我国政府部门主张生态环境损害赔偿的法律分析

秘明杰 田莹莹

摘      要：为规范各地人民法院审理生态环境损害赔偿案件，《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》的司法解释对于解决生态环境损害赔偿诉讼的相关问题作出明确规定。但政府部门主张生态环境损害赔偿的角色定位仍存在一些问题，应以环境公共信托理论和自然资源国家所有权理论为依据，将我国政府部门主张生态环境损害赔偿的主体角色定位为国家环境利益的维护者，明确其在生态环境损害赔偿中的职责权限，完善政府部门主张生态环境损害赔偿的诉前磋商程序。

关  键  词：生态环境损害赔偿;政府部门角色定位;政府部门职责;诉前磋商程序

中图分类号：D922.68        文献标识码：A        文章编号：1007-8207（2021）02-0033-09

收稿日期：2020-10-16

作者简介：秘明杰，山东科技大学文法学院副教授，法学博士，硕士研究生导师，研究方向为环境法与环境政策;田莹莹，山东科技大学文法学院硕士研究生，研究方向为环境法与环境政策。

基金项目：本文系教育部人文社科青年基金项目课题“环保社会组织提起民事公益诉讼问题研究”的阶段性成果，项目编号：15YJC820042。

一、政府部门主张生态环境损害赔偿的实践考察

（一）对我国现有制度规定的梳理

2005年11月，原国家环保总局印发了《“十一五”全国环境保护法规建设规划》，把制定环境损害赔偿法作为立法规划的重要部分，逐步推动环境污染损害赔偿立法工作。目前，我国关于政府部门提起生态环境损害赔偿的法定依据主要包括：2016年发布的《关于充分发挥审判职能作用 为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》（以下简称《意见》）、2017年出台的《生态环境损害赔偿制度改革方案》）（以下简称《改革方案》）以及2019年发布的《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）。《意见》提出，要认真研究生态环境损害赔偿案件的特色之处，探索多样化责任承担方式以及省级政府提起赔偿之诉与社会组织提起环境公益诉讼二者之间相互独立、地位平等、互不干涉等内容。但《意见》并未就政府部门提起赔偿诉讼的具体规定进一步展开，只是对省级政府部门主张损害赔偿的主体角色进行了模糊定位，无法为其赔偿实践提供行为依据。《改革方案》将索赔主体范围由省级扩大至市地级政府，不再注重因生态损害所导致的人身、财产等事项的赔偿，而是强调对遭受破坏的环境和生态本身进行修复，对于实践中的相关法律问题并未作出明确规定。《若干规定》则是在总结上述探索经验的基础上，对于司法实践中急需解决的生态环境损害赔偿问题予以明确，创新了生态环境损害赔偿追责机制，但在政府部门主张赔偿的理论基础、生态修复资金使用与分配以及多样化责任承担方式等方面仍存在诸多空白。为此，应加速推动环境损害赔偿立法工作，补充相关法律法规，完善相应政策与措施，明确赔偿范围和理论基础的具体内容，弥补生态环境损害赔偿机制的立法缺失。[1]

