论个人破产制度的立法探索

郑双双，杜仲霞

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

一、问题提出及当前现状

2019年8月12日，温州平阳法院依法裁定受理了蔡某关于申请个人债务集中清理一案。究其原因，因蔡某是一家企业的股东，依照法律规定，在企业破产时，股东应对企业的债务承担无限连带清偿责任。经了解，蔡某个人名下存款及家庭主要收入计算在内，其财产难以负担法院生效裁判文书认定的其对该破产企业的剩余债务应承担的法律责任。另外，加之蔡某长期患有疾病，家中又有正在上大学的小孩，家庭收入长期处于入不敷出，蔡某家中无其他收入来源对该债务进行清偿，故向法院提起该诉讼。9月24日，平阳法院按照法律程序指定管理人并发布相关公告后，召开了关于债务人蔡某的第一次债权人会议，最后，债务人蔡某与债权人成功达成清偿协议方案。作为全国首例个人破产案件，蔡某通过申请个人破产，一方面使其债务得到一定程度的免偿，另一方面又保障了其家庭的基本生活需要，防止了社会恶性事件的发生，在全国具有典型示范作用。

在我国内地现行的《破产法》中，其适用对象仅限于企业法人，非营利法人、非法人组织、个体工商户、自然人等主体未被包含在内，因此形象地被人称为“半部破产法”。而在我国香港地区，关于个人的破产制度已在实践中运用得相当成熟，例如2019年12月份香港的个人破产申请同比增加84.5%。另外，根据最高法发布的报告称，在全国所有的执行案件中约有超过40%的案件属于“执行不能”案件，究其原因是由于这些案件的被执行人是个人。随着我国社会主义市场经济体制的发展，市场中自由经济体量不断增多，以个人为外在表现形式的过度负债的债务人也在不断地产生，在司法实践中被执行人由于资不抵债无法偿清自己所负债款，导致成为失信被执行人的数量也在呈现递增趋势。司法实践中的“执行难”既占用了大量的司法资源，导致资源浪费，也在一定程度上增加了社会不稳定概率的发生。破产法的基本功能在于保障债权人的公平受偿权得到实现、资源配置充分优化以及通过破产免责制度的设立，借此维护有限责任制度。在当前我国现有机制都无法从源头上解决个人债务清理工作的困难时，个人面临严重的债务危机局面已经发展成为我国经济社会亟需予以解决的难题之一。

另外，我国也出台了一些关于制定我国个人破产制度的政策意见，最为典型的是《尽快完善市场主体退出制度改革方案》，明确提出在我国建立个人破产制度将成为我国的下一步立法计划。更为重要的是今年深圳市在充分发挥其立法先行者带头领导作用下，出台了《深圳经济特区个人破产条例》，无疑为在全国范围内建立个人破产制度奠定了坚实基础。在《企业破产法》即将进行修改之际，个人破产立法对完善我国市场经济法治起到重要的作用，市场经济法治的核心在于“公平竞争、优胜劣汰”，个人破产立法对此进行了有力回应。因此，站在新的时代背景下，对个人破产制度如何在我国建立这个问题上，应结合个人破产制度当前在我国立法构建上的难点问题，对其进行综合分析，并制定出衔接破产法的立法目的和符合我国国情的个人破产制度。

二、建立个人破产制度的理论基础

(一)法理基础：保障债务人的生存权和发展权

《宪法》作为我国的根本大法，破产法作为其下位法，其相互间能够起到促进作用，宪法能为破产法提供立法与效力上的正当性和法理依据，而破产法通过落实宪法中保障基本权利的条款，为宪法理论的实践提供重要途径，对二者来说都是有益的。我国《宪法》规定：“国家尊重和保障人权”(1)见《中华人民共和国宪法》第33条第3款。。生存权乃现代人权的内容之一，其含义有广义和狭义之分，其主要内容为公民有要求国家积极为其行为之权利，使其享有健康、文化、物资帮助等。生存权不仅要求在形式上要保障人的人格尊严和自由平等，使其不受外来侵害，而且在内容上要求国家的制度建立应以人民生活都能维持其“符合人的尊严的生存状态”(2)此语为《世界人权宣言》(1948年)用语，详见该宣言第23条。，实现社会全体成员互存互荣，维持社会自由平等。许多国家通常在宪法中对生存权进行了保护(3)例如日本宪法第25条关于“所有国民均有享有维持健康且文化性的最低限度生活的权利”被认为是对生存权的描述，保加利亚宪法第28条规定的每个人均有生存权。，而我国宪法未对生存权进行明确规定，但从宪法的精神及颁布的各种法律可以看出我国对生存权也予以一定的重视。个人由于生活困难申请破产，其目的是想通过破产制度使其生活水平恢复基本状态，让其不至走向家破人亡，维持其身为人的一般应有尊严的生存状态，另外，可以减少暴力催收等社会恶性事件的发生。与法人在破产后的结果不同，个人在破产后其仍需继续生存和发展，在“大众创业，万众创新”的政策下，个人破产制度的建立将鼓励个人积极投身社会主义市场经济活动中，进行物质创造，通过国家和政府提供帮助和救助，鼓励债务人在社会经济生活中重新发展，从欠债的深渊里解救出来，个人破产制度的构建目的应体现于此。

