房屋空置率提高、空置期拉长能减少整改给房东带来的经济损失，使房东更容易配合整改。此外，政府此时为群租房租客筹集房源也相对容易，这能减轻政府的经济负担。自2020年3月起，福州市进行了为期100天的群租房整改运动，福州市政府轻易筹集了1万余套房源用于对接群租房整改租户，租金标准低于市场价的30%-40%。至2020年5月中旬，福州市共核实群租房7177户，其中整改到位近7000户，整改完成率95%以上。③

（二）提升增量租赁住房品质的机遇

由于新冠疫情影响，大中城市租客数量明显减少，因此，政府有较为充足的时间按一定的品质要求新建或改建租赁住房，提升增量租赁住房品质。近日，作为中央财政首批大中城市住房租赁市场发展试点城市，合肥市推出了市区范围内非住宅闲置存量房屋可以改建为租赁住房的政策，并出台了严格的改建条件。在地点选择上，合肥市要求必须选址“在租赁住房需求集中、交通便捷、生产生活便利、公共和生活配套设施完善的区域”。在建设标准上，要求“按不低于宿舍建筑设计规范标准与要求进行设计和施工”，“不得破坏和变动房屋承重结构”，等等。在建设与运营目标上，要求提供改建区域平面设计方案、投入成本、回报周期、改建后的房源量、租赁群体、租金水平、租金租期、经营模式、项目推广方式以及项目图纸等。在监管上，要求申请人提交书面承诺，对提供虚假资料申请改建、将改建后的租赁住房用于非租赁住房用途、分割销售转让和抵押、“以租代售”等违规行为，将采取措施惩戒、涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。④合肥市严格的租赁住房改建标准和要求无疑将显著提高增量租赁住房品质。2019年中央财政共计划支持北京、杭州、合肥、福州等16个城市进行住房租赁市场发展试点⑤，2020年新增天津、石家庄等8个试点城市加入试点⑥。在中央的支持下，大中城市提升增量租赁住房品质的可能性明显提升。

（三）扶持与提升租赁企业品质的机遇

受新冠疫情影响，住房租赁企业生产经营出现严重困难。这既给了租赁市场优胜劣汰的机会，也使政府得以全面审视租赁企业的问题与风险，并采取适当措施扶持与引导其发展。在新冠疫情下，杭州市为减轻“托管式”租赁企业负担，降低住房租赁企业经营风险，保障租客、房东权益，促进租赁市场平稳健康发展，提出存量托管房源2020年9月30日前只需缴纳30%的风险防控金适当延迟缴交措施。⑦福州市计划通过财政补贴的方式，在2020年至2022年间培育与发展规模化租赁机构10家，帮助租赁企业平衡经营成本，引导租赁平台遵守安全标准，提供合规的出租房。⑧

（四）提高住房租赁需求端品质的机遇

由于受到新冠疫情影响，大中城市住房租赁市场萎靡。2020年以来，多个大中城市出台租赁住房新政，加大人才引进与住房租赁补贴力度。北京市“拟放宽市场租房补贴申请条件，由家庭人均月收入不高于2400元调整为不高于4200元，家庭住房和资产条件保持不变”⑨。杭州市规定“对全市本科以上所有应届大学生，在发放本科1万元、硕士3万元、博士5万元一次性生活补助的基础上，再给予每年1万元租房补贴，最多可享受6年”⑩。在昆明就业创业的省外高校应届毕业生则最高可领1万元租房补贴。⑪各大中城市人才的大量引进，住房租赁补贴广度和力度的加强，无疑将大幅度提升租赁住房市场需求端的品质。

