超大城市精细化管理的地方实践与反思

摘      要：当前，以精细化管理引领超大城市发展已成为重要战略导向。相关研究表明，有必要对超大城市精细化管理面临的内在风险和困境进行深度反思，如精细化管理与“过制度化”之间的关系有待商榷，“熟悉式”治理并非尽善尽美，对秩序和确定性的过度追求存在内生性风险与局限，“技术至上”与系统施策之间存在冲突，精细化管理面临“应用条件”的约束。从宏观和抽象层面看，应有效平衡精细化管理实践中的“几对关系”，包括“顶层设计”与“細节投入”“长远规划”与“问题导向”“政府主导”与“社会协同”“制度标准”与“人文关怀”“技术治理”和“群众工作”，等等，进而探讨如何将精细化管理理念落实到具体操作和微观运作中。

关  键  词：超大城市;精细化管理;内生性风险; 过制度化;技术治理

中图分类号：D630        文献标识码：A        文章编号：1007-8207-（2021）02-0052-12

收稿日期：2020-12-11

作者简介：姚迈新，中共广州市委党校文献信息中心副教授，中山大学行政管理专业博士研究生，研究方向为城市社会学、地方治理、社会组织管理。

我国城市化的一个显著特征是人口向大城市尤其是超大城市聚集，其速度之快、规模之大令人惊叹。按照2014年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，明确把城区常住人口1000万以上的城市归类为超大城市，目前我国此类城市较多，如北京、上海、广州、深圳、天津、重庆、武汉等。超大城市治理关乎人口的流向，更是21世纪城市发展的一种方式。在超大城市发展过程中，既出现了人口聚集带来的利好效应，也面临着城市规模扩大、复杂性增加带来的严峻挑战。基于超大城市自身的特点，以精细化管理推进超大城市治理，体现了国家有关城市管理的战略导向，也成为学界研究和关注的重点。在超大城市治理实践中，精细化管理被视为一种增量治理方式，将其嵌入到现行的治理体制之中，通过完善法规体系、建立政策体系、改进运行机制和执行方式等，能够为超大城市实现稳定有序运转提供有力支撑。本文针对超大城市这一研究对象，采取文献分析和实证研究方法，重点对以下问题进行剖析和阐释：一是当前超大城市在推进精细化管理过程中存在哪些风险和挑战，暴露出了哪些问题;二是如何将理论与实践有机结合，有效提升超大城市精细化管理水平。

一、超大城市精细化管理的广州实践与经验

近年来，国内各超大城市为破解“大城市病”，诸如交通拥堵、供水供电供气紧张、空气质量差、生活垃圾围城、公众休闲场所不足、管网建设不合理、城市应对恶劣天气能力不足等采取了很多措施，包括扩建城市道路、整治违章建筑、防控环境污染、加大消防违法行为处理力度、机动车限号限行等。客观地说，这些努力取得了一定的成效，但因为局限于“头痛医头、脚痛医脚”，与不断提升城市品质、为超大城市居民群众营造宜居宜业的优良环境还有不小的差距。究其根源，超大城市的“大城市病”与自身的根本特征和超大城市管理得不够科学、不够精细有直接关联。当管理陷入粗放、简单、“一刀切”的局面时，城市在发展中遇到的问题就难以得到有针对性的解决，城市管理中出现的各种利益冲突也难以得到有效调和，城市的经济、社会、文化和生态等各个层面更无法达到协同发展。对此，广州等超大城市都在探索以精细化管理引领城市治理的路径，并着力运用精细化的手段解决城市在发展中遇到的问题，调和城市管理中出现的利益冲突，为广大居民群众提供和谐宜居的生产生活环境。广州实施精细化管理的做法可以为其他超大城市发挥功能、提升城市品质提供有益借鉴。

（一）加强党的领导，织密城市基层管理网络

广州市各级党组织高度重视加强党的政治建设，着力打造和构建“令行禁止、有呼必应”的党建引领共建共治共享社会治理格局。近年来，广州市通过织密城市基层管理网络，将管理力量下沉到基层社区，将党的领导这一优势转化为新动能，坚持民有所呼、我有所应，把居民群众大大小小的事情办好，增强群众的获得感、幸福感、安全感，力图打通超大城市推行精细化管理的“最后一公里”。以广州市白云区为例：近年来，该区积极建立严密的党组织领导体系，强化三级书记抓城市基层党建主体责任，构建社区、单位、行业党建互联互动机制，推动在业委会、住宅小区这一微小治理单元建立党支部，探索出了党组织下沉社区微网络的有效工作机制，使党的领导延伸、传导到基层社区，在夯实和筑牢党的执政根基的同时，用“绣花”功夫优化城市管理效果，营造了稳定、有序、和谐的社会环境。