（二）政府部门主张生态环境损害赔偿的实践考察

以江苏省人民政府诉安徽海德化工科技有限公司生态环境损害赔偿诉讼为例，自2014年5月起，安徽海德化工科技有限公司分三次将生产过程中产生的共计102.44吨废碱液交由没有危险废物处理资质的相关人员处理，致使废碱液排放至长江和新通扬运河内，造成水体环境严重污染，饮用水源被迫停供，严重威胁居民用水安全。事故发生后，靖江市、兴化市相关部门立即采取了应急处理措施，随后江苏省人民政府向江苏省泰州市中级人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼。此案经过泰州市中级人民法院一审和江苏省高级人民法院二审后，法院已经作出生效判决。通过对判决结果的分析不难发现如下问题：首先，原告江苏省人民政府向法院主张的诉讼请求包括生态环境损害修复费用、生态环境服务功能损失费用以及评估费用等，这是法院审理生态环境损害赔偿案件中政府部门首次主张要求赔偿生态服务功能损失费用，具有重要的实践意义。我国政府部门对环境损害主张赔偿的实践最早始于海域污染赔偿。在1983年巴拿马籍“东方大使号”油轮触礁造成溢油事故中，我国政府部门的生态环境损害赔偿仅包括事故的清污费和天然水产资源损失。2017年发布的《改革方案》已将赔偿范围扩大至生态环境功能永久性损害导致的损失。2019年的《若干规定》则进一步根据生态环境能否得到修复为标准，对损害赔偿责任范围予以分类规定，明确将“修复效果后评估费用”纳入修复费用范围。由此可以看出，我国生态环境损害赔偿的范围在持续扩大，这符合目前我国环境保护的现实需求。其次，在计算生态环境损害修复费用时，该案明确采用资源等值分析法，而未采用虚拟治理成本法来评估生态环境损害修复费用。通过分析《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》，资源等值分析法以资源数量为计算单位、以对生态环境造成的资源损失量与生态环境损害修复的实际资源量之间的等量关系来评估生态环境损害修复所需费用。对自然资源生态价值造成破坏时，可以适用资源等值分析法进行计算：一是确定自然资源损失的数量。二是确定自然资源经济价值与生态价值的比例关系。三是通过“资源损失量×比例数值=生态价值”的计算方式确定修复费用。自然资源经济价值与生态价值的比例可以通过对资源的开发利用状况、资源所在区域的生态破坏程度等分析计算。而虚拟治理成本是以科技手段清除进入到生态系统内的污染物质所消耗的必要费用，此方法的适用包括环境污染或生态遭到破坏造成生态环境无法完全恢复、恢复成本高昂或缺少生态恢复评价指标的情形。因此，水体内污染物质的清除不适宜通过虚拟治理成本的方式计算。该案通过对比分析，明确采用资源等值分析法评估生态环境损害修复费用，这种做法符合生态环境损害赔偿具体化要求。最后，江苏省高级人民法院在判决中明确提出，安徽海德化工科技有限公司可于判决生效之日起六十日内支付20%赔偿款，剩余赔偿款可分四次分别支付。这是对《改革方案》中“探索多樣化责任承担方式”的实践性尝试，有助于完善政府部门主张生态环境损害赔偿的内容。

（三）政府部门主张生态环境损害赔偿存在的问题

⒈政府部门角色定位模糊。从《改革方案》和《若干规定》来看，政府部门提起生态环境损害赔偿诉讼的性质归属于民事诉讼，但无论是现行法律还是规范性文件都明显缺乏关于政府部门诉讼角色定位的规定。与此同时，政府部门提起生态环境损害赔偿诉讼的理由究竟是基于维护公共利益的目的还是基于维护国家利益的目的，仍是学术研究争议的焦点。持“国益诉讼说”观点的学者主张政府部门提起赔偿诉讼的理论基础是自然资源国家所有权，而政府具有国家授予的资源所有权人代表身份。因此，政府部门参与生态环境损害赔偿诉讼，其性质属于维护国家利益的国益诉讼。[2]国益所追求的诉讼目的是维护国家利益，具有特定的指向和归属，所以其在本质上属于私益诉讼的范畴。持“公益诉讼说”观点的学者认为，决定诉讼性质的关键在于诉讼目的，政府部门提起生态环境损害赔偿之诉，其目的在于救济属于公众享有的生态环境利益，而该利益具有公共的属性。[3]生态环境损害赔偿之诉本质上应属于公益诉讼的范畴。