（五）创新和加强住房租赁市场融资的机遇

受新冠疫情影响，经济全球化受阻，中国提出了以国内大循环为主的经济发展思路，从供需两端发展住房租赁市场。住房租赁市场融资创新是对国内大循环战略的积极响应，有利于提升住房租赁市场品质，促进住房租赁市场的健康发展。中国建设银行抓住机遇，率先在全国试点住房租赁市场融资创新。2020年5月，中国建设银行与福州、广州等6个试点城市签订《发展政策性租赁住房战略合作协议》，计划在未来三年内，提供不少于1900亿元的贷款，合计筹集约80万套（间）政策性租赁住房，解决上百万名新市民的安居问题。中国建设银行将通过对公及个人信贷产品、REITs、专项债券等，对政策性租赁住房项目建设、购买、运营提供全方位金融支持，为城市新居民提供包括租房装修、家具家电购买、消费支出等个人金融服务支持，从供需两端助力住有所居。⑫

四、新冠疫情下提升大中城市住房租赁市场品质的对策

认识新冠疫情下提升大中城市住房租赁市场品质的机遇，并积极抓住这一机遇，努力完善住房租赁市场建设与管理，才能全面提升大中城市住房租赁市场品质。

（一）出台租赁住房最低建设装修标准与群租房限期整改补贴政策

一是出台群租房整改标准。美国社会学家伯吉斯的住房过滤理论揭示了不同级别的住房市场之间存在过滤现象。该理论认为，住房市场为较高收入居民建造的住房会随着时间的推移而老化与降价，较高收入居民为追求更好的住房会放弃现有住房，于是该住房会过滤到较低收入居民手中，由较低收入居民继续使用该住房。住房消费梯度理论是指消费者会根据自身的年龄、收入以确定自己的住房消费层次。因此，不同经济条件的群体在住房消费上呈现一定的梯度差异。[6]

的确，住房会随着时间的推移而老化与降价。然而，从我国近年来的群租房改造史与棚改发展史可以发现，与住房过滤相反，老化与降价的住房并非完全过滤到较低收入居民手中，而是通过旧房改造提升住房品质以继续满足较高收入居民的住房需求。同时，较低收入居民也会随着经济的发展提高自己的住房消费要求。因此，通过旧房改造提升住房品质以继续满足各收入层次居民的住房需求是中国社会的普遍现象，租赁住房市场尤其如此。因此，中国各大中城市应出台合适的群租房整改标准以全面提升既有群租房品质，满足经济发展引发的消费梯度升级要求。

演化博弈理论认为，人类通常通过试错的方法达到博弈均衡，因而历史、制度以及均衡过程的某些细节均会对博弈的多重均衡选择产生影响。群租房整改是住房政策、主管部门执法能力、房东、中介、承租人等诸多因素、诸多力量相互博弈的结果，需要在博弈过程中通过不断地试错与学习来获得最优策略，建立科学机制。因此，群租房的整改标准应考虑租客与社会各方的利益和诉求，以达到博弈均衡与社会和谐。

当前，我国的群租房租客以低收入的年轻人为主。这一群体个体意识强，追求廉价且私密的空间，就餐订单化，会友与娱乐网络化。因此，在保持原有居室功能的前提下，可取消原有厨房、餐厅功能并封闭煤气管道，允许将厨房餐厅、客厅改为卧室，这样既有利于房屋空间的充分利用，也有利于房屋安全，还能降低房租价格，以适应低收入年轻群体的住房租赁需求。然而，出租房改造应禁止原有厕所位置变动与下水管道位置变动。同时，出租房改造应禁止破坏承重墙，建筑材料须符合安全标准，房间改造须符合消防与隔音要求，从而保证房屋的安全舒适。

二是出台新建租赁住房建设装修标准。根据住房过滤理论与住房消费梯度理论，为满足不同人群的需求，市场应根据不同建筑装修标准建造普通商品房住宅与租赁住宅。然而，目前我国租赁住房没有单独的规划设计标准，往往参考普通商品房标准进行设计建设。我国普通商品房住宅建设标准较高，如普通商品房住宅的停车位配置比例较高，这与租客的需求并不完全匹配。因此，新建出租住房的建设装修标准，首先应包括严格的安全标准，建筑材料符合国家安全标准，建筑符合消防安全等。其次应形成相应的规格及舒适性标准，包括洗浴与厨卫的便利性以及居住的隔音要求等。可开发拎包入住的、功能齐全的开放式一居、一室一厅、二室一厅等多种形式，以满足中低收入者的住房租住需求。