（二）全面推行河长制，加强城市水环境治理

广州是一座因水而生、依水而建的城市，素有“岭南水乡”之称，市区内河流密布、河道云集，水环境治理任务繁重。水环境治理涉及上下游、左右岸和不同行政区域、行业，是一项复杂的系统性工程。此外，由于各区域、不同河湖之间的差别非常大，又需要因地制宜，实施“一河一策、一湖一策”的治理思路，把精细化管理理念落实到治水各项举措中。具体包括：一是广州在市、区、街镇、村居设置了四级河长，并创新设置了九大流域河长;二是大力探索“互联网+”治水模式，在全省率先推出“广州河长APP”，实现“河长巡河、河长督查、公众监督”多个功能;三是以系统治理思维消除水环境污染的“病根”，如将治水先拆违、治水与垃圾处理相结合以及减少养殖业污染排放等。总体来说，广州所推行的河长制把水环境治理的任务直接落实到具体人，在日常监管上，特别加强对基层河长履职情况的监督检查，对不作为、慢作为的河长进行通报、扣分、问责。而基于“互联网+河长制”的河流专人化、管理信息化和治理效果化等系列做法也取得了明显成效，全方位地改善了城市水环境、水生态，确保了城市水安全。

（三）把公共服务延伸到社区，促进来穗人员全方位融入

广州目前有900多万外来人口，来穗人员为广州建设与发展贡献了力量，但这些人员却长期处在“经济接纳、社会排斥”的境遇之中。如何为来穗人员提供全方位的公共服务，实现“个人融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会”的治理目标，对城市管理者来说是一个重大课题。破题方法之一是把公共服务延伸到来穗人员的“家门口”，为来穗人员提供精准化的公共服务，通过一系列来穗人员融合行动促进其实现在经济、社会、文化等方面的全方位融入。以广州市天河区为例：该区有大量的外来人口前来居住、就業创业，天河区在来穗人员聚居的社区推行“小金雁”、融合课堂、社区融合、来穗人员志愿服务队、来穗人员党支部、“二手房东协会”、社区来穗人员议事厅等服务，将之打造成了天河区为来穗人员服务的优势品牌项目。此外，还围绕就业创业、法律政策教育、儿童发展教育、困难帮扶、社区参与五大模块为来穗人员提供送上门的公共服务，实现了公共服务“供”与“需”的紧密对接，是广州在城市精细化管理实践中的成功样本。

（四）增加城市管理的科技含量，走出“运动式”执法困境

广州人口构成多样化程度高，高楼与城中村比肩而立，城市管理执法者面临的管理任务复杂而繁重。据统计，广州合法上路的泥头车有2400多辆;有超过600万个液化气瓶;2019年，广州违法建筑拆除任务达到4500万平方米;广州市区有139个“城中村”，分布在5个老城区;2019年上半年，广州地铁累计运送乘客15.7亿人次，其中，日均客运量868.8万人次。在相当长一段时间里，城市管理者在面对上述复杂状况时只能采用“运动式”的突击执法方式解决问题，投入虽然很大，效果却不能尽如人意。如何实时掌握广州城市各种人、物、事的动向，以精细化管理方式把城市中“异动”情况处理在萌芽状态，伴随着科技的不断进步，广州实施的城市精细化管理找到了破题的答案：给城市管理插上科技的翅膀，增加城市管理的科技含量，遇到问题及时处置。如广州针对泥头车管理，引入了以IC卡平台为主的联单制管理平台，泥头车是否超载，从哪里出发运余泥到哪里，监管人员可以通过IC卡联单平台了解清楚;自2015年起广州城管建设了瓶装液化气监管平台，为超过600万个液化气瓶安装了二维码身份证，当使用手机APP对二维码扫描时，即可知道液化气瓶权属及使用历史;广州城管配备的无人机可以实现对辖区不间断的扫描，对以往难以发现的新增违建及时取证，防患于未然。运用高科技手段强化城市精细化管理，意味着提高了管理效率，实现了城市的可持续发展。