(二)社会基础：符合破产法的价值精神，促进经济社会发展

根据我国《破产法》第一条的规定，其立法目的之一是为了公平清理债权人和债务人之间的债权债务关系，保护双方的合法权益[1]。通过建立个人破产制度，对“诚信而不幸”的债务人进行债务豁免，让“诚信”债务人感受到诚信价值，引导债务人的经济行为，而且使债权人能够更加客观、审慎对待与债务人之间的债务关系，从心里感受到司法的公平正义，这也是破产制度构建的追求目标。

随着我国社会主义市场经济水平的不断提高，国家的法治化建设程度的不断完善，居民的生活水平也在不断提高，据调查，我国公民普遍存在超前消费的情形，在居民杠杆率逐年攀升的经济社会大背景下，个人债务过快、过高地增长，带来的债务风险也在增加，金融消费呈现膨胀扩张的趋势，加之民事主体泛商化都急切需要在法律层面引入个人破产制度为其保驾护航。在自然人进入市场交易环节，由于经营战略、财产收入等方面的缺陷，面临创业失败、经营不善等不幸事件发生时，维持不了正常的生产经营状态，通过破产免责程序，为诚信的个人解脱因过度负债而带来的财务困境，一方面可保障债务人基本的生活权益，满足个人及其家庭生活需要，使其重获新生，另一方面可为债务人提供通过自身努力获得新的偿债渠道的机会，增加债务人重新进入市场、参与市场竞争的概率，并通过完善营商环境，促进资源的充分有效利用，使他们成为经济社会发展新的助推力量。

三、个人破产制度建立面临的障碍

(一)个人破产评估确认标准未明

由于我国未在法律层面对个人破产制度进行明确规定，因而在关于个人破产的一些问题上还存在疑虑。一是申报缘由，在蔡某案中，蔡某是因身体健康原因加之家庭其他收入来源单一，无法负担债务，具备个人破产申报的条件，但是法院在处理蔡某案时未考虑债务人的收入水平。二是关于主体方面，当前我国司法实务中个人破产试点的债务人主要是由于生产经营不善导致资不抵债，其个人信用情况良好，因而属于“诚信而不幸”的一类主体。此外，随着消费信贷的发展，网上借贷盛行成风，网贷者是否是个人破产制度予以保护的对象也无从得知。由于个人的实际情况不同，司法机关不可能面面俱到，会存在一些缺漏，不能保证破产申请人是否符合破产申报条件。三是债务豁免期限、豁免金额等情况，在温州蔡某案中，法院先是要求蔡某在18个月内一次性清偿3.2万元，另外对蔡某6年内的资产收入规定了12万元的还款限制，超过12万元，则需继续履行对债权人的债务责任。对比国外有关规定，美国破产法对个人破产的还款期限规定为7年时间，德国规定了7年的债务豁免考验期限，在规定期限内若债务人行为表现良好，则其剩余债务将获得自动免除。因此，我国在建立个人破产制度的债务豁免时间设置上，可以考虑借鉴一下[2]。

