住宅小区物业管理纠纷的生成原因及应对措施

文/孙铭成

一、问题的缘起

进入新时代以来，长三角地区城市的房地产市场规模不断扩大，房地产开发投资金额逐渐增加，尤其是上海、杭州、南京等江浙沪主要城市，2019年房地产开发投资额分别达到了4231.4亿元、3395.8亿元、2501.3亿元，城市住宅小区的数量激增。房地产市场的迅猛发展，也带来了诸多法律纠纷，其中最为复杂尖锐的是物业管理纠纷。对裁判文书网公布的判决数量进行统计，2017年至2019年，以“物业合同”为关键词，检索到的判决数量每年高达10万以上，虽有下降的趋势，但还是能看出我国城市住宅小区物业管理问题较为严重。通常来说，物业管理纠纷的主体主要是业主和物业服务企业，其中，物业服务企业的诉求大多是索要物业费，而小区业主的诉求大多是维护建筑物区分所有权或是提升物业服务质量。

表1 2017年至2019年物业合同纠纷判决书数量对比表

目前法学界对物业管理纠纷问题的研究，大多集中在业主的权利（主要是建筑物区分所有权）受到侵害后如何通过法律途径加以救济、如何引入新的市场机制以提升物业服务质量，或是研究如何构建多元纠纷化解机制。虽然其中也有少部分研究涉及物业管理纠纷的产生原因，但专门围绕物业管理纠纷的产生原因进行分析并给出应对措施的研究成果相对较少。鉴于此，对住宅小区物业管理纠纷的产生原因进行专门研究就显得尤为必要，且具有相当的现实意义和社会价值。

本文分为两部分，第一部分对住宅小区物业管理纠纷的产生原因进行分析，并按照物业管理纠纷产生原因的类型，即潜在原因、直接原因、深层原因，逐步递进加以论述。第二部分结合相关民法理论以及管理学原理，针对物业管理纠纷的潜在原因、直接原因、深层原因，分别给出相应的解决措施，从而达到节约司法资源、缓和社会矛盾的目的，以期为住宅小区的自治发展提供有益思考。

二、住宅小区物业管理纠纷的产生原因探析

（一）潜在原因——开发商遗留问题多

探寻住宅小区物业管理纠纷产生的潜在原因，不妨从物业管理纠纷当事人的诉讼请求观之。通常来说，如果是物业服务企业作为原告起诉，大多是为了向小区业主索要物业管理费，而业主拒绝缴纳物业管理费的抗辩事由绝大多数是开发商遗留问题。由此可见，开发商遗留问题正是住宅小区物业管理纠纷产生的潜在原因。

数据库公开的物业管理纠纷研究报告显示，开发商遗留问题约占物业管理纠纷总数的70%，最为突出的有以下四种。其一是建筑物质量纠纷，即房屋工程质量不尽如人意。业主在与开发商协商无果的情况下，通常会退而求其次地要求物业服务企业进行维修，而物业服务企业如消极怠工或不作为，纠纷便会产生。其二是公摊面积纠纷，即开发商销售的房屋面积缩水，既定部分被纳入公摊面积等。其三是开发商虚假承诺，即开发商为促进销售所作的宣传，例如小区内设健身房、幼儿园，最终未能兑现。其四是规划变更，即开发商或部分业主自拆自建，自建自管，例如某小区开发商将小区内的游泳会所出售给某特权业主，后来该业主于2012年拆除游泳会所，伙同开发商自建一高楼，以小区产权的名义将其出售，牟取暴利。

正是上述建筑物质量、公摊面积矛盾、开发商虚假承诺、规划变更等四大开发商遗留问题，导致物业管理纠纷不断。表2为有关开发商遗留问题的小区业主调查问卷汇总表。由表2可知，认为存在上述四种问题的小区业主比例，均占到了全体业主的一半以上，尤其是认为存在建筑物质量问题的业主比例更是高达67%。