（五）大力倡导公众参与，以精细化管理提升城市品质

作为超大城市，广州城市发展中各种类型的自然灾害和社会事件时有发生，只有实现从粗放型发展向精细化管理的转向，才能提升广州城市发展的质量和品位。超大城市的精细化管理因其复杂性和系统性更加需要倡导和鼓励公众主动参与到政府决策、公共管理和监督等活动中。近年来，广州着力探索公众参与城市精细化管理的体制机制，形成了“公众咨询监督委员会”“社区共治议事会”“互联网+”议事等颇具广州特色的组织或机制设计。如以广州三元里社区率先成立“社区共治议事会”为起点，广州在城乡社区管理中着力加强协商议事制度化、规范化建设，依据社区的实际情况，制定了详细、可行性强的居民群众参与程序，保障议事过程有章可循，使社区居民群众参与精细化管理有了议事的平台和对话机制。通过“社区事务大家谈、社区治理大家议、社区决策大家定”推动社区精细化管理，既体现了公众的民主参与权利，也体现了超大城市在管理方法和机制设计上的新跨越。公众对城市精细化管理的积极参与有利于实现对城市问题的“早发现、早预防、早治理”，从而改变以往“头痛医头、脚痛医脚”的被动式应对模式。“广州经验”表明，只有调动广大居民群众的参与热情，城市精细化管理才有源头活水。

（六）加强各类监管，让城市精细化管理落到实处

城市精细化管理就是要借助管理责任的具体化、明确化让管理落到实处和细处，以提高城市的运行效率，提升城市整体品质。为了让城市精细化管理收到预期效果，广州采取多种措施进行监督，包括利用“互联网+”“二维码”、APP平台追踪检查;借助无人机检查、人造卫星图斑扫描等方式检查监督违法违章建设（筑）情况。广州认真践行共建共治共享的社会治理理念，重视引入城市居民群众对城市精细化管理工作进行考评，让生活在这座超大城市的居民群众评判政府工作的得失。如广州社情民意研究中心每年都要进行“广州城市状况市民评价”系列调查，每年调查样本量为1000份，根据广州市的常住人口比例进行各区样本量配额。其中，该中心围绕市民“对广州治安的评价”“对警方工作的评价”“安全感状况”以及“受侵害情况”等多方面进行社情民意调查。调查数据显示，广州居民群众对“社会治安”的满意度在2010年之后连续几年呈现稳步上升趋势，2015年满意度首次突破五成，达51%。其后满意度呈现台阶式的增长，2017年为67%，2018年为74%，2019年为86%，达到历年最高位，而且民生安全方面的指标明显高于其他指标，这是对广州治安方面推行精细化管理效果的认可，也充分反映了监督机制所发挥的至关重要的作用。

综上所述，广州在城市环境治理、来穗人员融入、公众参与、社会治安等多个城市管理议题中，坚持“人民城市人民管，管好城市为人民”的理念，采取精细化管理思路，运用“科技支撑”“民主协商”“社会协同”等具体方法和措施，努力把工作落实、落细，从源头上减少了影响城市发展质量事件的发生，极大地提升了居民群众的尊严感、获得感和幸福感。广州作为超大城市推行精细化管理的实践是对原有粗放式城市管理模式的超越，也化解了超大城市“巨系统”发展中出现的“大城市病”，增进了城市公共利益，促进了城市的健康、可持续发展。笔者认为，从广州实践可总结出如下经验：一是党的建设引领;二是“以人民为中心”的目标指引;三是制度化、标准化和规范化先行;四是现代化科技手段介入;五是社会多元主体参与;六是“协同、整体式”思维助力;七是引入“熟悉式”治理（网格化管理、河长制等 ）;八是监管手段“落细”，等等 。以上分析充分说明，了解和把握城市居民群众的动态信息和真实需求，是超大城市精细化管理的核心指向，超大城市精细化管理特别要强调多元施策，重视管理对象的差异化、多元化、个性化和体验化。

更进一步说，理解超大城市精细化管理的内涵，需要从理念、制度、政策、技术和行动等多个层面进行综合性的解读。当前，我国超大城市精细化管理涉及的范围十分广泛，不仅仅局限于城市环境治理和城市硬件设施的标准化管理和智能化管理。实践表明，超大城市精细化管理正朝着管理幅度不断加大、管理目标更加多元以及管理愿景更为丰富发展。以管理目标而论，超大城市精细化管理不仅立足于治愈“大城市病”，还致力于实现“城市让生活更美好”的复合目标，更加关注社会成员在城市生活的尊严感、获得感和幸福感。随着超大城市复杂性日趋增加，精细化管理在超大城市有着广阔的发展空间和发展前景，在学界和管理者对城市精细化管理这一话题关注“热度”日增的情况下，只有对精细化管理在实施过程中面临的困境以及内在风险进行反思，才能破解难题从而走出困境，助力超大城市精细化管理各项举措“落地”“落实”“落细”“落好”。