(二)财产登记系统不完善

目前，我国已有对个人不动产的登记系统，可以监控不动产的交易情况。但是，由于现阶段我国金融体系还不完善，在全国范围内尚未建立统一的财产登记制度，对个人的银行存款、股权、车辆等动产交易掌控不够严格，“老赖”可能会通过个人破产制度试图逃避债务，会出现转移隐匿资产、逃废债务的现象。另外，由于财产登记系统的不完善，在全国范围内推进个人破产制度将对司法成本产生影响，其表现为：一是对债务人的现金储备和代持类资产难以核查[3]，例如调查债务人的异地房产时，由于联网经营未建立，联网工作存在滞后性，信息反馈不及时，需要对债务人异地房产所在地逐一发函查询，将加大司法成本的投入；二是对债务人的后续监控期限长，人力、物力投入大，为了保护债权人的利益，需要对债务人的收入进行监控，若其生活水平能够负担债务，则需重新履行对债权人的还款责任，温州蔡某案中债权人对蔡某的收入监控长达6年，在此期间需采取查询债务人的收支情况，进行谈话等后续工作，加大了工作量。

(三)社会征信体系不完善

当前我国社会征信体系尚未成熟完善，征信机构分为两类，即个人征信和企业征信，根据中国人民银行官网显示截至2020年年末全国企业征信机构备案数量共计131家(4)全国企业征信机构备案数量 http://www.pbc.gov.cn/zhengxinguanliju/128332/128352/2875623/index.html.，目前个人征信机构只有两家即百行征信和朴道征信。为了加快建立覆盖全社会的征信机构，中国人民银行征信中心(下称征信中心)与百行征信达成了战略合作协议(5)中国人民银行征信中心与百行征信有限公司正式签署战略合作协议 http://www.pbccrc.org.cn/zxzx/zxdt/202007/17761e2c1d8847719902f1c000639d88.shtml.，但目前仍然存在一些问题。根据征信中心发布的数据，目前其覆盖人群超过9.9亿，相较以前，人数有所增加，但是征信记录暴露出新的问题，由于对个人互联网借贷记录的现有技术手段限制，对用户的单一借债情况可以准确掌握，而对用户多头借债情况无法进行细致、统一描绘，也使得近年银行信用卡不良率上升，对个人的信用无法查询清楚。而个人破产申请的前提则是那些信用良好的人，这将为个人破产制度在我国建立增加障碍。百行征信作为其中一家个人征信机构，其通过对外输出标准化征信报告和征信分类产品，试图建立统一的个人征信系统，但其目前覆盖人群有限且数据共享未能充分实现，因而在实现对个人征信查询等问题上不能保障获取破产申请人的诚信状况。个人破产申请的条件之一是那些诚信良好的人群，而如今的征信体系制约了司法机关人员查询申请人的相关资料，申请人的不良资产及隐性债权债务关系难以发现，最终将使社会上一些为逃避债务的欺诈性个人破产的事件大幅增加，社会诚信受到损害。

(四)后续保障制度未成体系

中国传统思想文化中形成了一些与债务清偿理念相关的道德风俗、意识形态和价值观等债务文化[4]，而这种债权债务的观念和文化在人们的思想上根深蒂固，这种观念与个人破产制度要求的“破产免责”的原则存在冲突。破产免责是对符合条件的债务人对其未清偿部分的债务在法定范围内予以清除的制度[5]，其在保障债权人利益的同时体现了对债务人的拯救和对社会公益的保护，但是由于我国未有对个人破产的相关规定，因而对破产免责的实践甚少，在社会上对破产免责后的债务人履行情况的后续制度未形成完整的监控体系，社会福利未能充分覆盖到所有大众，因而在保障债务人破产后的生活救济方面不能发挥最大化的功效。

四、个人破产制度建立的应对措施

(一)设定个人破产的评估标准

在立法上规定个人破产制度，应严格把控个人破产的申请标准，制定严密复杂的自然人破产法律程序，包括设置自然人申请破产时的家庭收入额，必须达到一定标准才能申请破产，同时当债务人申请破产成功时，其个人的社会经济行为必须要受到限制，其经济支出只能用于满足基本生活需要，其高消费行为要受到限制，在必要情况下可以对其严格禁止，以此最大程度达到保护债权人的合法利益的目的。另外，债务人应签署《无不诚信行为承诺书》，对其个人的诚信加以保证，必要情况下需债权人一方对债务人的诚信进行确认，如有不实，将承担个人法律责任。例如，德国对个人破产设定了严格的适用条件，只有达到没有支付能力或者资不抵债的债务个人才能申请法律个人破产，同时个人破产申请人还需要履行阅读、配合填写的义务。为了验证个人是否具备法律规定的破产申请条件，申请人需要向法院提交多达10页以上的申请表格以及厚厚的财产证明材料来向法院证明其个人符合破产申请条件，在程序上设置个人破产的强制性前置程序即由专门的破产清算师组织的庭外和解和庭内和解，对债权人和债务人之间的债权债务关系进行梳理，促进纠纷和平解决[6]。