⒉政府部门职责分工不清。《若干规定》赋予省级、市地级人民政府及其隶属部门以赔偿诉讼原告主体资格，鉴于各级政府内部的不同职能部门之间有着各自具体的职责分工，政府部门的生态环境损害赔偿请求权最终可能由不同的职能部门具体行使。关于生态环境损害赔偿请求权在政府各职能部门之间如何配置、如何分工，学界也存在不同的观点。一种观点认为，生态环境损害赔偿应由政府环境保护部门具体负责，其他部门按照职能分工分别开展配合工作。如浙江省绍兴市在这方面的实践就具有典型性。绍兴市发布的改革方案规定，绍兴市政府具有赔偿请求主体资格，可以指定市环保局负责具体工作，市国土局、市林业局、市建设局以及各区、县（市）政府按职责分工开展生态环境损害赔偿相关工作。在我国，环保部门是负责环境保护管理工作的职能部门，由环保部门统一协调、其他部门予以配合具有一定的合理性。但环保部门的具体职责主要限于针对环境的监督管理，为环境污染与生态破坏提供相应的环保政策与技术标准，而对环境资源的利用与管理本身却较少涉及。因而在发生某一具体的生态环境损害事件时，环保部门可能因能力不足、实践经验缺乏而无法及时、有效、具体地开展生态环境损害赔偿诉讼工作。另一种观点主张由自然资源管理部门负责具体管理工作，制定和实施各种发展战略和资产管理政策。根据《若干规定》，自然資源管理部门受国务院委托并由国务院授权，具备提起生态环境损害赔偿诉讼的主体资格。相较于环境保护主管部门，自然资源管理部门是各类自然资源的直接管理主体，是自然资源合理利用与保护等各项事务工作的具体执行者，其在起诉资格上更具优先性。但生态系统本身是由生物与非生物相互作用、不断重复能量交换与内部循环的自然整体，生态环境损害不仅包括对某一类自然资源的破坏，还包含对环境因素和生物因素带来的不良变化以及由上述因素引起的生态系统功能衰退。所以，仅将自然资源管理部门作为单一赔偿请求主体，会造成仅重视自然资源管理而忽视生态系统整体保护的弊端。

⒊政府部门资源管理模式有待改变。目前，我国在自然资源与环境保护方面采取“统一政策、分级分类管理”的模式。这种模式以自然资源的分级分类管理为基础，有利于实现资源管理的精细化，但从资源管理的实际情况看，该管理模式存在以下问题：第一，我国每种自然资源都分别对应不同级别、不同层次的自然资源管理部门，有些自然资源对应的管理部门单一，有些自然资源对应多个部门交叉管理，存在多头管理或无人管理的可能。当自然资源遭受损害时，自然资源相关主管部门之间往往相互推诿、扯皮，这不仅影响生态损害赔偿工作的开展，也不利于受损自然资源的及时、有效救济。第二，自然资源管理部门与环境保护主管部门存在交叉管理现象，如河流、湖泊、土地的管理，既涉及环保部门又涉及水资源部门。当环境资源遭受损害时，多个管理部门依法都具有赔偿请求权。但自然资源管理部门提起赔偿诉讼时，对因使用自然资源经济价值而造成其生态价值损害的损失可以主张赔偿，对包含环境因素和生物因素的生态系统服务功能的损失主张赔偿则缺乏理论依据。同时，由于环境保护部门并非自然资源的直接管理主体，可能对自然资源遭受损害的具体类别不清而无法明确主张赔偿的内容。因此，改变目前我国环境资源管理模式，建立环保主管部门与自然资源管理部门分类对应、协同合作的赔偿制度更有利于维护生态环境的整体性与系统性。

二、政府部门主张生态环境损害赔偿请求优先地位合理性分析

（一）政府部门主张生态环境损害赔偿具有一定的理论基础

政府部门主张生态环境损害赔偿请求的理论基础是其行使赔偿请求权的合理依据，直接影响和决定着政府部门的角色定位与职责定位。关于政府部门主张生态环境损害赔偿请求的主体资格依据，理论界存在不同的观点。自然资源国家所有权理论认为，国家是物权法上的所有权主体并对自然资源拥有利用和管理的权力，当资源遭受破坏时，国家作为所有权人理所当然拥有唯一的赔偿请求主体资格。[4]公共信托理论认为，全体公民对自然资源享有所有权并授予国家以管理主体资格，国家作为管理者有义务维护生态环境的良好状态。当生态环境遭受损害时，国家因负有管理义务而享有赔偿请求主体资格。生态环境损害赔偿制度是新型救济制度，其理论构建与传统的法学理论和法律制度存在冲突，但这种冲突是在合理范围之内的。笔者认为，政府部门依据自然资源国家所有权提出损害赔偿请求存在一定的局限性，应当以自然资源所有权理论为基础、公共信托理论为补充，将二者共同作为政府部门主张生态环境损害赔偿请求优先地位的理论基础更具合理性。