（二）实施群租房限期整改补贴政策

一是要全面整改群租房。当前，我国一般实施举报式群租房整改，只有直接触及个人利益的群租房才会遭到举报。当前的群租房举报主要以扰邻型邻里举报为主，另有少数租客通过举报来达到提前退租目的，或是前租客、中介与房东有矛盾进行报复性举报。其实，直接触及个人利益而遭到举报的群租房仅占较小部分。由于举报涉及面有限，群租房整改并不彻底，没有被举报的群租房也可能存在安全与不和谐因素。因此，应全面整改群租房，提升租赁住房品质。

二是可实施群租房限期整改补贴政策。群租房整治的难点在于房东、中介与租客由于整改可能造成的损失和麻烦而拒绝进行整改，运用激励理论可以化解这一难题。激励理论是指通过特定的方法与管理体系，调动人的积极性，实现效果最大化。激励分外在的“成本-效益”激励和内在的“需要-动机”激励。[7]政府在整治群租房时，不仅应考虑租客的利益，也要考虑群租房产生的历史及房东或中介的利益。其实，群租房的出现是政府引导不及时与监管缺失的结果。包括群租房在内的私人住房租赁市场在相当长的一段时间内满足了城市租赁需求，对城市住房租赁市场发展进行了自发式的积极探索，为城市经济和社会发展作出了积极贡献。此外，根据西方发达国家经验，私人住房租赁市场将是未来城市租赁市场的重要组成部分。因此，全面整改群租房，应正确运用外在与内在的激励手段以调动各方的积极性，从而实现整改目标。除如福州市政府般对租客进行妥善安置外，还应通过补偿一定比例装修费用损失的“成本-效益”激励方式对房东进行补偿与激励，以全面提升城市租赁住房品质。而对于超过期限未进行群租房整治者，应明确实施“成本-效益”加“需要-动机”双重约束，除须立即整改外，还不可再获得整改补贴，以此激励房东积极主动整改群租房，提升存量租赁住房品质，促进社会安全和谐。

（三）创新出租住房融资与扶持方式

对于促进地方政府建设政策性租赁住房与促进企业发展长租公寓，也应该运用各种激励手段。

首先，继续实施政策性住房奖励与融资政策。中央于2019年开始实施的城市政策性租赁住房建设补贴试点以及2020年配套推出的银行融资政策，有效激发了地方政府建设政策性租赁住房的积极性。因此，中央可进一步延长对试点大中城市实施政策性住房奖励与融资政策的时间，并进一步拓展中央支持的大中城市范围，以全面引导大中城市改善住房租赁市场品质。

其次，构建长租公寓补贴、税收减免、水电价格支持与融资政策。新建或改建长租公寓投入大，回报率低，回报周期长，不利于调动企业积极性。因此，对于新建长租公寓，可提供占建房资金一定比例的政策性贷款以支持建房，并规定获政策性贷款支持的长租公寓的最短租赁期限及期限内的税收减免政策。对于废弃厂房等非民用房改建的长租公寓，除提供一定比例的政策性贷款以支持住房改建，规定最短租赁期限及期限内的税收减免外，还应对租赁期内住房实施民用水电价格支持。

（四）构建住房租赁公共管理服务平台

结构-行动理论认为，结构与行动并非相互排斥而是互相融合对。社会结构不仅对人的行动具有制约作用,也是行动得以进行的前提与中介。[8]因此，只有在积极整改群租房、大力发展政策性租赁住房与长租公寓的同时，应加强住房租赁公共管理服务平台及其使用规则建设，方能促进住房租赁市场品质的全面提升。