二、广州城市精细化管理实践的反思

超大城市是一个关联度极强的复杂系统，实行精细化管理，是在“精准”“系统”“协同”等理念的指导下，缓解资源高度聚集和人口频繁流动对城市管理形成的巨大压力，着力实现城市功能完善和品质提升。超大城市推行精细化管理既主动适应了城市发展形势，又积极回应了城市居民群众的诉求，是一种积极的城市管理策略。然而，精细化管理在实践中也出现了很多偏差或“误操作”，因此，有必要对广州精细化管理的内在风险与困境进行反思，以此明确实施精细化管理的尺度，帮助管理者走出实践困境，提升超大城市居民群众的满意度。

（一）精细化管理与“过制度化”之间的关系有待商榷

一般认为，城市精细化管理模式的有效运行离不开完善的制度体系作为支撑和保障，如有学者（毕娟、顾清）认为，制度能在以下几个方面发挥积极作用：一是降低城市精细化管理中的交易成本;二是能够减少城市精细化管理中的不确定性;三是解决城市精细化管理的外部性问题;四是发挥激励作用。这几个方面的积极作用说明设计精细化的制度有利于推行精细化管理。以广州在2012年5月实施的广州市地方技术规范《城市容貌规范》为例：该《规范》对涉及广州市城市容貌景观的建（构）筑物、名胜景观、公共设施、园林绿化、广告标识、路桥设施等作出了详细规定，如对广州的临街建筑物外墙作出了定期清洗的要求，清洗的频率则根据外立面的材料而定。然而值得反思的是，在超大城市精细化管理实践中，精细化的制度并不能起到“无往而不胜”的作用。第一，对于超大城市而言，治理环境中的各类要素纷繁复杂，过于精细的制度安排在现有的技术条件下难以实现;第二，完善的制度安排需要在前期搜集、处理大量的相关信息，对管理对象、治理行为等作出全面、具体、明确、差异化的说明，这需要投入高昂的成本;第三，治理环境越复杂，管理的不确定性越大，选择复杂的制度还是简略、模糊的制度取决于现实中的技术条件，技术发达，精细的制度才有执行的可行性。因此，精细化管理与“过制度化”之间存在张力与悖论，在一定的限度范围内，制度越精细，城市精细化管理越有效率;超过一定的限度，制度精細化程度提高会带来城市管理成本的提高。

（二）“熟悉式”治理并非尽善尽美

研究表明，河长制、街巷长制和网格化管理遵循着共同的技术逻辑，即“再组织化”下的“熟悉式”治理。伴随着经济社会转型，超大城市人口流动性加剧，城市社会中大量的“单位人”成为“社会人”，超大城市社会成员普遍处在“去组织化”的状态，城市居民群众异质程度增大，使得“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理共同体建设成为摆在城市管理者面前的课题。面对城市发展加速形成的陌生人社会，一条可能的管理思路是采取缩小治理单元、在单元范围内设置相应的“负责人”包括河长、街巷长和网格员等，引导基层社区居民群众实现“再组织化”，进而开展“熟悉式”治理。如前所述，“河长制”是广州这一超大城市精细化管理实践中的新机制，属于“再组织化”下的“熟悉式”治理，其初衷是为了实现城市管理的“精密”和“准确”，总体上符合城市精细化管理的理念。调研表明，广州推行的河长制在运作过程中仍出现了一些问题，如责任分工不明确、考核指标不科学、社会公众参与度不高等。尤其是“社会公众参与度不高”这一问题暴露出 “再组织化”下的“熟悉式”治理并非尽善尽美：第一，其伴随政府自上而下管控力量的驱动，限制了基层社区居民群众自治性管理的成长空间;第二，其所内含的强制性特征使得管理过程中公私边界高度模糊，对社会成员个体的合法权利有可能造成损害;第三，这是一种区别于“运动式”治理的常态化治理模式，要求持续的人力和物力投入，因而其治理效力是否能够保持可持续性本身存在疑问;第四，在治理中专注于“再组织化”后治理单元中的各种治理要素，容易陷入“大包大揽”式的政府全能主义，有悖于现代公共管理发展的要求;第五，在治理方式上虽然实现了政府触手的延伸，却不免造成治理方式与社会成员真实需求的错位，形成新的治理困境。因此，“再组织化”下的“熟悉式”治理是面向陌生人社会的一种集成式反应，运用于超大城市精细化管理实践中，一方面应防止政府行政权力的过度干预，另一方面要保持与“再组织化”治理单元之间的开放式合作。