我国《宪法》和《物权法》明确规定，自然资源由国家享有所有权并由国务院代表国家行使权力。虽然自然资源所有权具有物权法上的私权属性，但国务院作为法律赋予的国家所有权代表主体，其以维护国家利益为目的而对全民享有的自然资源进行处分、利用和管理，这同时具有公权属性。基于自然资源国家所有权的公权属性，国家应当为全体公民合理地保护、管理和利用自然资源，未经法定程序国家不得放弃所有权，政府部门也不得放弃生态环境损害赔偿请求权;基于自然资源国家所有权的私权属性，政府部门在生态环境遭受损害时享有的赔偿请求权是因私权受到侵害而享有的一种民事赔偿请求权，此时政府部门与其他民事主体享有平等地位，对于破坏自然资源者，有权主张由其承担侵权的民事责任。[5]通过上述分析，自然资源国家所有权理论可以作为政府部门享有生态环境损害赔偿请求主体资格的理论依据。然而，政府部门基于自然资源国家所有权理论主张生态环境损害赔偿只限于对自然资源的救济，而难以促成对资源物质实体和生态环境要素的整体保护，原因在于生态环境损害不仅是对自然资源的损害，还包含对环境因素、生物因素以及由上述因素组成的生态系统的不良改变。所以，当自然资源以外的生态环境遭受污染时，政府无法基于自然资源国家所有权而主张救济。此外，不是所有的自然资源都归国家所有，如集体所有的自然资源遭受损害时，政府部门基于自然资源国家所有权而主张赔偿则不具有合理性。

基于公共信托理论，国家作为公共财产信托管理人，在信托范围内对空气、河流、海洋等信托财产享有管理权。[6]这与我国《宪法》关于国家环境保护义务的条款具有契合之处。通过对我国《宪法》第9条、第26条的解读，国家对于环境保护的义务实质上是基于公众的信托而对生态环境利益负有的管理职责。为了保护公众的生态环境权益，国家作为管理者有义务维持自然资源及生态环境的良好状态。将公共信托理论作为除自然资源所有权理论之外的政府赔偿权的理论基础，能够突破目前自然资源国家所有权理论作为单一理论基础的局限。具体而言，当自然资源遭受损害时，将国家视为物权法上的所有权主体，并由国务院授权有关政府及其职能部门就受损自然资源主张赔偿;当生态环境遭受损害时，国家作为管理者有义务实施环境保护措施，承担环境管理义务;当集体所有的自然资源遭受损害时，国家作为信托管理人可以就集体所有的自然资源主张赔偿。因此，以自然资源国家所有权理论和公共信托理论的双重构造作为政府部门享有赔偿权的理论依据具有正当性和合理性基础。

（二）国家环境利益维護者的角色定位有利于政府部门主张生态环境损害赔偿请求

对于尚处于探索阶段的生态环境损害赔偿诉讼制度而言，为了破解实践中的困境，必须对主张赔偿的政府部门角色进行合理定位。首先，政府部门主张生态环境损害赔偿的价值取向在于维护纯粹的生态环境利益而非公共利益或私人利益。根据《改革方案》，生态环境损害是指环境污染、生态破坏行为引起的环境因素、生物因素的不良变化以及上述因素构成的生态系统功能衰退;因污染环境、生态损害导致的人身侵害和财产损失后果请求赔偿的不适用该方案。由此可见，生态环境损害赔偿之诉与环境公益诉讼的适用范围并不完全相同，公民私人利益与社会公共利益范围之内的人身侵害、财产损失等均不在生态环境损害赔偿之诉的适用范围内，政府部门提起赔偿诉讼只是为了保障不确定多数人享有的纯粹的生态环境利益。[7]其次，生态环境损害赔偿诉讼的主体为政府部门而非任何公民或环保组织。政府部门作为由国家设立并管理各项事务的行政机关，应当承担由国家负有的环境管理义务。[8]政府部门基于国家利益的考量，以履行国家承担的环境管理义务为目标而提起的生态环境损害赔偿诉讼应当属于“国益诉讼”而非公益诉讼。社会组织、检察机关和社会公众非经法定授权均无权提起自然资源生态环境损害赔偿诉讼。因此，应将政府部门主张生态环境损害赔偿请求的角色定位为国家环境利益的维护者。