表2 开发商遗留问题的小区业主调查问卷汇总表

（二）直接原因——自然垄断下物业服务质量差

物业管理纠纷的产生，除了开发商遗留问题多这一潜在原因，还有自然垄断下物业服务质量差这一直接原因。具体而言，目前我国住宅小区物业服务水平参差不齐，不少物业服务企业提供的服务质量较差。根据走访得知，业主认为小区物业服务质量差主要体现在以下几个方面：其一，小区停车位规划不合理，停车位管理不规范，业主的私人专属车位被占；其二，小区配套设施不够齐全，尤其是小区环境整治不够完善；其三，小区卫生、安全、水电等方面跟进服务不到位。上述物业服务现状，直接导致业主与物业服务企业之间纠纷不断。

实践中，小区最初是由开发商承建的，小区刚建成时，通常还没有业主入住，自然也没有业主大会、业主委员会这样的自治组织，因此，最初的物业服务企业不是由业主选定的，而是由开发商选聘的。由此可见，最初的物业服务企业与开发商之间极有可能存在着千丝万缕的联系，物业服务企业的收费标准会受开发商影响，甚至物业服务企业本身就是开发商旗下的公司，服务质量自然不会太高。正因为开发商与物业服务企业间大多存在密切关系，导致《物业管理条例》中要求通过招标方式选聘前期物业服务企业的规定只能流于形式。开发商可以先直接内定好前期物业服务企业，而后再进行招标，这一状况在二、三线城市的小区较为普遍，直接影响了前期物业服务的质量，进而引发一系列物业管理纠纷。

（三）深层原因——小区利益主体权利义务不对称

物业管理纠纷的产生，除了潜在原因与直接原因外，还有更深层的原因。笔者认为探寻深层原因，可以从住宅小区各利益主体间的利害关系出发进行思考。通常来说，城市住宅小区的利益主体主要有以下六方：业主、业主委员会、开发商、物业服务企业、政府房屋管理职能部门及居委会。事实上，这六者相互之间既存在冲突关系，也有互助关系，利益格局较为复杂。

单从互助关系来看，业主与业主委员会之间存在互助关系，同属一个阵营，因为业主委员会由业主设立，其权力来源于业主，替业主发声并对业主负责。物业服务企业与开发商之间也存在互助关系，二者通常站在同一战线，因为物业服务企业大多由开发商选定，虽然后期业主有权更换物业服务企业，但至少前期物业服务企业都是由开发商选定的，二者之间关系匪浅。居委会与政府房屋管理职能部门之间同样存在互助关系，因为二者都是行政权力的代表。从冲突对抗的主体关系来看，业主与开发商、物业服务企业之间的矛盾更加突出，因为侵害业主权利的主体大多是开发商或物业服务企业。相对地，业主委员会与居委会、政府职能部门之间的博弈会更加激烈，因为业主委员会由业主设立，权力来源于大部分业主，具有一定的力量向居委会、政府职能部门发起挑战。

通过对住宅小区六大利益主体间的利害关系进行分析，不难发现，在新时代社会转型背景下，权力有着“自上而下”分配的趋势。其中，政府房屋管理职能部门与居委会的权力来源是三者中等级最高的行政权力；开发商与物业服务企业的权力来源是市场权力；小区业主与业主委员会体现的是自治权力，也可以称之为社会权力（图1）。不论是政府职能部门的行政权力，还是物业服务企业的市场权力，均强于小区业主及业主委员会的社会权力，由此可见，小区业主与业主委员会从一开始便处于较为弱势的地位。不仅如此，在鼓励市场经济发展的背景下，市场权力与行政权力之间存在部分共同的利益，这就使得业主及业主委员会的处境更为艰难。综上所述，住宅小区中各利益主体间的权利义务极不对称，正是导致物业管理纠纷不断的深层原因。

图1 相关利益主体间关系图

三、住宅小区物业管理纠纷的应对措施

（一）政府职能部门应加强监管以规范开发商的行为

住宅小区物业管理纠纷的潜在原因是开发商遗留问题，从方法论的角度而言，化解潜在原因需要从源头入手，即要求政府加强监管，从而进一步规范开发商的行为。因此，政府职能部门应当严格按照法律法规的标准对开发商的行为进行监督，尤其要对开发商不合法、不合规的行为作出严厉处罚，让其产生敬畏，从源头上减少物业管理纠纷。针对上文调查汇总的几大开发商遗留问题，政府职能部门应主要从以下几方面加强监管。