（三）对秩序和确定性的过度追求存在内生性风险与局限

对秩序和确定性的需要可以说是人的基本社会需要之一。超大城市精细化管理的一个重要目标是为城市居民群众营造秩序感和确定性。如从2014年开始广州提出建设“干净整洁平安有序”城市环境行动策略，但调研表明，在整个行动过程中，城市占道经营、违章搭建广告牌、违规焚烧垃圾等情况时常反复，城市环境维护仍存在一些难点，实施过程中还存在部门协调不力、信息共享不充分、居民群众意识薄弱和秩序难以维持等问题。从表面看，是由于管理者的日常工作常常止步于“过得去、领导满意”的程度，但也要认识到，超大城市的本质特征是过于追求秩序和确定性，其本身就蕴藏着内生性风险。第一，城市环境维护秩序化需要进行大量行政动员，动用规模庞大的行政资源，而在行政动员过度的同时忽视了居民群众的偏好和诉求表达，在很大程度上会造成过度治理和治理真空并存的困境，即不需要过分强调秩序的管理对象被投入大量资源，要求秩序井然的管理空间则无人介入;第二，政府行政权力的过度介入还会带来一系列其他问题，如社会多元主体的活力受到抑制，政府监管功能大于服务功能，对秩序的过度要求导致社会成员其他“福利的削减”，造成城市公共事务治理的困境;第三，过度追求秩序和确定性，在每一个管理细节和行政末梢充分聚集，从而保证细节上的管理可控，往往会导致顾此失彼、本末倒置，忽视长效体制机制的建立，使精细化管理走向了它的反面——粗放式管理;第四，超过一定限度的秩序和确定性几乎是无法企及的一个目标，因为要实现这个目标，需要从价值、制度和技术多个层面入手，而这其中存在诸多局限。

（四）“技术至上”与系统施策之间的冲突

要用“绣花”功夫做好精细化管理这篇大文章，广州十分强调和强化技术在城市管理中的核心作用，即“技术至上”或“技术中心主义”。这里所说的技术，是指以互联网为代表的新一代信息技术以及大数据、物联网、人工智能和区块链等。实践中，它们多被运用于城市公共安全保障、市域交通运输管理、社会矛盾调处、城市市政设施维护等城市公共事务中，且被城市管理者视为最有效的精细化管理制胜“法宝”。但应当看到，“技术至上”与“以技术为支撑”二者有着显著的差别，前者试图用工具主义的技术逻辑解决和应对城市管理中遇到的所有问题，后者则是通过技术介入满足超大城市精细化管理的精分析、细操作和高效率的要求。笔者对广州生活垃圾处理的案例调研表明，“单纯依赖技术”的思路没有收到预期效果，只有将法律、经济和技术等各种手段结合起来，才能有效降低生活垃圾处理的难度。一般而言，超大城市在实施精细化管理的过程中，要考虑到“技术至上”与系统化施策二者之间的冲突：“技术至上”推崇“以技术为中心”，认为技术可以解决管理中遇到的一切难题，从而决定城市管理的方向与路径;系统化施策在强调“以人民为中心”的同时，通过将智慧城市理念渗透到城市管理的每一个环节以及完善精细化制度与标准体系，建立起城市精细化管理和服务指标考评体系，营造极具包容性且富有弹性的城市治理模式。要将城市管理的各项举措真正“落地”“落实”，仅依靠“技术治城”而不依靠系统化施策，从理论和实践两个层面看，精细化管理的效果都会大打折扣，“技术中心主义”对城市社会多样性是一种忽视，也容易陷入技术决定论，进而增加城市管理出现漏洞的概率。