（三）政府部门的职责分工有利于政府部门主张生态环境损害赔偿请求

首先，明确每种自然资源仅对应单一级别的资源管理部门，同时协调与其他相关资源管理部门的关系。如水资源单一对应水资源管理部门，国土资源部门、农业部门等各司其职并协调配合。其次，明确规定自然资源管理部门与环境保护主管部门的管理权限，避免出现行政机关交叉管理或无人管理的情形。当自然资源遭受损害时，作为自然资源所有权的授权主体享有生态环境损害赔偿请求资格;当集体所有的自然资源遭受损害时，自然资源管理部门依据公共信托理论，作为信托财产的管理者提起赔偿诉讼;当生态环境遭受损害时，环保主管部门依据公共信托理论，作为环境事务的管理者提起赔偿诉讼。当自然资源管理部门与环境保护主管部门对于某种环境资源损害都具有管理权限时，由两个部门自行协商或者共同管理。无论是负有环境管理义务的环境保护主管部门或是具有自然资源管理职能的资源管理部门，都在其职责范围内享有清晰、明确的赔偿请求权。这种由环保部门和资源管理部门分类对应、协同合作的管理模式不仅与生态环境损害赔偿的整体性和系统性相契合，也可以避免因行政权力滥用导致不利于环境救济后果的发生。

三、完善政府部门主张生态环境损害赔偿请求程序的建议

（一）完善政府部门主张生态环境损害赔偿诉讼磋商前置程序

⒈政府部门发出磋商建议书。根据《改革方案》的相关要求，当生态环境遭受破坏确需治理或赔偿时，政府部门应当依照生态损害鉴定评估结果与责任人先行磋商。但《改革方案》并未就如何开展磋商进行具体规定，《若干规定》中也没有以条文的形式加以明确。从程序法的角度而言，磋商与诉讼均是实现生态环境损害赔偿的必要阶段，也是生态环境损害赔偿制度的重要组成部分，[9]政府部门发出的磋商建议书可以分为两个部分：一是由赔偿权利人向责任人发出“磋商建议书”。建议书包括生态环境损害赔偿责任人的基本信息、证明生态损害事实的相关材料、承担赔偿责任的法律依据和理由、修复方案、履行责任的方式或承担修复费用的金额、不履行责任的法定后果以及签收建议书后不履行义务应承担的法律后果等内容。如《山东省生态环境损害赔偿磋商工作办法》中提出的“磋商意见书”与《绍兴市生态环境损害赔偿磋商工作办法》中提出的“生态环境损害赔偿意见书”都对此作了明确规定。如果赔偿责任人同意磋商建议书中的条款，其在磋商建议书中签字或盖章后即刻发生法律效力。如果赔偿责任人在签订磋商建议书后仍怠于履行赔偿义务，应当由其承担在磋商建议书中约定的法律责任。二是若赔偿责任人就磋商建议书中的相关内容表示质疑或认为某种责任不应由其承担的，可在磋商程序中就主要争议部分展开具体磋商。双方协商达成一致后可立即签订赔偿协议。磋商结果未形成统一意见的，应当由政府或其指定的机构依照《改革方案》适时提起生态环境损害赔偿诉讼。

⒉建立磋商监督制度。生态环境损害赔偿涉及公众切身利益，公众有权参与磋商全过程，有权对政府部门与相关责任人的磋商内容进行监督。在监督形式方面，公众既可以在磋商过程中提出建议，也可以采取线下或者网上评议政府等方式进行监督，必要时政府部门还可以邀请行业专家、专业学者参与协商，就磋商中的具体争议事项发表意见和提出建议，以促使赔偿权利人和赔偿责任人之间达成协议。《改革方案》明确规定，生态环境损害中的重要事务应当向公众公开，可以邀请专家、学者以及其他利害关系人积极参与。我国已有部分地区开始实践探索，如贵州省出台的磋商方案中不仅规定了赔偿权利人和责任人，还规定了可以邀请相关第三人、调解组织等参与磋商。因此，为了确保磋商的公平公正、防止赔偿权利人滥用权利，应当扩大公众参与范围，建立磋商监督制度。