首先是建筑物质量问题。由于建筑物质量引发的物业管理纠纷占比最高，对此，政府职能部门应当作全面且谨慎的监督。要求开发商必须保障前期房屋的质量，即交付给业主的房屋符合商品房质量标准，不存在安全隐患。具体的检验工作可交由有权威资质的第三方机构，而后由政府职能部门和前期物业服务企业作二次验收。需注意的是，如果在有相关资质的机构或部门检验合格后，仍出现质量问题，那该机构或部门需承担相应的法律责任，以此要求评估检验机构能认真、客观、真实地对房屋质量进行检验。

其次是开发商规划变更的问题。此类纠纷在大城市的住宅小区中较为普遍。对此问题，政府职能部门应当严格执法，对开发商违法违规拆除重建房屋以及扩建改建房屋的行为严加惩治。具体而言，除了依照法律规定要求开发商恢复原状外，最好再建立一套限制开发商开展房地产业务的惩罚性制度，双管齐下。相信面对严厉的处罚措施，开发商会充分考虑变更规划的代价。

最后是开发商虚假承诺的问题，以前《合同法》明确规定，如果开发商承诺的事项，属于购房者签订合同购买该房屋的主要目的，如果开发商事后未能兑现，购房者可基于欺诈撤销商品房买卖合同。例如，开发商承诺小区内设有健身房，而某购房者就是冲着小区有健身房才签订的房屋买卖合同，最后如果小区里没有建成健身房，购房者可以依据现行《民法典》第一百四十八条行使撤销权。居委会和前期物业也应当对小区业主加强法制宣讲，内容以《民法典》业主权利部分为主，包括建筑物区分所有权、业主委员会相关权利、合同撤销权等。

（二）引入物业服务企业市场准入标准及清退机制

造成物业管理纠纷的直接原因是自然市场垄断下物业服务质量差，此困境的根源在于开发商手握前期物业的选择权，以及市场上的物业服务企业水平参差不齐。因此，如不修改《物业管理条例》，不妨引入物业服务企业的市场准入标准及清退机制。如此一来，就能对各大物业服务企业进行资质审查，先筛掉一部分服务质量差的企业，减少发生物业管理纠纷的概率。这一举措在我国一线城市已有先例，例如上海市虹口区的居民小区已建立了物业服务企业评分制度，主要通过业主评分来评判该物业服务企业是否符合行业标准。这一举措有效地改善了上海市虹口区住宅小区物业的服务质量，也在一定程度上拉近了小区业主与物业服务企业之间的关系，具有可行性与必要性。

除了对前期物业服务企业设置市场准入标准，对那些早先获得市场准入资格，已经成为某小区前期物业服务企业的企业，同样有必要建立一种评价机制或者竞争考核机制，对物业服务企业的服务质量进行评价，根据业主的好评率对不同企业进行分级。后期业主可以授权业主委员会重新选聘新的物业服务企业，而高等级的物业服务企业会更受青睐，如此一来，各大物业服务企业为了生存，自然会努力提升自己的服务质量。营造良好的小区自治环境，不能一味地进行惩戒，还得有激励机制。竞争考核机制主要是对优秀员工进行奖励。考核一名员工优秀与否，除了评价其处理纠纷的能力，应用法律法规的能力、工作效率、业务水平同样可以作为考核依据。小区可以对考核优异者予以表扬和奖励，对考核不佳者进行通报批评。竞争意识一旦形成，能有效促使物业服务人员不断提升自我，可在一定程度上减少住宅小区物业管理纠纷的数量，促进小区和谐自治。

