上海市“城中村”改造项目中的资金平衡问题及建议

文/黄婷婷

一、上海市“城中村”改造历程

“城中村”是我国城镇化进程中的一种特殊现象，是被城市所包围的农村区域，在土地权属上仍属于集体，集中了大量的农村宅基地和集体工业用地，这里以房屋破旧、环境“脏乱差”、基础设施落后、外来人口多为特点，与周围高楼林立、环境整洁、设施完备的城市区域形成了鲜明的对比，被称为“城市洼地”。

2014年上海市出台了《关于本市开展“城中村”地块改造的实施意见》（以下简称《实施意见》），明确“城中村”的改造范围、改造方式、政策措施和组织保障。据统计，截至2016年底，上海市经市政府批准并确认改造方案的“城中村”改造项目共有48个，改造方式包含三种，其中采用农村集体经济组织改造方式的有39个，采用土地储备或公益性项目建设方式的有9个。

二、“城中村”改造过程中存在的资金平衡问题

“城中村”改造项目普遍具有用地规模大、开发周期长、权属关系复杂、历史遗留问题多、基础设施建设任务多、资金需求量大等特点，由此也引发了资金难以平衡的问题。

（一）捆绑开发的公益性用地多

“城中村”改造属区域性开发项目，通常将公益性用地与经营性用地捆绑开发，即“城中村”改造成本包含改造区域内的一级土地征收成本、基础设施建设成本和二级开发建设成本，而项目收入则全部依赖经营性用地的二级开发收益。近年来，随着上海市土地征收成本的逐年上涨，商办用地已然出现了成本倒挂现象，而住宅用地开发量又受到规划限制，仅凭住宅用地一己之力，已难以平衡整个区域的开发成本，资金平衡已经成为制约“城中村”改造的一大难题。

（二）“灰色地带”增加征收补偿成本

“城中村”多数位于城乡接合部，改造范围内的土地性质以集体土地为主，因优越的地理位置和低廉的用地成本，吸引了众多外来人员来此就业生活，由于有强大的需求作推力，再加上历史悠久、管理松散、宅基地停批等因素，“城中村”区域房地普遍存在权证资料缺失、权证不齐、无证无照、私下转让等“灰色地带”，其中的利益关系尤为复杂，既无法认定为违章建筑，又无法按政策标准给予全额补偿，这将增加权属认定和补偿方案编制的难度，也无疑将大大增加补偿成本。

三、上海市“城中村”改造政策

继2014年出台《实施意见》以后，上海市于2020年9月30日出台了《关于进一步推进本市“城中村”改造工作的通知》（以下简称《通知》），细化明确了“城中村”地块的改造方式、供地方式和资金平衡方式。

（一）改造方式

《实施意见》提出，“城中村”地块可采取土地储备、农村集体经济组织改造、公益性项目建设等三种方式，其中以农村集体经济组织改造为主体，可引入合作单位共同改造开发。《通知》则进一步提出，要建立合作单位竞争性准入机制，采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式选择合作改造单位。此举意在通过“公开择优”方式，引入社会资本，通过政企合作，解决政府财力不足的问题。

（二）供地方式

对应上述土地储备、农村集体经济组织改造、公益性项目建设等三种改造方式，《实施意见》提出分别采用公开招拍挂、定向挂牌和公益性项目建设使用等三种不同的供地方式。《通知》则要求，采用定向挂牌出让的经营性土地价格，原则上不低于出让时“城中村”项目周边或同等地价级别区域公开出让的成本价格。在竞争激烈的上海土地市场，能够通过定向挂牌方式实现“零溢价”拿地，可提高企业二级开发收益，无疑是吸引社会资本进入“城中村”改造领域的“核心卖点”。

（三）资金平衡

《实施意见》还提出，对市有关部门认定的“城中村”改造地块，涉及经营性土地出让的，市、区政府取得的土地出让收入，在计提国家和本市有关专项资金后，剩余部分由各区统筹安排，用于“城中村”地块改造和基础设施建设等。《通知》则明确，各有关区要根据实际情况，合理确定其土地出让收入支出比例，提高区级统筹力度，完善合理利润调节机制。此项措施可通过让渡部分出让收入，保障“城中村”项目资金平衡。

四、上海市“城中村”改造案例分析

尽管全市层面出台了一系列的“城中村”改造政策，但在各区层面却有不同的操作路径。通过分析已进入土地出让阶段的宝山康家村和普陀红旗村“城中村”改造项目，可为本市“城中村”项目寻找资金平衡路径提供经验借鉴。

（一）宝山区康家村“城中村”改造项目

宝山区康家村“城中村”改造项目于2014年10月获批，占地面积912亩，共有农（居）民680户、企业94家，其在改造方式、补偿方案及资金平衡方面均在现行政策基础上，结合地方特点作出了巨大创新。

1.改造方式。宝山区康家村“城中村”改造项目，采用集体经济组织引入合作单位改造方式，由集体经济组织（上海宝山庙行资产经营公司）与大华(集团)有限公司共同成立项目公司（上海华行房地产开发有限公司），进行合作开发，双方股权占比为10%：90%。