⒊发布磋商公告。无论是发出“磋商建议书”还是签订生态环境损害赔偿协议，都应当由政府部门发布磋商公告，告知公众磋商结果，从而保障公民、法人与其他社会组织对生态环境损害赔偿的知情权和参与权。为确保社会公众的环境信息知情权，在正式启动磋商程序之前，政府部门应当发布磋商公告，允许公民、企业法人以及环保组织等参与到磋商程序中。在磋商过程中，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私等不应公开的法定情形外，政府部门应公开磋商内容，将生态环境损害调查结果、评估报告结论、修复方案编制计划等关系公众利益的重要内容进行公布。

（二）健全生态环境损害赔偿诉讼制度

⒈建立诉前财产保全制度。生态环境损害发生后，部分企业可能因高昂的环境修复费用而陷入破产或濒临破产的境地。企业一旦破产，再要求其承担生态环境损害修复义务或赔偿责任将存在困难。不仅如此，当企业发现自身即将承担高额生态修复费用时，很有可能直接转移财产，逃避法律责任，进而妨碍生态修复工作。根据相关统计报告结果看，我国每年发生的生态环境损害赔偿案件，最终由污染者实际承担生态修复责任的数量不超过10例。然而，生态修复项目的启动需要充足的资金，否則难以保证生态环境治理方针的落实。诉前财产保全制度允许政府部门在提起赔偿诉讼前向人民法院提出财产保全申请，从而避免因赔偿义务人不履行责任而妨碍生态修复项目的启动与实施。政府部门的诉前财产保全措施应着重关注以下几点：首先，政府部门提起诉前财产保全的范围必须与生态环境损害鉴定评估报告中责任人应承担的责任保持一致，要避免对责任人造成其他经济损失或生活不便。其次，政府部门提起诉前财产保全后，法院应当在合理期限内及时作出裁定，裁定采取保全措施后必须立即启动执行程序。再次，政府部门作为国家机关，原则上不应当提供财产担保，但为了限制政府部门滥用诉权、保护责任人的合法权利，必要时可以要求政府部门对必须提起财产保全的案件提供足够的证据支持。最后，政府部门提出诉前财产保全后，未能在法定期限内提起生态环境损害赔偿诉讼的，法院应及时解除财产保全措施。

⒉完善多样化责任承担方式。首先，规范分期支付方式。《改革方案》明确规定，可根据生态环境损害赔偿责任人的主观心理、客观经营状况等因素试行分期支付。在满足相关条件时，可以采取此种方式打破责任人赔偿能力不足的困境。第一，分期支付应当强制责任人提供财产担保或者保证人，提出担保以保障赔偿款的安全，担保范围也应同责任人承担的赔偿金数额相一致。第二，保证责任应当要求由具有良好信誉评价的公民、法人或非法人组织承担。在赔偿费用完全支付后，担保人或保证人承担的责任也自动消失。对于企业来说，分期支付可以避免一次性支付高昂的赔偿费用，以保障企业现金流动和经营管理的正常运行，提高企业的债务偿还能力。对于个人来说，分期支付定额的赔偿费用，可以减少因损害赔偿带来的经济压力和心理负担，保障其基本生活不受影响。因此，分期支付不仅可以满足环境修复的需要，还能促进生态环境损害赔偿责任的落实。其次，设立预支付责任承担方式。生态环境具有系统性与整体性特点，在其遭受损害后若不及时修复、治理，很有可能带来更大的生态价值损失。从损害发生的过程来看，生态环境损害具有长期性、潜伏性和不可逆转性等特征，若使遭受破坏的生态环境恢复到受损前的状态往往需要耗费大量的人力、物力和财力。生态环境损害发生后，为了尽快实现对生态环境的修复，应当采取积极措施以促使责任人积极履行赔偿责任。可采用减少责任人赔偿责任的形式鼓励其签订预支付赔偿协议，继而以其预先支付的赔偿金保障环境修复任务的完成。预支付可以分为部分支付和全部支付两种方式，以行为人自愿选择为前提，选择不同的支付方式对应不同的责任减轻程度。预支付责任承担方式的具体内容包括：第一，义务人在签订磋商建议书或磋商协议前选择部分支付或全部支付。第二，明确减轻责任承担的相应比例时，理应根据行为人的经济状态、支付能力、主观态度并结合生态损害修复的难易程度等因素确定。第三，预支付资金应当由赔偿请求主体设立专门的机构进行管理和使用，专项用于生态环境的修复与治理。有关预支付资金的管理与使用情况，管理者应定期发布公告，保证专款专用以确保其透明度。第四，选择部分支付的行为人应在签订磋商建议书或磋商协议后，以分期付款或者其他支付方式完成剩余资金的支付。一旦行为人逾期不承担赔偿责任，赔偿权利人仍然可以请求法院予以强制执行或提起赔偿诉讼。