（五）精细化管理面临“应用条件”的约束

超大城市推行精细化管理是一种积极的管理策略，因而有其必要性和现实可能性，但实施精细化管理的实效如何，取决于与城市、城市管理者和居民群众等高度相关的基础性条件，包括管理者对“数目式”管理的掌控程度，精细执政文化是否形成，居民群众的参与意识如何，等等。对广州进行的相关调研表明，当前实施精细化管理面临各种“应用条件”的约束，短板比较明显：第一，近年来，广州作为超大城市的空间结构发生了根本性转换，复杂程度成几何级数增长，但有的城市管理者知识储备相对滞后，对精细化管理理论认识不够深刻，还不能很好地适应管理思维的转换并运用好精细化管理策略。第二，超大城市居民群众在经济地位、价值观念和文化水平等方面的分化和差距越来越突出，要求所有的社会成员都能够树立共建共治共享的理念并成为精细化管理中的自治主体，目前并不具备现实可行性。在调研走访中了解到，广州目前相当多的物业小区各类功能设施利用并不充分，与小区相关的活动开展得不多，小区居民群众的“主人意识”和“自主管理能力”還有很大的提升空间。第三，在超大城市中社会关系尤其是经济利益关系日趋复杂的情况下，管理者往往习惯于用“一刀切”的简约治理方法而非精细化管理方法予以应对。如在广州各个街道居委会资源配置方面，还没有做到对应人群数量和密度予以区别对待，致使部分管理失效。第四，在超大城市这个“巨系统”中隐藏的重大和趋势性问题越来越多的情况下，有的城市管理者往往对那些吸引眼球、“能见度”较高的问题投入很多精力，而忽视了更深层次、带有症结性的问题，影响了城市的有序运行。如广州近年来着力推动解决黑臭水体、违法建设（筑）、垃圾处理等突出问题，但在围绕和满足人的全面发展以及进行适应城市巨型化、人口流动等制度设计方面还需深入探索。

综上所述，当前我国超大城市推行的精细化管理既是一种积极的管理策略，也是未来的战略导向，应用前景十分广阔。然而，笔者通过走访调研发现，精细化管理有其使用的限度，在诸多方面面临内生性风险，而各种“应用条件”的约束也使得精细化管理陷入困境当中。因此，更好地应对内生性风险，走出管理困境，是超大城市彰显精细化管理效力的关键所在。

三、超大城市推行精细化管理的对策建议

审视和剖析超大城市精细化管理这一命题，应当同时具备宏观视野和微观视角。一方面，基于以上对超大城市精细化管理的反思，有必要从宏观和抽象的层面研究如何有效平衡精细化管理实践中的“几对关系”;另一方面，由于精细化管理更多地是一个具有现实导向的命题，因此，要将其落实到具体操作和微观运作中来，以破解超大城市管理实践中的种种“难题”和“困境”，调和复杂分化型社会和异质化群体的利益分化矛盾，使城市的硬件（交通、环境、绿化等）和软件（治安、教育、医疗服务等）设置都能达到一个令人满意的状态。

（一）宏观视野——超大城市精细化管理实践中的关系平衡

⒈“顶层设计”与“细节投入”。首先，“顶层设计”意味着超大城市在推行精细化管理之前要具备整体规划，对于城市的人口承载量、最适宜的人口密度、社会治安和交通安全的预期水准、城市建设用地规模与布局都要有全局性的考量。城市精细化管理是在城市总体格局优化的前提下开展的，在全局性的统筹和均衡之下，“小处着手、精准发力”才能收到实效。其次，“细节投入”要求摒弃“差不多”“大概是”“一刀切”式的思维模式，对管理对象和过程进行分类、分解和分开 ，在可能的、技术允许的条件下实现管理对象的清晰化并科学处理“小型化管理单元”的管理细节。超大城市精细化管理只有把“顶层设计”与“细节投入”结合起来，才能确保城市稳定、健康、有序、高效地运行和发展。

⒉“长远规划”与“问题导向”。首先，超大城市精细化管理视角下的“长远规划”主要指应从居民群众的体验出发，包括基本生活体验、环境生态体验、出行体验、精神文化活动体验和政府办事体验等，科学规划与城市空间布局、基础设施、老旧小区改造等有关的长远事项，力求以更高的标准推进城市精细化管理各项举措;其次，在超大城市实施精细化管理过程中要高度关注居民群众的居住体验，坚持问题导向，紧扣城市建设发展中的“突出问题”，如缓堵治堵、黑臭水体整治、垃圾分类管理和绿化改建等，精准施策，逐一化解，真正实现“以人民为中心”的精细化管理目标。总之，一方面要关注城市长远发展打“持久战”，另一方面要抓住问题打好“攻坚战”。

⒊“政府主导”与“社会协同”。由于超大城市具有复杂性、流动性、巨型性等特征，仅仅依靠政府主导，既难以精准预判和掌握城市各构成因素的动态变化，也难以借助民主型决策和群体性智慧解决问题，进而导致决策走偏。在以政府为主导的前提下，有必要改变这种主导性、分割化的管理方式，实现超大城市精细化管理的“共管和共治”。一方面，转向整体性政府，协调好政府间的关系;另一方面，吸纳多元主体参与到精细化管理过程中来，即发挥“社会协同”的功能和作用。应采取更有效、更有约束力的措施（如政府购买服务等），促进党委、政府和多元主体之间构建起“一核多元”“精密配合”的结构关系，形成精细化管理的合力。