首先，建立政府住房租赁公共管理服务平台，管理住房租赁押金及投诉等问题。租赁开始一周内，房东必须在该平台登记并将押金交由平台保管。退租后一周内，经租赁双方同意，方可由平台退还押金，以保证租赁双方认真履约。

其次，建立住房租赁信息库并提供信息查询服务。租赁双方对于押金退还存在异议或有其他意见，可向平台投诉。平台根据投诉及处理信息建立租赁用户信息库，为租赁双方提供租赁前查询对方信息的服务，以提升租赁前双方信息的对称性，并以此约束租赁双方的租赁行为，减少租赁纠纷，保障租赁双方权益。同时，加强对租赁双方良好租赁信誉的引导与培育，促进社会租赁关系和谐与邻里关系和谐，提升住房租赁市场品质。

（五）培育多层次住房需求体系

斯威尼的住房过滤理论认为，若要实现低质量住房与低收入群体住房房价的双降，应当采取住户补贴方式或者改变住户的收入分布结构。[9]奥沙利文则认为，政府采取住房补助形式的住房保障政策会导致中等质量住房过滤到低质量住房市场，使中等住房供给增加、价格下降，进而降低高质量住房向下过滤的速度，从而使高质量住房也产生与中等住房相同的效应。[10]当前，我国低层次住房需求偏多，中、高层次住房需求偏少。因此，我国各大中城市可继续加大对出租型蓝领公寓建设的支持力度与对引进人才给予住房租赁补贴的力度，扩大高层次的住房租赁需求，提升住房租赁需求端品质。

注释

①参见《成都发布住房租赁风险提示这些事项要注意》（http://sc.people.com.cn/BIG5/n2/2020/0821/c347313-34243613.html）。

②参见《国家统计局：去年农民工总量继续增加，增速降至0.6%》（http://news.cnwest.com/tianxia/a/2019/04/29/17765074.html）。

③参见《动真格！福州曝光一批群租房整治案例！10064套房源对接租户》（https://baijiahao.baidu.com/s?id=166646532016464 5889&wfr=spider&for=pc）。

④参见《合肥拟规定非住宅项目可改建为租赁住房》（http://www.ahyouth.com/news/20200730/1472826.shtml ）。

⑤参见《2019年中央财政支持住房租赁市场发展试点城市名单公布，这16城入围》（http://finance.sina.com.cn/roll/2019-07-18/doc-ihytcerm4569317.shtml）。

⑥参见《八个城市入围2020年中央财政支持住房租赁试点名单》（https://www.sohu.com/a/410294000_100174712?_f=index_pagefocus_4&_trans_=000014_bdss_dkdlshnh）。

⑦参见《杭州：住房租赁企业存量托管房源应缴30%风险防控金》（http://k.sina.com.cn/article_5993531560_1653e08a802000th bs.html）。

⑧参见《三年10万套！福州推社会租赁住房，解决住房难》（https://baijiahao.baidu.com/s?id=1674891353731056258&wfr=spider&for=pc ）。

⑨参见《北京拟放宽市场租房补贴申请条件 提高补贴标准》（https://www.sohu.com/a/386864599_115433 ）。

⑩ 参见《杭州应届毕业生生活补贴本科1万硕士3万博士5万》（https://www.sohu.com/a/376097131_772805）。

⑪参见《在昆明就业创业的省外高校应届毕业生可申领两千到八千租房补贴》（https://www.sohu.com/a/382055665_235700）。

⑫参见《住建部：扶 持6城市3年 提供80万 套政策性租赁住房》（http://m.news.cctv.com/2020/05/10/ARTI4nGlxMvoIgzAtkIOnAn4200510.shtml?spm=C96370.PsikHJQ1ICOX.EKuioXvJBBSD.3）。