（三）立法上加强对业主及业主委员会的赋权

破解小区各利益主体间权利义务失衡这一困境，最为直接有效的手段就是对弱势方的权利予以强化，以实现对强势方的制衡。在我国现行法律体系下，调整业主及业主委员会权利义务的法律法规主要有《民法典》、《物业管理条例》以及地方性物业管理条例。从法律位阶的角度来讲，《民法典》的法律位阶最高，效力最强，《物业管理条例》的法律位阶次之，地方性物业管理条例的法律位阶最低，效力不如《民法典》和《物业管理条例》，但其规定通常更详尽，更契合当地住宅小区的现实。

本文按法律位阶的高低对相关法律法规进行评价。首先是《民法典》。新出台的《民法典》在合同编极大程度地加强了业主权利，主要是将物业服务合同从无名合同转化为典型合同。笔者认为这一规定具有划时代的意义，极大地保障了业主权益。因为在《合同法》时期，物业服务合同属于无名合同，以致物业服务合同约束力软化，往往难以规范物业服务企业的行为。《民法典》合同编这一新规，不仅能有效地平衡业主与物业服务企业之间的法律地位，还能加强对业主法律地位、基本权利的保护，并且在保护程度上适当向业主方倾斜，回应了小区业主自治的现实需求。

接下来，行政部门需联合律师及相关法学专家，按照《民法典》所规定的物业服务合同标准，制定具有示范性的合同样本，使业主和物业服务企业订立合同时有所参照，确保业主的权益能切实得到保障。不仅如此，《民法典》在物权编同样加强了业主的建筑物区分所有权。例如，《民法典》第二百七十八条强化了业主对共有部分的共同管理权利，《民法典》第二百八十二条明确了共有部分产生的收益归业主共有，等等。

接下来是《物业管理条例》。《物业管理条例》于2003年首次拟定，于2007年、2018年修订，其核心内容主要是规范物业服务企业的行为，未涉及协调三方利益主体间关系的规定。因此，《物业管理条例》对三方利益主体权利义务关系的规定，不如地方性物业管理条例详尽，有必要在下一次修订时加以完善。笔者通过对比研究发现，目前各大城市的地方性物业管理条例中，2020年3月通过的《北京市物业管理条例》（下文简称《条例》）在平衡三方权利义务方面做得较好，具有参考和借鉴的价值。例如，《条例》第六条将监督管理辖区内物业服务企业的职责，以及指导并监督辖区内住宅专项维修资金的职责，全部归入北京市各区住房和城乡建设主管部门。这一规定不仅能极大地缓和业主委员会与政府职能部门间的矛盾，还能在二者之间建立起互助关系，间接地削弱物业服务企业的社会权力，强化业主与业主委员会的自治权力。

除此之外，《条例》还在第八条明确了居委会、村委会的权利义务范围。《条例》第八条的创新之处在于，居委会及村委会必须在政府的指导下开展工作，并被赋予部分询问指导权，即有权对业主反映的物业管理事项向业主大会、业主委员会进行询问，指导业主大会、业主委员会的规范运行。另外，《条例》还要求居委会、村委会监督并指导物业服务企业依法履责，充当物业管理纠纷的调解人，将纠纷化解在基层。除此之外，《条例》还详细规定了服务合同的签订与备案、项目负责人报道制度、服务质量评估制度、信用管理物业服务企业制度、酬金制物业费管理等重大事项，值得其他地方性物业管理条例在制定或修改时加以借鉴。

四、结语

住宅小区的物业服务业是随着时代发展、城镇化日趋完善而出现的，它与居民的工作生活息息相关。同样地，住宅小区物业管理纠纷也是随着时代发展而不断产生变化的一个重大课题。总的来说，化解物业管理纠纷是一项需要结合多学科理论的复杂工程，本文从物业管理纠纷的生成原因展开分析，论证了产生物业管理纠纷的潜在原因、直接原因及深层原因，并尝试给出化解纠纷的措施。由于物业管理纠纷纷繁复杂，除了本文给出的加强监管以规范开发商的行为、引入物业服务企业市场准入标准及清退机制、立法上加强对业主及业主委员会的赋权外，其他物业管理问题及应对措施仍需社会各方结合各地实际情况，在日后作进一步探索。