项目公司作为项目改造实施主体，既是项目的出资方，也是配套设施的建设主体，对康家村“城中村”改造范围进行统一规划、设计、建设和招商，体现了区域开发的整体性，既保证了项目的资金来源，又保障了集体经济组织的利益。

2.补偿方案。康家村共有农（居）民680户，其中513户未办理用地和建房的相关手续，属无证建筑，另外167户因宅基地停止审批，仍居住在多年前建造的老宅内。由于户口长期冻结，无法正常分户，导致户均人口数量较大。

为了解决无产权证的集体农户补偿问题，宝山区制定了《宝山区庙行镇康家村关于征收集体土地房屋补偿实施细则》，在政策规定的按产证面积计户之外，增加了一种补偿方式——固定面积调换，即产权户以外，对经认定为集体经济组织成员的被补偿户，以户为单位，按应安置人员人均45平方米居住产权房屋进行安置。

3.资金平衡。康家村“城中村”项目含有大量市政、公建配套设施，其中规划绿地面积就达300多亩，给项目资金平衡增加了很大难度。为了平衡收支，政府一方面将规划楔形绿地与建设用地捆绑开发，通过调整规划增加商品房数量，另一方面考虑项目公司带建配套设施的成本投入，土地出让价格也在市场价基础上有所下浮，如：2019年9月项目内13A-02出让宗地楼面单价30194元/平方米，无带建要求；13B-02出让宗地楼面单价27427元/平方米，合同约定带建4个公益性设施约14920万元。

（二）普陀区红旗村“城中村”改造项目

红旗村“城中村”改造项目位于普陀区真如副中心区域，项目于2014年获得“城中村”改造批复，项目占地面积586亩，涉及待征收企业20家、宅基地6个和市场9个。2017年完成征收，2018年经营性用地开始陆续出让。红旗村“城中村”改造项目在改造方式、补偿方案、资金平衡等方面也有诸多创新。

1.改造方式。红旗村“城中村”改造项目采用的也是集体经济组织引入合作单位改造方式。在一级开发中，由村集体经济组织与上海中环投资开发（集团）有限公司共同成立一级开发项目公司，作为项目一级开发和配套设施的建设主体。

此外，由于项目后续二级开发所需的资金量巨大，经市住建委同意，一级开发项目公司又引入中海地产、现代天地等两家地产公司，成立了二级开发项目公司，作为项目二级开发主体。

2.补偿方案。红旗村集体土地上居住者有两种不同的身份，一是当地村民，二是已经转为非农的当地居民，两者数量比例约为2:1。在体现差异又保障公正的前提下，红旗村制定了《红旗村地块征收集体土地居住房屋补偿方案》，在补偿标准上，原村民权益最大，人均托底建筑面积为37平方米，居民则按长征镇申请建房标准的人均30平方米托底。

3.资金平衡。项目内贯穿有6条220KV高压电力架空线，造成红旗村地块实际可建设用地仅占总改造用地的34%，且原控规中经营性开发面积仅占规划建设面积的54%，可开发面积小且有大量带建基础设施要求，造成项目资金无法平衡。为此，普陀区通过优化控规方案，在绿地不减少和建筑总量不增加的前期下，将公共绿地位置调整到高压走廊下，并适当提高住宅开发量，从而减轻了项目的资金平衡压力。

五、上海市“城中村”改造资金平衡建议

（一）改造方式

从本质上来讲，“城中村”改造属于政府责任，在区域面貌亟待改善、农民改造意愿强烈而政府财力不足的情况下，利用现行的“城中村”政策，由集体经济组织引入合作单位共同开发，是目前引入社会资本进行“城中村”改造的唯一路径，上海大部分“城中村”改造项目也的确采用了这种改造方式。但同时也需要关注平衡开发商利益，建立可持续的合作开发和利益保障机制，如提高土地出让收入的成本结算比例，以及合理确定土地出让价格。

（二）补偿方案

“城中村”改造项目内大部分土地属于集体性质，集体土地征收补偿的政策性较强，同时又遗留了很多现有政策无法覆盖的“灰色地带”。因此，在制定补偿方案时，首先需做到合法合规，补偿口径均应基于现行市、区相关政策规定。其次需做到合情合理，尊重历史、尊重惯例，保障农户的切身利益不受损，使农户感到公平公正。最重要的是，要做到公开透明，补偿方案应覆盖所有补偿费用，并向公众公开，杜绝暗箱操作和方案外的补偿行为，合理控制补偿成本。

（三）基础设施建设

“城中村”改造项目与常规的政府投资储备项目不同，具有体量大、耗时长的特征，由项目公司统一立项和实施项目内的开发项目，有利于加快项目的统筹推进。目前，上海“城中村”项目中多数的市政公建设施都是由项目公司带建后无偿移交的，这有效提升了区域品质、保障了开发节奏，但同时也加剧了项目公司的资金压力，即使降低土地出让价格，也往往是“十补九不足”。因此，“城中村”改造项目现存最大的问题仍然是资金平衡问题，除了合理确定土地出让价格，还应完善“城中村”改造项目的基础设施配套政策，打通由项目公司立项、从土地出让收入中结算成本的路径。