⒊确立生态修复资金管理模式。《若干规定》第15条规定，被告被判决承担的各种赔偿资金以及因拒绝承担生态环境修复责任时应缴纳的修复费用，应当按照相关规定进行缴付和管理。但这种规定过于笼统，无法改变各地区对赔偿资金管理的混乱状况。目前，山东、海南、贵州等地设立了专门的环境修复资金账户，集中管理当事人缴纳的生态环境修复资金，但在中央层面及全国多数地区修复资金的管理制度仍未有效建立。[10]各地区有关生态修复资金的管理和使用状况主要有以下几种：第一，通过政府部门设立统一财政账户或专项账户进行管理和使用。如《山东省生态环境损害赔偿资金管理办法》规定，赔偿金不属于政府缴税收入，应当在全部上交赔偿请求主体同级国库后，依据制定的财政预算方案统一管理。第二，由法院执行款账户进行统一管理。如漳州市《专项修复资金管理办法》规定，首次由市级政府财政拨款，采用资金管理与使用报告制度，其后由本市中级人民法院设立专款账户，实行财政专项管理，并接受财务、审计机关的监督。第三，通过公益基金会进行分管和利用。如中国生物多样性保护与绿色发展基金会设置生态修复专项资金对贵州省部分区域环境公益诉讼案件中产生的修复资金进行管理和使用。第四，由公益信托机构进行管理和使用。如2016年自然之友诉江苏中丹化工有限公司水污染一案中，被告主动出资创立慈善信托并由长安信托公司专项管理与使用。

上述各地积极探索修复资金管理模式的实践极大地推动了生态环境修复活动的有序开展，但“各自为战”的管理模式具有适用上的局限性，一般只适用于局部地区。对于跨区域生态环境损害赔偿案件，某种生态环境修复资金管理模式则可能因存在地区差异而无法得到科学管理和有效使用。因此，有必要确立统一的、普遍适用的生态修复资金管理模式，允许地方政府在此基础上结合本地区实际情况作出一定的调整。就具体的管理模式而言，我国可以考虑由政府部门设立统一财政账户对生态环境修复资金进行专项管理和使用。政府部门作为管理者既拥有保护生态环境的职权，也承担着修复受损生态环境的职责。由政府部门统一管理生态环境修复资金，既是国家履行环境管理职责的体现，也能确保修复资金的安全性、公益性和效用性。然而，国家财政资金管理程序较为严格，把赔偿款项上缴国家财政后往往需要经过严格复杂的程序才能申请使用，为此，有关政府部门可考虑设立专门的生态环境损害赔偿专项资金账户，由其担任管理者。

【參考文献】

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（责任编辑：苗政军）

On Legal Analysis of the Government's Claim for

Compensation for Ecological Environment Damage

Bei Mingjie，Tian Yingying

Abstract：This paper holds that there are still some problems in the role orientation of the government departments in our country，and the government should be the logical starting point for the obligee to realize the ecological environment damage compensation.Therefore，based on the theory of environmental public trust and the theory of state ownership of natural resources，we should position the main role of ecological environmental damage compensation advocated by Chinese government departments as the defender of national environmental interests，clarify their responsibilities and authorities in ecological environmental damage compensation，and improve the pre litigation consultation procedure of ecological environmental damage compensation of government departments.

Key words：ecological environment damage compensation;role orientation of government departments;responsibilities of government departments;pre litigation consultation procedure