⒋“制度标准”与“人文关怀”。超大城市精细化管理要充分体现制度标准与人文关怀二者之间的平衡统一。精细化管理的精髓在于管理的制度化和标准化，无论在城市管理的哪个具体领域，如何进行管理，管理到何种程度，都要通过制定精细化的标准、细化管理流程和工作目标，才能真正实现精细化管理“没有疏漏”“不留死角”。在严格的制度标准之外，超大城市精细化管理实践中还应注重“人文关怀”，更多地考虑特殊人群的特征和需求，将柔性化治理融入到精细化管理的每一个环节，让城市更具包容性、更加宜居。超大城市精细化管理是刚性制度与柔性治理的结合，在制定政策时，要让政策善意和“人文关怀”传导到城市的每个“神经末梢”，切实增强居民群众的获得感、幸福感和安全感。

⒌“技术治理”与“群众工作”。技术的使用有其边界和适用范围，其既可以迅捷地收集和传递数据，也能够助力城市管理者作出更符合现实情境的决策，但在社会矛盾调解与处置、特殊人群关爱和照顾等方面则往往会出现“技术失灵”现象。此时，技术必须让位于“群众工作”，事实上，当城市精细化管理落實到每一个“个体”身上时，就离不开面对面的沟通与交流，离不开深入的协商与合作，即发挥基层社会工作者的能动性，面对每一个“问题群众”，化解矛盾、增进理解，以促进城市社会资本的积累和增长。从这个意义来说，超大城市精细化管理实践中要注重“技术治理”的作用与渗透，发挥技术的主导作用，但这并不意味着技术主宰一切，管理者仍需重视并运用“群众工作”这一传统的工作方法。

（二）微观视角——超大城市精细化管理实践中的应对措施

⒈加强制度和标准化体系建设，提升城市品质。制度和标准为城市精细化管理提供了标尺和依据，能够避免出现城市管理粗放式发展的问题;制度和标准尤其是标准还是城市精细化管理的技术基础，它能够作为基本载体和联结纽带，借助现代信息技术破除“信息孤岛”，促进城市管理各部门间的互联互通。对超大城市而言，不断加强城市精细化管理，加强制度与标准化体系建设是前提和基础，因此，要“因城施策”“分区而制”，建立一套融合度高、覆盖面广、针对性强的制度和标准化体系。当前，国内各超大城市都在加强自身发展和建设，而打造具有国际竞争力的高品质城市，必须具备完善的精细化管理制度和标准化体系，重点可以在城市平安、城市公共管理、城市公共服务和基层社会治理等多个领域加强制度和标准化体系建设。

⒉立足社区，向基层政府“赋权增能”。超大城市精细化管理的配套制度与标准设计要真正发挥实效，就必须立足于基层社区，推动资源、服务和管理不断向基层下沉，使基层真正实现“有职有权有物”，使其在为居民群众提供精细化管理服务时充满“底气”和“实力”，从而及时了解居民群众诉求、有效服务居民群众，提高精细化管理绩效。对于各超大城市而言，为了将精细化管理实践推向深入、落到实处，消解超大城市基层政府面临的“权责失衡”和“条块分割”的困境，应向基层政府“赋权增能”，促进职能部门之间的协同合作及其管理资源整合，使精细化管理的各项工作向城市“末端”延伸，使社区真正成为精准了解和反馈居民群众需求、精准投放服务资源、精准推动管理措施落地的基本单元。

⒊准确掌握基础信息，为城市管理者提供管理依据。超大城市实施精细化管理的一个必要前提是准确掌握基础信息，包括城市道路、桥梁、房屋、汽车、人口等各种软硬要素及其关系。如对人口这个管理要素而言，人口规模、年龄、性别、职业、分布、居住方式等方面的情况如何，对于实施精细化管理来说尤为重要，不但要有针对性地“摸清底数”，而且还要精准化地“即时更新”。再如对居民群众社会服务需求这个管理要素而言，也要针对全市不同年龄、不同收入水平、不同区域、不同职业的人群开展综合性（如城乡公共设施建设、教育、科技、文化、卫生、体育、养老、娱乐等）与专业性相结合的公共服务需求调查，了解和掌握居民群众对公共服务的真实需求。只有对管理对象的总体状况、结构属性、空间分布及其动态变化做到心中有数，精细化管理才能可靠而有效。