(二)规定失权、复权制度

失权制度是指在宣告破产后，法院对破产个人的资格、权利进行一定程度上的限制的制度；复权制度则是对失权个人的资格和权利进行恢复的制度。失权的内容一般包括资格限制、职业限制与经济行为限制。目前，各国对失权制度的规定主要有两种形式：一是直接规定在《破产法》中，如日本；二是规定在《破产法》以外的其他法律中[7]。目前我国未在法律中对失权制度进行明确规定，但是在一些法律实践中已有类似的惩戒机制，例如《民事诉讼法》规定对失信个人的某些高消费行为、职业资格或者办理银行信贷等将受到限制，同时其名单信息将向社会公布，接受社会公众监督。随着我国法律体系的不断完善，应在《破产法》和其他法律中对不同种类的失信个人的执行类别进行分类规定，同时引入职业准入和人才评价机制，根据破产个人的执行情况，对其作出继续限权或复权的决定。另外，应对破产债务人的债务豁免期限作出明确规定，考虑我国个人破产制度尚处于试点阶段，社会公众还存在对破产债务人适用个人破产法的担忧，应采取严格的失权模式，规定5～7年的较长豁免期，随着时机成熟可以适时缩短期限。英国的个人破产制度发展历史较长，其对个人破产的豁免期从3年缩短为12个月[8]，以增强债务人东山再起的信心。

(三)完善破产保障措施

为防止在实践中欺诈性破产事件的频繁发生，应以民事执行制度、刑法上虚假破产处罚机制和破产犯罪处罚机制、债法制度进行协调制约。我国《刑法》为制约个人逃废债务行为，在该部法律规定了诸多罪名，例如第313条债务人拒不执行判决、裁定罪，第314条非法处置查封、扣押、冻结的财产罪以及如果个人故意、毁坏财务以使自己达到破产申请条件可能会构成第275条规定的故意毁坏财务罪，如果帮助他人隐匿财产可能会触犯妨碍司法罪，而这些规定主要集中于对个人财产已经被司法机关控制之下而进行的行为进行处罚，对个人申请破产前进行转移、隐匿财产的行为未进行规定，参照我国香港地区破产条例中对债务人严重侵害债权人利益的隐匿、转移财产的刑事制裁规定，因此在刑法规制上应明确破产犯罪的具体罪名和定罪量刑标准，使破产犯罪有法可依。民法上对债务人隐匿财产的行为主要赋予债权人撤销权，同时对债务人按照情节进行罚款、拘留。另外，在建立个人破产制度时，应将破产申请的个人财产收入进行公示，接受社会公众对其的监督，如果有人检举申请破产者故意隐藏财产而不执行债务行为，将对个人进行虚假财产申报行为进行法律处罚。

(四)建立配套法律体系

债务人申请破产时，为对其资产进行有效、全面的核查，需要建立完善的破产监督机制、社会征信体系以及财产登记配套体系。为减少司法机关人力、物力的成本投入，应健全财产查询系统、建立财产变动实时监控系统和较为成熟、完整的收入纳税申报制度，对债务人的各项经济行为进行监控和掌握。在温州蔡某案中为防止债务人存在逃债等行为，在债务人全部履行关于自己的个人债务集中清理方案后的6年时间内，债务人的生活仍然要接受法院监督，对此可以参照美国为预防滥用债务清算逃避债务于2005年生效的《破产滥用预防及消费者保护法案》[9]。在实践中由于我国家庭成员在一起生活的情况所占比例较高，家庭财产中的各项收入来源比较难以区分识别，因此在破产程序启动前一定时间内，法院应仔细甄别债务人的财产转换行为，对债务人的非正常、欺诈性的财产转换行为应予以纠正。为制约破产申请人的虚假诚信行为，应借鉴美国的相关规定，美国的个人破产制度是建立在完善的信用体系上的，而且申请破产者的破产记录将会被保存10年，在这10年内破产者无法获得银行贷款或者进行房产抵押等，对其以后的就业、消费等将产生影响[10]。另外，国家也要对个人破产案件进行规范并提供帮助，如阿联酋一项法律规定将为当下或预期财务困难的个人提供推迟偿债期、获得优惠贷款的机会等帮助[11]，此举不仅为个人提供财务重组的机会，而且能够有效地帮助当地银行减少坏账，促进资金流通。