⒋加强技术运用，提高智能化水平。技术带来了城市管理的深刻变革，超大城市精细化管理实践离不开现代信息技术的广泛运用。超大城市要加强信息技术的集成运用，必须增强决策信息的完整性和预判性。首先，在网格化管理中，管理者应当集成各方面的信息，包括网格巡查员主动发现的“异动”、居民群众热线投诉反映的情况、传感器泛在感知的信息以及政府在线平台网上提交的信息等，将集成后的信息汇集到网格化管理平台，模拟成“社区大脑”“城区大脑”甚至“城市大脑”，辅助管理者作出更科学的判断和决策。其次，集成“条”与“块”二者之间的信息，实现数据共享和结果反馈。再次，追踪新一代信息技术如人工智能、物联网和区块链等，促进它们在民生服务和社会治理等方面的运用。

⒌完善精细化管理长效机制。超大城市实施精细化管理要把握城市化进程不断加速背景下城市管理的客观规律，建立全面具体、迅速有效的长效机制，把精细化管理贯穿于城市建设管理的全过程。具体来说，首先，在超大城市市一级层面建立决策机构，加强对精细化管理工作的组织领导，促进城市不同职能部门之间的协调联动机制建设。其次，健全精细化管理快速反应机制。从技术介入和居民群众参与两个方面入手，发挥“熟悉式”治理的“再组织化”优势和居民群众参与基层社会治理的优势，探索建立由执法人员、社区协管员和志愿者等组成的快速反应机制网络，及时发现和处理问题，改变以往依靠突击整治和“运动式”治理解决问题的做法。再次，配合精细化管理完善日常考核和奖惩机制，建立城市精细化管理影响评价社会参与机制。

⒍多元主体参与，促进协同配合。首先，发挥“互联网+”优势，借助微博、微信、APP、网络论坛等，为居民群众提供发表意见和建议的平台，增加线上线下互动，帮助居民群众切实解决困难。其次，促进政民互动、政企合作、政校协同。作为城市精细化管理的主体之一，政府应承担“元治理”角色，主动走进社区，联系企业、院校，多开展线下“面对面”的沟通与交流，收集民情民意，在多元互动中促进科学决策。再次，依靠社会组织和志愿者的力量，协同政府完成超大城市社会公共服务等事务，使城市管理更具专业性、针对性和延续性。最后，加大对超大城市精细化管理的宣传力度，增强居民群众“微治理”意识，包括主动了解精细化管理的相关法规，自觉树立遵守城市管理法规意识，对精细化管理给予充分的理解和支持，积极参与基层精细化管理，等等。

综上，基于中央及地方政府的政策效应以及城市对人口聚集产生的虹吸效应，一方面，我国大城市将部分取消或放松落户限制，部分超大城市还将扩大落户规模;另一方面，未来我国将出现多个超大城市，人口向超大城市聚集的程度会不断加大，新建的超大城市无论在规模、复杂程度及数量上都将获得巨大的增长。伴随这一变化，超大城市在精细化管理有关措施的未来选择上，需更加注重在以下几个方面进行适应性变革：一是坚持和完善党领导下的超大城市精细化管理体制，充分发挥“一核多元”的优势，使精细化管理的实施始终具有强大的制度驱动力;二是优化既有的城市管理机制，包括完善跨部门合作机制，建立自下而上的决策机制以及健全公众参与机制，以提升管理系统对复杂城市的适应程度;三是注重精细化管理中的责任分担，推动超大城市管理精准化施策，更加有效地满足公共需求和解决社会问题;四是更多地运用常态化和法治化的方法應对复杂、超大规模和流动性带来的管理难题，补齐超大城市精细化管理中的短板;五是把精细化管理理念转变为一种“集体捍卫”的管理文化，不仅在城市政府决策和执行层面形成相应的文化氛围，而且要在整体社会环境中倡导和鼓励“工匠文化”的养成;六是跟随技术发展的步伐，在现代信息技术的有限性与城市精细化管理之技术运用的广阔性之间取得平衡。

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（责任编辑：高  静）

Local Practice and Reflection on Fine Management of Mega City

Yao Maixin

Abstract：At present，it has become an important strategic orientation to lead the development of mega cities with fine management.Relevant studies show that it is necessary to deeply reflect on the inherent risks and difficulties faced by the fine management of mega cities.From the macro and abstract levels，we can effectively balance the relationship between top-level design and detail input，long-term planning and problem orientation，government leading and social coordination，system standards and humanistic care，technical governance and mass work in the practice of fine management，and then explore how to implement the concept of fine management in the specific operation process.

Key words：Mega City;fine management;endogenous risk;over institutionalization;technology governance